政策變化實務論文

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摘要：加工貿易是我國利用外資和參與國際分工的一個重要方式，從1978年開始，江蘇省加工貿易發展之路已經走了整整30年。本文從江蘇省加工貿易的發展現狀及存在問題入手，結合近幾年相繼出臺的多個加工貿易新政策，分析了政策變化對加工貿易的發展帶來的影響，對如何進一步發展江蘇加工貿易提出了相應的對策建議。

關鍵詞：加工貿易；發展現狀；新政策；對策

加工貿易是我國利用外資的一種重要方式，也是我國對外貿易的重要組成部分。《中華人民共和國海關對加工貿易貨物監管辦法(2008修訂)》中規定，加工貿易，是指經營企業進口全部或者部分原輔材料、零部件、元器件、包裝物料(以下簡稱料件)，經加工或者裝配后，將制成品復出口的經營活動。加工貿易的方式也是多種多樣的。我國的加工貿易從大的方面來說有來料加工和進料加工兩種方式，具體來說可以分為來料加工、進料加工、裝配業務和協作生產。其中“來料加工是指進口料件由境外企業提供，經營企業不需要付匯進口，按照境外企業的要求進行加工或者裝配，只收取加工費，制成品由境外企業銷售的經營活動。進料加工是指進口料件由經營企業付匯進口，制成品由經營企業外銷出口的經營活動。”

自改革開放以來，加工貿易在我國取得了迅速發展，江蘇省加工貿易也從無到有，在全省對外貿易中占據了極其重要的地位，尤其是入世以后，發展更為迅速。

一、江蘇省加工貿易發展現狀

依靠著優越的地理位置和良好的人文環境以及國家政策的支持和引導，江蘇省加工貿易得到了充分發展。2003年，江蘇省加工貿易出口總額為3657748萬美元，到了2005年，這一數據則變為了8205112萬美元，加工貿易占進出口的比重也達到了64.5％，成為近5年來的最高值。2007年1-12月，江蘇省進出口總額達34856167萬美元，其中加工貿易進出口總額為21516665萬美元，所占比重高達61.7％，占全國加工貿易總額的21.82％。2008年第一季度，江蘇省加工貿易進出口總額為5344000萬美元，占全省外貿進出口總額的59.0％。

江蘇省在近30年加工貿易發展過程中，不論是在軟環境還是硬環境的發展方面，都取得了巨大的進展，積累了豐富的經驗。配套能力的增強使得產業規模效益日漸明顯。目前，江蘇省已經成為世界電子信息產業最重要的硬件制造基地之一，以筆記本電腦、顯示器、數碼相機、打印機、復印機、投影儀等為主要內容的加工貿易產業鏈相繼形成，產業之間的關聯度逐漸加深。

在江蘇省加工貿易的構成中，進料加工所占的比重要高于來料加工，但是近幾年以來，來料加工的增長速度很快，增速超過了進料加工。2004年來料加工高速增長，保持增長態勢，到2005年達到峰值，同比增長87.3％，來料加工占加工貿易的比重也從2004年的22％上升到2005年的30％。2006年，全年增長25％，2007年第一季度，來料加工占加工貿易總額的比重達到34.91％，同比增長52.3％，比2006年同期高了7個百分點，是近年來的最高比值。而進料加工增長速度變緩，同比僅增長10％，增幅下降了21.9個百分點，這與進料加工進口增長乏力有關。

江蘇省加工貿易出口商品結構主要包括機電產品、以光電技術、計算機集成制造技術、生命科學技術及航空航天技術為主的高新技術產品、服裝及衣著附件、紡織紗線織物及制品、家具及其零件、液晶顯示板、自動數據處理設備的零件、手機零件等。隨著改革開放的不斷深入和江蘇省投資環境的日益優化，機電產品尤其是高科技產品在加工貿易中所占的比重越來越高，加工貿易出口商品結構不斷優化，資本、技術密集型產品開始占據主導地位。以機電產品為例，2000年江蘇省機電產品加工貿易出口僅為87.61億美元，占全省機電產品出口總額的73.49％，2005年出口額已上升為926.51億美元，占比上升到83.15％，而2007年江蘇省機電產品加工貿易出口為1141.3億美元，是2004年的2.4倍，同比增長了23.2％，占機電產品出口總額的80.6％。

從國別和地區來看，江蘇省加工貿易伙伴主要集中在歐盟、日本、美國、中國臺灣、韓國、東盟等，其中日本為加工貿易最大對象國。美國、歐盟、中國香港、日本、東盟為江蘇省加工貿易出口的五大主要市場，2006年上半年共出口381億美元，占加工貿易出口的81.2％。中國臺灣、韓國、日本、東盟、歐盟、美國則為江蘇省加工貿易進口的五大主要市場。可以說江蘇省加工貿易的市場還是比較集中的。

二、江蘇省加工貿易發展中存在的問題及成因

江蘇省加工貿易發展取得了驕人的成就，但同時也存在著諸多問題，主要表現為：加工貿易主體多為外資企業；內資企業配套水平偏低，技術水平和自主創新能力有待提高；加工貿易的總體增值率低。筆者認為，問題成因如下：

1、加工貿易的管理體制不夠完善加工貿易的管理體制包括行政管理的靈活性、各部門管理之間的協調程度等。就目前江蘇省實際情況來看，行政管理的靈活性還不高。由于各地區間的加工貿易發展很不平衡，對加工貿易的管理只能追求大范圍的統一，無法面面俱到，更沒有辦法滿足個別地區的個性發展需要。各部門之間的協調也不夠，沒有形成一種管理上的合力。目前的加工貿易管理體制在部門上的分工表現分散。加工貿易具體政策的制定涉及經貿委、商務部、海關、稅務總局，甚至還有銀行和外匯管理局等多個部門，由于各部門之間協調程度不高，各部門所掌握的信息都很分散，政策之間的銜接必然會存在一些漏洞，不能有效地加以整合，遠遠不能滿足現階段加工貿易快速發展的需求。

2、現行政策范圍過窄制約了加工貿易向高增值環節延伸首先是加工貿易的準入門檻較低，目前的保稅待遇對于各種產業都適合，缺乏引導作用。加工貿易商品分類管理和加工貿易企業分類管理制度也有待完善。目前的加工貿易企業分類管理是按照海關監管情況進行分類，還沒有引入環保、安全、社會保障等標準。商務部在2007年4月12日的關于加強加工貿易管理有關問題的通知中規定，要完善加工貿易企業準入管理，加強加工貿易企業經營狀況及生產能力核查，將環保、能耗、用工、設備水平等指標納入加工貿易企業經營狀況及生產能力核查范圍。其次是國家關于加工貿易的政策范圍過窄，對處于生產下游的與營銷相關的產業需求沒有相應的規定，如前面所提到的那樣，研發、設計、物流服務、產品營銷等都沒有被納入到加工貿易業務范圍，制約了加工貿易產業鏈的延伸，而且這些在全球生產價值鏈中都屬于高增值的環節，對于提高企業的研發能力、技術和管理水平都有促進作用，因此現行政策有待于進一步改進。

3、現行出口退稅政策不利于鼓勵國產料件的使用我國的加工貿易政策規定，對加工貿易進口料件實行“保稅”監管政策，即用于加工貿易出口的料件在進口時，免征關稅與增值稅，出口時不退增值稅。以加工貿易名義進口的料件，若用于生產內銷產品，要補交關稅與增值稅。對于采用部分國內中間投入品的加工貿易出口，出口退稅實行“免、抵、退”的政策。也就是說按照現行的出口退稅政策，加工貿易企業如果從國外進口原料，進口的料件可以免交關稅和增值稅，而其出口產品中所使用的國產料件部分卻只能享受部分退稅的待遇，對于大多數產品而言，都存在著征退稅率之差，這樣一來使用國產料件要比使用進口料件承擔更多的稅收負擔，即國產料件的使用比例越高，稅收的成本也就越高，企業利用國產料件的積極性受到打擊，不利于進口料件的國內替代，也不利于帶動國內原材料產業的發展。同時因為國內原料不得與進口保稅料件調換，也不利于國產料件的進口替代。

三、政策變化的主要內容及其對江蘇省加工貿易的影響

1、政策變化的主要內容加工貿易涉及海關、工商、稅務、銀行和外經貿等多個部門，因此加工貿易的政策也就涉及到貿易、財政、稅收、外匯、產業等多方面的政策，體系龐大。加工貿易的迅速發展離不開政策的支持和鼓勵，為更好地發展我國的加工貿易，國家對加工貿易政策的調整一直都在進行中，尤其是近幾年來由于環境污染和資源消耗使我國經濟的可持續發展能力大大降低，有關加工貿易政策的調整比較頻繁，國家有關部門連續出臺了許多政策，這些政策包括有加工貿易禁止類目錄，加工貿易保證金臺賬實轉、出口退稅調整、加工貿易海關監管方式等。具體來說政策變化的主要內容有：

(1)加工貿易分類管理政策。從1999年開始，國家對可進行加工貿易的商品實行分類管理，國務院下發的國力、發第35號文件對加工貿易商品做了分類管理，按商品將加工貿易分為允許類、限制類和禁止類3種。2004年至今，商務部聯同海關總署和環保總局已經先后了5批禁止類公告(分別是商務部、海關總署、環保總局2005年第105號、2006年第63號和82號公告、2007年第17號公告、2008年第22號公告)。2007年的加工貿易禁止類目錄中共有1140個稅號商品被列入范圍，2007年海關總署第44號公告了一批新的加工貿易限制類目錄，主要是在原有的限制類目錄上新增加了1853個商品稅號，新增商品類別主要涉及塑料原料及制品、紡織紗線、布匹、家具、金屬粗加工產品等勞動密集型行業，且新增商品主要是按限制出口管理的(2)加工貿易保稅監管措施。2004年我國決定開始建立出口加工區，同年四月了《海關對出口加工區監管的暫行辦法》。為進一步規范出口加工區管理，促進加工貿易健康發展，商務部于2005年11月再一次了《出口加工區加工貿易管理暫行辦法》(商務部2005年第27號令)。其第六條和第十四條分別規定，出口加工區內禁止開展高耗能、高污染等不符合國家產業政策發展要求的加工貿易業務，不得開展拆解、翻新業務。2005年8月開始施行《中華人民共和國海關加工貿易企業聯網監管辦法》(海關總署第150號令)，提高了管理效率，使得對加工貿易企業的管理更加方便快捷。

(3)調整出口退稅率。2005年9月14日財政部、發改委、商務部、海關總署、國家稅務總局的《關于調整部分商品出口退稅率和增補加工貿易禁止類商品目錄的通知》(財稅[2005]139號文)和財稅[2007]90號文調整了部分出口商品的出口退稅率，尤其是后者不但進一步取消了553項“高耗能、高污染、資源性”產品的出口退稅，還將2258項容易引起貿易摩擦的商品的出口退稅率降低至13％、11％、9％和5％，并將10項商品出口退稅政策改為了出口免稅政策。

(4)增補加工貿易禁止類和限制類目錄。財稅[2006]139號文將一些取消了出口退稅的商品列入加工貿易禁止類目錄，并規定對列入加工貿易禁止類目錄的商品進口一律征收進口關稅和進口環節稅。2007年國家新的出口退稅政策又把降低出口退稅率商品全部列入加工貿易限制類目錄，且要求開展限制類加工貿易的企業根據海關的管理級別就全部保稅進口料件應繳進口關稅和進口環節增值稅之和繳納50％或100％的保證金，實行銀行保證金臺賬實轉管理，但中西部地區A類和B類加工貿易企業繼續實行銀行保證金臺賬空轉管理。2008年4月5日商務部和海關總署又對已經的加工貿易禁止類目錄進行了修訂和增補，至此，2008年版加工貿易禁止類商品目錄共計1816個海關商品編碼，其中包括新增禁止類商品目錄39個和2007年第二批加工貿易禁止類商品目錄598個。

加工貿易政策調整的目的在于促進外貿增長方式轉變和按照國家宏觀調控的需要，從可持續發展的需要出發，嚴格控制高耗能、高污染和過多消耗資源的產品出口，從而落實科學發展觀，而加工貿易轉型升級是外貿增長方式轉變的重要內容。因此，按照國家宏觀調控、產業發展、環境保護等方面的要求，商務部會同國務院有關部門將繼續完善加工貿易商品分類管理辦法，建立產業和產品準入目錄的動態調整制度，根據進出口稅則目錄調整情況以及國民經濟發展需要定期加工

2、政策變化的影響

(1)出口企業的稅收成本增加，產業鏈受影響。出口退稅政策調整包括取消、降低和出口免稅，涉及到的行業非常廣泛，不僅會直接增加出口企業的稅收成本，甚至會影響到整個產業鏈。企業可能需要審視整個供應鏈，通過重新籌戈性產和交易環節來降低稅收成本。有些企業的原材料采購途徑、生產和加工模式可能會因此而改變。

(2)企業資金流轉受到影響，部分加工貿易向中西部地區轉移。以2007年的新政策為例，根據2007年第44號公告中關于保證金臺賬的相關規定，東部地區海關分類為A類和B類的企業都需要按照全部保稅進口料件應繳進口關稅和進口環節增值稅之和的50％繳納臺賬保證金，這必定會在一定時間內占用企業的流動資金，使企業的營運資金受到影響。而且由于東部地區海關特殊監管區域外新設立的外貿企業將不予批準進行限制類商品加工貿易業務，這將限制這方面的增量，也

這些政策調整總體上將有利于提升江蘇省加工貿易的產業層次，推動加工貿易轉型升級。但在短期內此次加工貿易政策的調整對江蘇省的影響還是很大的，全省受影響的加工貿易型企業達4000多家，僅2007年8月23日開始實施的新的加工貿易限制類目錄涉及到的江蘇企業就有3000家左右。據江蘇省有關部門的統計顯示，加工貿易政策的變化對江蘇省的影響呈明顯地區特征。限制類商品加工貿易出口85.5％集中在蘇南地區，蘇中、蘇北分別占10％、4.5％，其中蘇州、無錫兩市首當其沖。但是2007年公布的第二次加工貿易限制類商品目錄總體上對江蘇省的影響則是有限的，但是對個別行業、企業的影響也不可忽視。

受國家這一系列宏觀調控政策的影響，根據南京海關最新公布的數據統計，2008年第一季度，江蘇省加工貿易進出口534.4億美元，增長11.1％，與2007年同期相比，增速下降了10.7％，占全省進出口總值的59％，而一般貿易進出口總值雖然只有298.1億美元，同比增速卻為32.8％，超過了加工貿易21.7個百分點。一般貿易比重上升，加工貿易增長趨緩，外貿增長方式出現了新

四、江蘇省應對政策變化、發展加工貿易的對策

黨的十六屆三中全會指出：“繼續發展加工貿易，著力吸引跨國公司將更高技術水平、更大增值含量的加工制造環節和研發機構轉移到我國，引導加工貿易轉型升級”。商務部也召開了全國加工貿易研討會，對促進加工貿易繼續發展、轉型升級提出了具體要求。加工貿易是全球化條件下發展中國家加速工業化戰略的有效途徑之一，面對國家宏觀調控政策的變化及其帶來的影響，促進加工貿易轉型升級是出路之一。結合當前江蘇省加工貿易發展的具體情況，提出以下幾條建議：

1、提高加工貿易的本土化程度。提高國內配套水平。促進相關配套產業的發展針對目前本土企業參與加工貿易程度不高的現象，要提高本土企業在加工貿易中的地位和作用，以加強對國內產業的帶動。從政府方面來講，要為本土企業提供更為寬松的政策環境，制定一系列切實可行的政策，為本土企業尤其是民營企業解決在發展加工貿易中遇到的具體困難，提供融資、國際市場資訊、人才引進、關鍵零部件生產技術等方面的幫助，提高本土企業參與加工貿易的程度，強化加工貿易的溢出效應，更要鼓勵和引導更多的本土企業直接從事加工貿易。從本土企業自身方面來說，要“積極為已經開展加工貿易的企業提供配套，提供原材料、零部件，替代部分加工貿易進口的中間投入品，這既可以“借船出海”，又可以在配套過程中充分利用加工貿易的“溢出效應”，提高本土的管理、質量和技術水平。對于直接從事加工貿易的本土企業來說，要學會在全球進行資源優化配置，充分利用比較優勢，在全球范圍內進行采購和銷售，這樣可以增強本土企業的國際競爭力。鼓勵內資企業特別是中小企業為外資企業配套，逐步增強相關產業的配套能力，增加國內零部件和原材料采購比重，提高出口商品的國產化率，延長加工貿易產業鏈。提高加工貿易附加值，增強加工貿易的創匯能力。

要提高國內料件的質量和技術含量，使其早日符合國際同類產品的質量和技術要求，解決我國加工貿易中間投入品產業薄弱的現象；另一方面，要抓住當前跨國公司把區域研發中心逐步轉移到我國的機遇，積極參與到其技術研發中，使本土企業學習其先進技術，實現技術本地化，從而提高我國企業的自主創新能力；擴大產品領域，提高產品層次，加速產品的升級換代，引導加工貿易型企業將生產轉向技術含量高、附加值高的加工貿易，從而也可以提高加工貿易國內增值率。配套產業發展可以帶動當地產業成長、實現產業升級換代。

2、加強地區之間的合作。實現加工貿易區域協調發展

目前江蘇省加工貿易區域發展很不平衡，加工貿易主要集中在蘇南五市，從2002年的統計資料看，五市的加工貿易出口占全省加工貿易出口的89.4％，而蘇中南通、揚州、泰州加工貿易出口僅占7.1％，蘇北五市所占分額更小，僅占3.5％，且蘇北地區加工貿易多為傳統勞動密集型產業，企業規模小、實力弱。隨著蘇南地區經濟發展水平的不斷提高，產業升級和轉移的趨勢是必然的。而且加工貿易的迅猛發展，資源性矛盾逐漸成為制約加工貿易進一步發展的因素之一，如原材料、能源、土地等。要充分認識到不同的產業鏈中的加工貿易在其他地方的比較優勢，在國家政策鼓勵加工貿易向中西部轉移的機遇下，可以把蘇南地區一些附加值比較低、資源密集型和勞動密集型的加工貿易企業逐漸轉移到蘇中和蘇北地區，這樣既可以保持加工貿易在江蘇省整體上的優勢，又可以充分利用蘇中、蘇北地區的豐富資源和潛在優勢，促進這些地區的產業結構調整和優化。蘇南地區要與蘇中、蘇北地區加強合作，給予他們必要的如技術、資金、人才等方面的幫助。政府也要制定相應的政策，鼓勵這些地區有能力和發展條件的企業為蘇南地區的產業配套生產，充分利用和創造條件，使越來越多的地區融入到國際分工體系中，從而促進全省經濟結構調整，實現全省加工貿易區域協調發展。當然也要意識到由于對東部地區新設企業“設限”，蘇南地區現有的限制類商品加工貿易企業向蘇北轉移的難度也將大大提高。

3、充分利用出口加工區和保稅區優勢出口加工區是海關監管、專門從事出口加工業務的特殊封閉區域，區內企業可以享受快速通關、保稅免稅等眾多優惠。而保稅區是“具有進出口加工、國際貿易、保稅倉儲商品展示等功能，享有‘免證、免稅、保稅’政策，實行‘境內關外’運作方式，是中國對外開放程度最高、運作機制最便捷、政策最優惠的經濟區域之一”。江蘇擁有全國數量最多的特殊監管區，全省現有昆山、蘇州工業園區、連云港、南通、蘇州高新區、鎮江、無錫、南京、常州、吳中、吳江、揚州、常熟13個出口加工區和張家港1個保稅區，這些特殊監管區大多存在著比較大的發展空間。加工貿易企業在保稅區、出口加工區等海關特殊監管區域內開展加工貿易業務，是按照海關對保稅區、出口加工區等海關特殊監管區域的管理規定來辦理的。按現行加工貿易政策的規定，這些特殊監管區內的從事限制類商品生產加工的加工貿易企業不在海關總署第44號公告調整之列，使得這些海關特殊監管區的政策優勢更加明顯，也為發展符合國家產業政策和技術密集型產業提供了平臺。由于區外加工貿易監管難度大、風險高，要逐步引導區外的企業轉移到區內開展加工貿易生產經營活動，從而便于集中管理，也有利于出口加工區的發展。此外，還要整合出口加工區、保稅物流中心等物流功能，優化產業鏈之間的深加工結轉，促進加工貿易向高附加值環節延伸。

4、政策引導，繼續推進加工貿易轉型升級加工貿易轉型和升級是兩個不同的概念，“轉型是指從加工貿易向一般貿易的轉型，而升級則是從附加值較低的加工鏈走向較高的加工鏈”。國家加工貿易政策調整的目的就在于促進加工貿易的轉型升級，使其符合我國經濟發展的方向。

江蘇省政府在2007年7月18日召開的對外貿易政策調整專題座談會上指出，江蘇加工貿易轉型升級的方向主要是：“加工貿易由加工制造為主逐步向采購、加工制造、分銷服務、售后服務以及研發、信息資訊等方向轉型升級，加工貿易的主體要由外商投資企業為主逐步向內資企業，尤其民營企業為主轉變，對加工貿易從嚴密監管向風險管理、貿易投資便利與規范高效科學的監管方式轉型；加工貿易發展模式向具備長期戰略規劃的理性發展模式轉型”。

加工貿易的轉型升級還需要政策的引導和支持，政府應該建立與完善有助于加工貿易轉型升級的產業政策、地區政策、稅收政策、信貸政策、財政政策、進出口政策、保險政策、外匯政策等相關政策和法規，建立起總體政策體系，在保持總體政策穩定的前提下，穩步推進加工貿易的轉型升級。