論國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易實務問題

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國家?？?/a>產(chǎn)品貿(mào)易問題源出于1947年《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第17條的規(guī)定。

由于國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易對關貿(mào)總協(xié)定/世界貿(mào)易組織基本宗旨的沖擊有以下方面，因此第17條的設立在于規(guī)范國家?？禺a(chǎn)品如煙草、化肥、石油等的貿(mào)易規(guī)則。

1.?？刭Q(mào)易缺乏透明度。一國對哪些產(chǎn)品實行?？刭Q(mào)易，基于什么樣的原因進行?？刭Q(mào)易，?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)的營運常常是不透明的。

2.?？刭Q(mào)易壟斷權(quán)的實行對貿(mào)易結(jié)果的水平和公正可能產(chǎn)生不利的后果。_個主要的問題是，對國家?？刭Q(mào)易的監(jiān)控、約束很有難度，“當GATT第17條與政府采用國家貿(mào)易措施來削弱GATT的其他義務時，該條款總的約束是弱的。”又如，GATT第2條第4款規(guī)定，當某政府對已受約束的產(chǎn)品進口保持壟斷，根據(jù)約束，這種壟斷不應“超過保護量而提供保護……”可是，這很難監(jiān)視，而且，許多產(chǎn)品不受約束。這可能使專控產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生不公平的結(jié)果。

3.它沖擊關貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織業(yè)已確立的基本原則，扭曲市場?！坝捎诮?jīng)營國家?？禺a(chǎn)品的單位(或企業(yè))處于一種壟斷地位，其經(jīng)營方式既可相當于﹁種變相關稅，又可作為一種獨特的數(shù)量限制，若不加以規(guī)范就會逃脫關稅減讓與禁止數(shù)量限制的法網(wǎng)”。道理不難理解，得到專門授權(quán)進行壟斷經(jīng)營的企業(yè)以一定價格進口某種?？禺a(chǎn)品后，大幅加價后出售給國內(nèi)消費者，實際上就相當于加征關稅的進口，而專營企業(yè)基于某種原因壓縮專控產(chǎn)品的進口數(shù)量，又相當于進行進口數(shù)量限制，并且，在專控(壟斷)貿(mào)易下“國內(nèi)市場的價格實際上與世界市場價格是沒有關系的，與國家稀缺價格之間也是沒有關系的”，其結(jié)果將扭曲國際貿(mào)易。

4.不利于“市場準入”原則的實現(xiàn)。國家專控產(chǎn)品貿(mào)易中“直接政策控制通過使用獨立的、未宣布的和不受限制的政策手段，可能抵消或損害市場準入機會”。

一、國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的基本規(guī)則

規(guī)范國家?？刭Q(mào)易的規(guī)定主要由《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第17條確立，而烏拉圭回合“貨物貿(mào)易多邊協(xié)定”達成的《關于解釋1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》(本文以下簡稱《諒解》)對相應規(guī)則進一步加以完善。概括起來，關于?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的規(guī)則主要有：

(一)透明度原則

透明度原則是世貿(mào)組織的基本原則之一，國家專控產(chǎn)品貿(mào)易的透明度要求尤顯重要。它要求WTO成員涉及?？禺a(chǎn)品貿(mào)易時必須履行必要的通知義務。

1.設立?？禺a(chǎn)品貿(mào)易單位的通知義務?！墩徑狻返?款即要求：“為保證國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)活動的透明度，各成員應將此類企業(yè)通知貨物貿(mào)易理事會，以便根據(jù)第5款設立的工作組……進行審議”，只要這些企業(yè)：(1)被授予獨占權(quán)或特別權(quán)益;(2)其購銷活動足以左右該成員方的貿(mào)易數(shù)額或進出口方向;(3)包括政府與非政府團體?！墩徑狻返?款還要求無論這類企業(yè)是否實際做進出口業(yè)務，均應按1960年GATT關于國家專控產(chǎn)品貿(mào)易調(diào)查表格式(BISD9冊184-185頁)進行通知。

2.國家專控產(chǎn)品以及貿(mào)易信息的通知義務?！蛾P稅與貿(mào)易總協(xié)定》第17條第4款要求：“(a)締約各方應把本條第1款(a)項所指單位經(jīng)營的、由其境內(nèi)出口或向其境內(nèi)進口的產(chǎn)品通告締約方全體?！奔词蕾Q(mào)組織成員應將本國實行?？刭Q(mào)易的產(chǎn)品向締約方全體加以通告。但專控貿(mào)易產(chǎn)品如果是政府用來自身消費，并不另作轉(zhuǎn)售或加工成要出售的貨物的話，則可不作通告。

WTO成員對專控產(chǎn)品的通知義務還有一項，即“應于經(jīng)營該產(chǎn)品大宗貿(mào)易的另一締約方請求時，將最近有代表性時期該產(chǎn)品的進口加碼，若做不到時則為轉(zhuǎn)售價，通告締約方全體”即成員有對?？禺a(chǎn)品的貿(mào)易(價格)信息予以通知的義務。這里的“進口加碼”即指專控產(chǎn)品的貿(mào)易企業(yè)在本國轉(zhuǎn)銷進口產(chǎn)品時，可起到變相加稅作用的那部分加價。該加價如太高，無疑將抑制此類產(chǎn)品的正常貿(mào)易秩序。

3.《諒解》第4款更加進一步對通知義務作了完善性規(guī)定“任何成員如有理由認為另一成員未充分履行其通知義務，則可向有關成員提出該事項。如該事項未得到滿意解決，則該成員可向貨物貿(mào)易理事會提出，以供根據(jù)第5款設立的工作組審議，并同時通知有關成員”，由工作組審議、研究，提出解決方案。這是進一步從程序上保證透明度的實現(xiàn)。

當然，透明度原則是有例外的，即通常所指的維護法律、公共利益，保護企業(yè)商業(yè)秘密的例外?！蛾P稅與貿(mào)易總協(xié)定》第17條第4款(d)項規(guī)定：“并不要求任何締約方泄露機密資料，凡該資料阻礙法律執(zhí)行或在其他方面違反公共利益或損害某些企業(yè)合法商業(yè)利益者”。這表明，為實施法律、維護公共利益，保護企業(yè)合法商業(yè)利益，可不履行相關貿(mào)易信息通知義務。

(二)非歧視市場準入原則

這項原則要求實施國家專控產(chǎn)品貿(mào)易時，對非專控貿(mào)易以非歧視待遇。GATT第17條第1款(a)項規(guī)定?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)“在參與進出口購銷活動時，均應按照本協(xié)定規(guī)定的，政府管理私人貿(mào)易企業(yè)的措施需遵循非歧視待遇的總原則辦事”，同時該條(b)項又規(guī)定：“要求這些單位除充分注意本協(xié)定其他規(guī)定外，只從商業(yè)考慮作此種購銷活動，這包括諸如價格、質(zhì)量、貨源、營銷、運輸及其他購銷條件在內(nèi)，并按照商業(yè)習慣為其他締約各方的企業(yè)參加購銷競爭提供足夠的機會”。由此可見，非歧視原則至少包含以下方面的內(nèi)容：(1)進行國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易應遵守《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》其他條款業(yè)已確立的基本原則，如第11條(普通禁止數(shù)量限制原則)、第13條(實施數(shù)量限制的不歧視原則)等等。例如?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)向國外訂購某?？禺a(chǎn)品時，不應對國外貿(mào)易供銷商歧視性地使用配額，這樣才不違反《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第13條的原則。(2)在具體貿(mào)易過程中，要求?？刭Q(mào)易企業(yè)在價格、質(zhì)量、貨源、營銷、運輸及其他購銷條件等方面，只按“商業(yè)理由”考慮進行交易行為，而不能依從政府諸如政治影響、外交交易等非商業(yè)因素考慮從事?？禺a(chǎn)品的貿(mào)易。成員政府應將?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)的購銷活動置于與其相競爭的其他企業(yè)相平等的地位上，為締約他方的企業(yè)“參與購銷競爭提供足夠的機會”，使市場機制發(fā)揮應有的作用，如實行公平、公開的招標，質(zhì)優(yōu)價廉者中標等。需要說明的是，非歧視不等于指?？禺a(chǎn)品的貿(mào)易企業(yè)不可以在不同的市場以不同的價格購銷同一產(chǎn)品，而只要其確定交易時出于“商業(yè)理由”即可?！蛾P稅與貿(mào)易總協(xié)定》附件九在對第17條第1款的“注釋”中即說明：“本條規(guī)定不妨礙國家根據(jù)不同的市場以不同的價格銷售一種產(chǎn)品，但所點定價格應出于商業(yè)理由，符號出口市場的供需條件”。顯然，經(jīng)濟學上的供求關系、價值規(guī)律已經(jīng)用于對貿(mào)易規(guī)則的解釋了，而這是合理的。

為了對?？禺a(chǎn)品貿(mào)易進行監(jiān)督，GATT第17條第4款(c)項要求，一個締約方有理由相信其依本協(xié)定利益受到第一款(a)項所指專控產(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)的經(jīng)營活動的損害，并提出請求時，設置、保持或授權(quán)該企業(yè)的締約方有義務提供其適用與執(zhí)行本協(xié)定規(guī)則的有關資料。以此保證對?？禺a(chǎn)品貿(mào)易進行必要的監(jiān)控。

(三)禁止干預原則

由于一國政府“很容易出自非商業(yè)理由或動機，以自己有權(quán)控制的貿(mào)易手段達到非經(jīng)濟目的”。因此，GATT第17條第1款(c)項規(guī)定：“任何締約方不得妨礙其所轄的任何單位(不論是否屬于本款(a)項所指單位)按本款(a)、(b)兩項規(guī)定的原則辦事”即禁止成員國政府干預?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)依“商業(yè)考慮”不歧視地進行產(chǎn)品貿(mào)易。此規(guī)定進一步從制度上防止國家專控產(chǎn)品貿(mào)易可能造成的對國際貿(mào)易的扭曲。如有違上述不干預原則，則WTO的其他成員可按《諒解》規(guī)定，向貨物貿(mào)易理事會提出審議要求，甚至啟動DSU爭議解決程序。

二、中國的國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易問題

GATT/WTO的各項規(guī)則原是建立在自由貿(mào)易理論基礎上，主要適用于市場經(jīng)濟國家的。但事實上，不僅非市場經(jīng)濟國家的成員，“在一些市場經(jīng)濟國家里，同樣也存在類似計劃經(jīng)濟國家普遍存在的國營貿(mào)易企業(yè)(即?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè))”。這樣，GATT第17條及《諒解》對這一問題確立的規(guī)則是有其普遍而重大意義的。盡管業(yè)已確立的有關國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的規(guī)則、紀律已相當細致，但由于國家專控產(chǎn)品貿(mào)易問題的復雜性，專家們?nèi)匀粚Υ藨n心重重。世貿(mào)專家約翰·杰克遜明確斷言：這是世貿(mào)組織體制的一個缺陷，“當我們說起關貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織時，在某種意義上，平等并不是平等。部分原因是因為關貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織體制本身具有某些缺陷。其缺陷之一是關貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織處理所謂的國家?？禺a(chǎn)品的貿(mào)易問題”。

眾所周知，我國過去長期實行計劃經(jīng)濟體制，國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易做法十分普遍。甚至，在一段時期我國幾乎所有進出口貿(mào)易全由國營貿(mào)易企業(yè)(國營外貿(mào)公司)專營，這使我國在加入世界貿(mào)易組織的談判變得更加困難并曠日持久。如今，我國已實行社會主義市場經(jīng)濟，但出于人民生活和國家經(jīng)濟發(fā)展需要，對一些特定產(chǎn)品實行?？刭Q(mào)易有現(xiàn)實的必要性和合理性。但對國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)的商業(yè)行為，中國政府已承諾不作干預。由于國家專控產(chǎn)品貿(mào)易問題的實質(zhì)是外貿(mào)經(jīng)營權(quán)問題，對此，我國政府莊嚴承諾：

1.在三年過渡期內(nèi)(2002—2004年)，我國將逐步放開貿(mào)易權(quán)的范圍和可獲得性。2004年4月7日公布的修訂后的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》已明確：中國關于對外貿(mào)易主體的資格實行登記備案制，并且規(guī)定包括中國的個人在內(nèi)都可以取得對外貿(mào)易的經(jīng)營權(quán);

2.根據(jù)我國的情況，我國的國家專控貿(mào)易產(chǎn)品實際上分為兩類，即“國營貿(mào)易產(chǎn)品”和“指定經(jīng)營產(chǎn)品”。對于《加入議定書》附件2B所列的指定經(jīng)營產(chǎn)品，如天然橡膠、木材等，在加入世貿(mào)組織后三年內(nèi)放開經(jīng)營，取消貿(mào)易權(quán)限制，允許其他企業(yè)公平參與進出口貿(mào)易競爭?！爸付ń?jīng)營產(chǎn)品”的國家?？爻潭认鄬Φ托?

3.對于實行“國營貿(mào)易”的產(chǎn)品，我國政府承諾各種產(chǎn)品實行國家專控貿(mào)易的比例及減少的計劃，如小麥的國家?？刭Q(mào)易比例為90%，植物油的國家專控貿(mào)易比例由2002年的40%降至2004年的10%;在成品油和原油的國家專控貿(mào)易問題上承諾：中國加入時即給予非國家專控貿(mào)易企業(yè)400萬噸成品油的進口配額，且該配額每年增長15%，而原油的初始配額為720萬噸，每年增長15%，并且當年未用完的配額可以轉(zhuǎn)至下一年度繼續(xù)使用。非?？刭Q(mào)易配額年增長率的實施期為10年，10年后利益相關的WTO成員可以審議這一增長率是否合理。根據(jù)審議的結(jié)果，增長率可以調(diào)整為這10年間原油總進口年平均增長率。而成品油則在2004年就要進行審議，并根據(jù)貿(mào)易量的變化來調(diào)整增長率。

在有關國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易與GATT及《諒解》規(guī)定的規(guī)則相一致方面，中國的“入世”承諾也是全方位的：(1)在透明度方面，我國《加入議定書》附件2A1(進口)、2A2(出口)按上述規(guī)定要求通知了我國實行國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的企業(yè)。目前，我國的國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)包括：中國糧油食品進出口公司、中國糧油食品公司、中國土畜產(chǎn)品進出口公司、中國海外貿(mào)易總公司、中國化工進出口公司、中國紡織品進出口公司、中國煙草進出口總公司等，這些企業(yè)都是國有或國有控股企業(yè);對于實行國家?？刭Q(mào)易的產(chǎn)品，我國在《加入議定書》附件2A中列出了中國目前實行國家?？刭Q(mào)易的產(chǎn)品種類，包括：谷物、植物油、糖、原油、成品油、化肥、棉花等關系國計民生的大宗商品，還有一些產(chǎn)品的出口也實行國家專控貿(mào)易;對于?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的價格機制等，我國政府亦明確履行有關義務。中國《加入議定書》第6條第2款規(guī)定：“作為根據(jù)GATT1994和《關于解釋1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》所作通知的一部分，我國還應提供有關專控產(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)出口定價機制的全部信息”。我國目前大部分農(nóng)產(chǎn)品價格高于世界價格，這使其他WTO成員擔心：我國農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外價格差使得我國國營專控貿(mào)易公司能夠以低價進口，以高價出售給批發(fā)商和最終用戶，特別是那些受到關稅配額管理的商品，由于低關稅，進口數(shù)量被限定在一個水平上，國營?？刭Q(mào)易公司更會使用這一做法.從而降低了進口產(chǎn)品的競爭能力，限制我國最終用戶可使用產(chǎn)品的質(zhì)量和等級范圍。對此，我國政府表示，目前國營專控貿(mào)易公司并沒有提高進口產(chǎn)品價格，而只是收取一種名義上的交易費。因此，我國的做法符合WTO規(guī)定的義務，不會導致任何貿(mào)易扭曲，并且，我國法律對國營專控貿(mào)易公司可收取的費用做出了限制。事實上，專控貿(mào)易企業(yè)在這種情況下可能不是起到限制進口的作用，反而是促進進口的作用。因為在國內(nèi)市場對進口需求旺盛的情況下，它們進口得越多，得到的差價利潤就越多，盡管可能它們轉(zhuǎn)售給國內(nèi)批發(fā)商或最終用戶的價格高于國際市場價格，但仍會低于國內(nèi)市場價格，這樣的結(jié)果可能反而使關稅配額的使用率更高，而不是抑制了關稅配額的作用。從WTO成立后農(nóng)產(chǎn)品關稅配額的實施情況看，實行國家?？刭Q(mào)易和關稅配額的農(nóng)產(chǎn)品，其配額的使用率普遍較高，這表明?？刭Q(mào)易未必起限制貿(mào)易進口的作用;(2)在?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的非歧視與市場準入原則方面，我國政府也明確承諾，在貿(mào)易權(quán)方面，將給予外國企業(yè)和個人(包括并未在中國注冊或投資的企業(yè)和個人)以國民待遇。即使一定時期對經(jīng)營者獲得貿(mào)易權(quán)有一定的要求，則獲得貿(mào)易權(quán)的任何要求也只是為了便于海關統(tǒng)計、管理或增加財政收入(如收取一定的登記費等)，而不是作為貿(mào)易壁壘;(3)對于非干涉原則，我國政府也作了明確的承諾。由于我國的國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)普遍都是國有或國有控股企業(yè)，部分WTO成員擔心：中國政府會利用對這些企業(yè)的影響力來干預企業(yè)的經(jīng)營活動，使它們的經(jīng)營不是完全按照商業(yè)規(guī)律進行。對此，我國政府明確表示，我國國有企業(yè)改革的目標就是企業(yè)完全自主經(jīng)營、自負盈虧，中國政府不會向企業(yè)強制安排政策性(貿(mào)易)任務。作為一種承諾，我國《加入議定書》第6條第1款也規(guī)定：“中國應保證國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)的進口購買程序完全透明，并符合《WTO協(xié)定》，且應避免采取任何措施對國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)購買或銷售貨物的數(shù)量、價值或原產(chǎn)國施加影響或指導”。中國政府將一定履行自己的承諾。

當然，對于與實行國家?？禺a(chǎn)品貿(mào)易的其他WTO成員進行經(jīng)貿(mào)交往時，我們也理所當然地可根據(jù)《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》及世貿(mào)組織的有關規(guī)定，要求享有非歧視待遇，這是權(quán)利與義務對等原則的題中之義。