日本乳業補貼對中國的借鑒詮釋

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摘要：首先介紹了日本農業補貼政策現狀，說明盡管日本深受經濟危機影響，但農業補貼預算仍保持了基本穩定；接著分析了日本的乳業補貼政策，發現日本的乳業補貼政策涉及生產、銷售、消費和保險等各個方面；最后提出了日本乳業補貼政策對中國的借鑒意義，表明中國需進一步加大乳業投入力度，完善乳業補貼的政策體系，并明確政策目標。

關鍵詞：日本；乳業補貼；借鑒

日本政府對農業和農民的補貼十分驚人。據亞太經合組織和世貿組織的調查報告，20世紀80年代以來，日本政府每年用于農業方面的補貼總額都在4萬億日元以上。日本農業生產者收入總額中有一半以上來自政府補貼。而乳業是日本的重點保護產業之一。在巨額補貼和優惠政策支持下，日本的乳業得到了快速發展，尤其是牛奶產量大幅增長。1961年，日本牛奶產量僅為211.52萬噸，到2007年上升到了814萬噸，增長近3倍。

一、日本農業補貼政策現狀

2009年，盡管全世界都處于經濟危機的陰影之中，日本也深受影響，但日本農業補貼預算仍高達25605億日元，相比2008年保持了基本穩定（見下頁表1）。農業預算分公共事業費和非公共事業費兩大類，分別占預算的38.9%和61.1%。公共事業費中，農業農村建設預算占到了58%，林業、水產等其他預算還不到一半。非公共事業費中，穩定食品供給的預算則占到了55.32%，穩定食品供應仍然是日本政府的重要工作。

2009年，日本的主要農業政策預算涉及五大方面，包括建立食品安全保障體制（8796億日元），增強農村活力（1532億日元），資源和環境對策（4190億日元），森林資源的活用和林業及山村的再生（3635億日元），確立可持續的水產業（142億日元）等。

按照政府農業預算，日本共有各類農業補貼項目160種，分布在農林水產各業各個方面，其中水稻業可申請的補貼項目最多，有78個，旱地農業補貼項目76個，園藝補貼項目73個，水果補貼項目70個，畜牧業補貼項目69個，其他補貼項目有112個。

二、日本的乳業補貼項目

日本對乳業的補貼主要有供給限額補貼、生產和收入補貼、環境項目補貼、學校食堂用奶補貼和保險補貼等。

1.供給限額補貼。供給限額補貼是專為牛奶設立的，參加的農民在限額內按體積得到直接補貼。日本的飲用奶供給由1962年成立的公共服務社團法人——日本奶業理事會按照農林水產省的要求進行管理。1979年以來，日本奶業理事會確定了飲用奶供給目標，并分配到其各地成員組織中。這些成員組織又將這些目標進一步分配給更小的協會，由其確定每個奶牛場的年度生產數量目標。

農民自愿決定是否參加飲用奶供給控制項目。據奶業理事會統計，1999年，約有5%的奶牛場未參加該項目。各地區協會負責加強該項目的執行。若某個地區的牛奶產量超過計劃數量，則奶業理事會會對參與者處以罰金。超過限額的罰金是很高的，1999年為40日元/公斤，或者會減少下一年度的限額分配。然而，據奶業理事會報告，實際上從未真正進行過懲罰。

制造業用奶（即生產奶粉、黃油、煉乳等的牛奶）由農林水產省的一個正式的限額系統項目管理，該項目也是自愿參加的。2004年，市場上330萬噸牛奶中，有210萬噸是制造業用奶限額。干酪和奶油用奶不包含在此限額中。制定此限額的目的就是要通過限制供給，提高市場價格，從而提高奶制品行業利益。

2004年，參加制造用奶限額項目的農民在其限額內得到的直接補貼為10.52日元/公斤。超過限額部分不能得到補貼。直接補貼項目是在2001年4月開始代替了原來的差額補貼項目的。從那開始，補貼額與差額補貼額大致相當。按照可補貼牛奶產量210萬噸計算，2004年，日本對制造業用奶的直接補貼即為約220億日元（10.52日元/公斤*210萬噸，2.03億美元）。

2.干酪與奶油生產用奶補貼。制造用奶補貼并未包括所有奶制品。政府為生產干酪和奶油用奶的農民專門提供補貼。近年來，干酪用奶年度補貼約為20億日元（2000年為1900萬美元）。另外，還對6萬噸奶油生產用奶限額提供了補貼。

3.政府/生產者聯合緊急基金。類似于水稻的生產者價格下降補貼。該項目于2001年啟動。資金來源于農民按其制造用奶產量的支付和政府撥付。當價格下降時，該基金為農民提供緊急補貼。制造用奶的價格在國內市場上是自由決定的。每年，年度平均價格要與該種奶前三年的平均價格相比。若當年價格低于前三年的移動平均價格，由該基金支付給農民80%的價格差額。

4.環境改良補貼。近年來，日本對畜牧業廢棄物的限制加強了，農民不得不加強對其農場垃圾的管理。而這常常會導致奶牛場的成本上升。減少奶牛場環境負擔支持項目于1999年6月啟動，為農民對牲畜糞便采取合適的環境管理措施所產生的額外成本提供補貼。該項目的補貼與奶牛場的牧場或草場規模相關，并鼓勵不污染環境的情況下加強糞便利用。2002年，該項補貼額為96億日元（7700萬美元）。

5.消費補貼。農業和牲畜行業促進公司對小學和初中午餐液態奶的銷售提供補貼。2002年，該項目下對水稻、牛奶和果汁購買的預算為53億日元，其中大部分用于牛奶補貼。此外，農業和牲畜行業促進公司還為日托中心、幼兒園和晚年之家購買牛奶提供補貼。

6.保險補貼。2003年，日本政府為奶業支付保險補貼207.1億日元（1.79億美元）。日本所有奶牛都必須參加保險。保險體系包括當地、地區和國家三級。一般，由當地機構支付農民損失。當地機構的保費有50%來自于農民交納，50%來自于政府。當損失超過當地基金時，所差保險費由國家和地區農業保險機構償付。

奶農必須將其所有的牲畜進行保險，但其可以決定保險購買水平，最低為牲畜總價值的20%，最高為80%。保險費率每三年進行修訂。由農林水產省根據各地過去損失情況決定最低保險費率。當地協會可以收取比農林水產省最低值高的保險費，而且各個農場的保險費率可以不同。

再保險由政府（50%）、地方保險聯盟（30%）和當地協會（20%）提供。2003年，政府向當地協會支付了150億日元（1.26億美元）的再保險金。特殊情況下，由國家政府提供所有再保險。

三、對中國的借鑒意義

1.進一步完善農業補貼政策體系。中國目前的農業補貼政策基本上都是屬于固定補貼，而基本沒有與當期價格掛鉤的不固定補貼。今后，類似于日本的政府/生產者聯合緊急基金，中國也要制定相應的補貼政策，當年度平均價格低于前三年的移動平均價格時，啟動該項政策，而且價格下跌越多，補貼也應越多，補貼即與農戶的商品量掛鉤，也與當期的價格掛鉤。保證農民在乳品價格下跌時的合理利益。

2.繼續加大對奶農的投入力度。中國是一個人口大國，食品安全必須立足國內。隨著中國人民生活水平的提高和生活習慣的逐步改變，中國的乳制品需求會逐步加大。而乳業要發展，投入是保障。從日本經驗看，通過國家財政轉移支付，進行乳業補貼，是維護奶農利益，保護奶農生產積極性的有效途徑。而中國在乳業方面對奶農的政府支持少之又少。今后要進一步加大財政對乳業的補貼扶持力度，增加奶牛良種補貼的規模和范圍，增加奶農補貼種類，提高補貼標準，并加強對奶農的保險補貼工作。

3.明確政策目標。中國實行乳業補貼政策的重要目的不但要提高乳制品的產量，而且要提高乳品質量。在去年的三鹿奶粉三聚氰胺事件之后，國家實行了一系列補貼政策，以促進乳業復蘇，包括良種補貼、養殖小區補貼、奶站補貼、奶農補貼、對乳制品企業的補貼和扶持等。然而，距上次事件發生僅一年的時間，2010年初，竟然再次出現上海熊貓與陜西金橋乳業奶粉三聚氰胺超標。這無疑又一次打擊了中國乳品消費者的對國產乳品質量的信心。今后，可以參考日本的供給限額補貼，不同的是，我們在兼顧數量的同時，要加強質量監控。對不符合標準的處以罰金，而質量高的則按等級予以補貼，從而明確政策目標，充分發揮政策的導向作用。

參考文獻:

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