南京臨時政府軍需公債研究論文

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摘要：民國元年軍需公債(簡稱軍需公債)是南京臨時政府發行的唯一一次、也是中華民國中央政府發行的第一次內國公債。新生的革命政權欲通過發行軍需公債擺脫嚴重的財政危機，但公債發行并沒有給她帶來轉機，南京臨時政府在財政困窘中宣告結束。毋庸諱言，軍需公債不是一次成功發行的國內公債，但軍需公債所籌措的款項在臨時政府財政收入中又占有不可忽視的份額，對于維持岌岌可危的臨時政府財政仍然起了巨大的作用。同時，它是我國中央政府有內債發行以來最早正式實施還本付息的內國公債，又具有開篇的意義。

關鍵詞：軍需公債；南京臨時政府；內國公債；發行；最早

軍需公債是南京臨時政府發行的唯一一次、也是中華民國中央政府發行的第一次內國公債。雖然軍需公債發行沒有從根本上使臨時政府財政轉危為安，但公債發行所得對于維持岌岌可危的新生革命政權仍起了巨大的作用。同時，軍需公債是我國中央政府有內國公債發行以來最早正式實施還本付息的內國公債，具有開篇的意義。關于此項內國公債，目前我國尚無專文探討，筆者不揣淺陋，撰寫此文，祈請識者雅正。

一、南京臨時政府的財政危機及軍需公債出爐

1912年1月1日，南京臨時政府宣告成立。但新生的資產階級革命政權從一開始就陷入了嚴重的財政危機之中。作為臨時政府首都的南京“庫藏如洗”，各省也無“分文報解”。地方各省不但“無一錢供給”，反而電“催撥款，就連湖北這樣的首義省份，在財政上也要求中央極力維持”。新的稅收無從建立，原有的海關稅收又被外國公使團以防止內亂無法償還債務為名，全部“置于總稅務司的控制之下”，“各關所收稅款，每星期匯交上海，分存匯豐、清華、道勝三行，為歸還洋債賠款之用”，臨時政府不能支取分文。財源雖無，但用項卻巨。軍隊餉需就較革命前增加幾十倍，“每日到陸軍部取餉者數十起”，前敵之軍，“就時有嘩潰之勢”。有的軍官揚言：“軍隊乏餉即潰，到那時只好自由行動，莫怪對不住地方”，陸軍總長黃興為此“寢食俱廢”，“至于吐血”。除軍費浩繁外，政府的行政費用、難民的救濟金、烈士子女的撫恤金等，亦屬刻不容緩，但都無從支付。臨時政府面臨的財政困難的確達到了無以復加的程度，“中央財政匱乏已極”。

面對如此困難的財政狀況，南京臨時政府采取了許多措施，如發動國民募捐、縮減行政經費、發行軍用鈔票等等。其中，舉借內外債是臨時政府作為救急的最主要手段。武昌起義后，遠在海外的孫中山就把能否獲得外國貸款看作是革命成敗的關鍵，從美國到英國，從英國到法國，遠涉重洋，風塵仆仆，不懈呼吁，到處交涉，力圖從各帝國主義國家取得貸款。在南京臨時政府成立之時，孫中山也從有利于取得外國借款的角度出發，慎重財政總長的遴選，最后以“借款于國際有信用”的陳錦濤任之。陳錦濤一出任財政總長，孫中山就派他去上?；I借外債。但孫中山的借款計劃處處受挫，未能成功，發出的借款電文，一直“杳無回音”。外債舉借無果，發行巨額內債就成為挽救臨時政府財政危機的另一個重要舉措。軍需公債由此產生。

1月8日，由臨時大總統孫中山、副總統黎元洪、財政總長陳錦濤聯名簽署發行中華民國元年八厘軍需公債(簡稱軍需公債)。在公債發行弁言中，臨時政府指出，民國成立之初，“餉糈籌撥，固難緩手須臾，政費繁興，又日見其推廣”，財政異常困難，并且“軍事倥傯，倘乏整頓經營之余力”，“全恃募捐微末，亦無永久繼續之功能”，而“公債募集，為文明各國之通例，特吾國未經仿行，又以舊時政府，其信用不孚于國民，故國民亦不知公債之利益。今則民國方興，與民更始，昭示大信，中外咸知，籌辦者無侵吞銷耗之可虞，受買者有利息報酬之可冀。而且分期繳納，定限歸還，少數固無細流土壤之嫌，多數更有名譽獎勵之法。定章具在，取法至良”。因此，決定發行軍需公債。

為發行軍需公債，南京臨時政府制定并公布了《中華民國軍需公債章程》32條。章程規定，此項公債專充臨時軍需及保衛治安之用，定額為1億元。債票不記名，持有者即為債主。票面分5元、10元、100元、1000元四種。債票正面用華文，背面用英文。公債由財政部發行，分派各省財政司勸募。各省財政司所設公債處及其他處作為發行及經理公債之機構。此項債票于1912年1月28日先由上海發出預約收據，并陸續寄往各省各埠，俟認款交足后再換給正式發票。購票之人須于一星期內繳付認定總數的1/4，由本地公債處發給收據，其余3/4限3個月內繳清，債款繳清后由財政部換給正式債票。外國人也可購買公債。以金鎊買本公債者，每百元債票值9金鎊。凡用金鎊購買者均須在購買收據及債票上加蓋圖章并注明將來還本付息亦用金鎊。凡熱心應募或勸募公債者由各省公債處稟請財政部照獎勵章程給獎。公債年息8厘，以每年2月2日及8月2日為發息之期。每張債票上附有息票12張，到期息票須于6個月內兌現或作納稅及錢糧之用，過期作廢。償還期限為6年，前一年付息不還本，后五年由財政部執行抽簽法，每年償還本金1/5。凡抽中之票可在各公債處或其他處兌現或將該票作為納稅及錢糧之用。公債期滿可展限兩年。中簽債票須于兩年內由持票人向經理債本機關兌現或將該票作為納稅及錢糧之用，過期作廢。公債償還以國家所收錢糧作抵，將來免厘加稅實行時則改以所加之稅作抵。

二、南京臨時政府力促公債發行的措施

在“北虜未摧，南服多事”之時，軍需公債發行意義至關重大。能否通過發行公債籌集巨額款項，直接關系到南方革命政府能否戰勝北方守舊勢力的問題。正如南京臨時政府在頒布公債章程時所強調的“兩方勝負之所判，實只財政豐嗇之攸關”，“不世之奇勛，爭手腕不爭喉舌，最終之勝利，在鐵血尤在金錢”。因此，臨時政府要求國民“同矢匈奴未滅之心，共揚卜式輸財之誼”，“聯十四省財賦之區，毋分畛域”，積極購買公債。

為了盡快籌得所需款項，在軍需公債發行中，南京臨時政府采取了三項重要措施：

第一，由各省都督承領債票，分任募集。財政部計定公債之數，分內借、外借。在本國募集者為內借，在外洋募集者為外借。內借之額酌定數目，由各省都督分任勸募。各省都督與該省財政部長酌量各府之貧富，分定債額之多寡，令各處分府委任各該處公正紳商募集。其勸募之法，由各地商董勸各業中及各行店并工商等分任購買。各地設立公債處，作為發行及經理此項公債之機關。各公債處收到債款數至百元以上者，由該公債處即日將一半解本省都督暫為存管，待中央財政部與陸軍、民政等部酌定該省之軍用及保衛治安費用多寡之后，指撥動用；其余一半亦即日匯解上海三馬路中國銀行存備中央政府之用。因“當此餉糈待濟”，公債“自應急起籌辦”，所以臨時政府財政部于2月27日通電各省都督與財政部長“酌度各府、縣情形，盡數認定額若干，先行電知”，要求各省都督委任各分府立即設立公債處作為發行及經理公債票機關，會同本處公正紳商切實勸募，重申公債募集“以速為貴”，“益多益善”。3月，又通令各官紳辦理公債時，應“多方勸導，善予籌募”，而“毋稍示苛勒，致拂眾情”。由于軍餉奇絀，在由各省都督分任募集的同時，各處軍隊紛紛以購械為由，徑至財政部領取債票。2月25日，陸軍部就為各軍隊搭發公債事咨財政部請發給債票10萬元。為“慎重債務起見”，3月1日，孫中山電令陸軍部及各省都督，“毋許軍隊徑直來部請領公債票或預約券”，力圖維持公債募集秩序。

第二，派員赴日本、南洋勸募公債。為了盡快籌得所需款項，在國內由各省都督承領債票、分任募集的同時，南京臨時政府還派員赴日本、南洋各埠向該處華僑進行勸募。2月15日，大總統派交通總長湯壽潛擔任南洋勸募公債總理，并刊發“南洋勸募公債總理之關防”一顆，以資信守。2月24日，又委任林文慶為勸募南洋公債副理，與湯壽潛一同前往南洋。3月5日添派陳同紀為駐日募集公債會辦，協同先前派出的何永亨、嚴汝麟赴日本向旅日華僑勸募公債。因陳同紀被任為財政部庫務司司長，3月24日改派陳經前往會辦駐日募債事宜。

第三，統一財政，限制各省自辦公債。在民國成立之初，各省財政均告匱乏，不得不靠借貸渡過難關。在軍需公債發行之前，就有省份以地方名義自行募集公債。湖北軍政府于1911年10月《募集軍事公債簡章》12條，定名為“中華民國政府軍事公債”，預計募集2000萬元。江蘇省臨時議會于1911年10月議決《江蘇第一次短期公債章程案》9條，決定先行募集100萬元(即本省通用銀元)，以后分期募集，其總額以500萬元為限。上海滬軍都督府在1911年11月6日成立后，立即著手成立銀行發行公債券，11月20日滬軍都督府財政部長公布《中華民國公債票章程》10條。軍需公債發行后，又有“以軍需不濟為詞，一再來部請領債票，漫無限制者”，并且各省仍有以地方名義募集公債的情況。浙江省軍政府都督就在1912年2月頒布《維持市面公債簡章》，發行債票100萬元。為統一財政、整頓這種混亂狀況，孫中山先后飭令鄂軍政府、滬軍政府等停止發行公債票。3月17日，孫中山又頒發《統一財政限制各省辦理公債》的通令，“將各省所發之債票，一律停止”，并指出“行政以統一為先，理財以核實為要”，公債發行“在吾國為未有之創舉，既關民國信用，又系外人觀聽，一紙無異現銀，償還即在轉瞬，因不宜自為風氣，尤不可稍涉虛糜”，令各省“嗣后不得借口餉械短絀，徑自來部請領債票”。由于此后上海仍在報上刊載發行公債的廣告，孫中山再次《命滬軍都督停止發行公債令》，指出“為免分歧而昭信用起見，中央公債票既經發行，上海公債票應即停止，自是正辦。為此令仰該都督，即行轉飭上海財政司，將上海公債票即日停止發行。并查照財政部前咨，將已售之債票，查明號碼數目，詳細列冊，克日報部。一面到財政部續領中央債票，繼續辦理，俾昭劃一。”

頒布公債章程之后，臨時政府還制定、公布了《公債執行簡章》14條以及《財政部咨各省發行公債辦法》12條，以明確各地公債處的工作程序和規范公債的實際發行。

三、軍需公債發行受挫及南京臨時政府終結

軍需公債的發行得到國外華僑的積極支持，澳洲、美洲、南洋等處華僑應募頗形踴躍，以致南京臨時政府所接“各埠華僑函電定購公債票者日有十數起”。但由于當時全國并未統一，臨時政府控制范圍有限，國內民眾對這一新生政府所發行的公債卻持觀望態度?！捌鋾r民國基礎未固，人民應募，不免有所觀望。”由各省都督預先領去的債票，或以抵發軍餉，或以賤價出售，而以賤價出售的情況尤為嚴重。如貴州省所領債票10萬元，派陳毓善、李楨、余衡鐘等在滬銷售，由陳毓善、李楨經售的8萬元，“以對折售與和蘭銀行”。安徽所領債票50萬元，“大半在滬銷售，約以七八折計價”。就是黃興留守府所領622萬余元債票中，由黃興親自經手“在各洋行各銀行抵押支票”，也有“大半按照票面七八折之間作價”。而陜西所領的30萬元債票，由于右任經手，卻因“公債價落”，而“不忍出售蚍。

軍需公債章程規定發行總額為1億元，若果能籌得此數，南京臨時政府的財政狀況將大為改觀，這一新生革命政權的命運也許將是另外一番景象。然而歷史不容假設。據《南京臨時政府收支報告書》所載：在南京臨時政府時期，除軍事機關和各省都督領取公債330萬元外，實際售出公債只有20余萬元，即所有實際募得之款不過350萬元。另根據王宗培《逐年債券發行數明細表》所載，軍需公債1912年1月發行4637630元。關于南京臨時政府發行軍需公債所得款項數額，還有其他不同說法，如千家駒認為：實際募得之款“不過500萬元”；胡文柄認為：“據《支那年鑒》所載，實收之數，只有6367640元”；李榮昌經過考訂之后，認為軍需公債“最多發行額為173萬元”。依此看來，似乎臨時政府軍需公債發行數目難以確定，但經仔細辨別，還是可以得出確切數字的。軍需公債發行并非到此結束，此后仍有陸續發行。根據王宗培的《逐年債券發行數明細表》記載，軍需公債歷年發行數為：1912年1月發行4637630元，1913年8月發行1720880元，1914年2月發行9130元，1915年2月和8月共發行3510元，1916年8月發行1000000元，依此計算，至1916年8月發行結束時，軍需公債總共發行7371150元。這與1929年交通銀行國庫股統計所得結果相同，而其他各家所舉數額卻難以與此相吻合，所以，筆者認為王宗培的1912年1月軍需公債發行4637630元之說較為可信。南京臨時政府軍需公債發行所得也就是1912年1月開始發行的軍需公債所籌措的款項總額。千家駒的南京臨時政府軍需公債發行實際募得之款“不過500萬元”之說，實為募得之款不過4637630元的籠統概括。因為軍需公債發行結果遠不及定額，其所收款數甚至不敵晚清愛國公債，南京臨時政府財政困窘狀況依舊沒有得到改變。

公債發行未取得如意效果，迫使南京臨時政府又只有積極尋求其他解決辦法，但均無法根本解決財政危機，相反引發了一系列的政治危機。如發行不能立即兌現的軍用票、接受苛刻條件舉借外債等嚴重損害了革命政府的形象。金融恐慌、市面混亂，影響了政府的威信和革命政權的鞏固。財政危機同時導致軍心浮動、一些重大決策無法貫徹和執行。其中最為嚴重的后果是迫使孫中山等資產階級革命黨人在政治上步步妥協。對于南北和談，孫中山“本不贊成”，回國后曾表示：“革命目的不達到，無和議之可言也?！钡珖乐氐呢斦щy使得南京臨時政府寸步難行，在革命黨人的迅速退卻以及立憲派、舊官僚的壓力下，“內心大有難言的苦衷”的孫中山不得不于1月15日向袁世凱發電表示：“于議和之舉，并不反對”。正是因為公債發行效果欠佳、無法挽救財政萬般拮據狀況等等原因，革命政府難以維持，孫中山最終同意了南北議定的大清皇帝退位優待條件最后修正案，2月12日清帝宣布退位，孫本人也于13日向臨時參議院提出了辭職咨文，甚至關于民國定都南京、新總統南下就任等重大政治原則最后也被迫放棄，袁世凱的篡權活動一步步得到了實現。4月1日，孫中山至臨時參議院行解職禮，交出大總統印信，南京臨時政府宣告終結。

在南京臨時政府存在的3個月中，它的財政收入主要有以下幾項：1、對外借款850萬元；2、發行軍需公債463萬余元；3、鹽稅110萬元；4、發行軍用鈔票100萬元；5、私人借款104萬元；6、各界捐款21.5萬元。從單項收入來看，軍需公債收入僅次于對外借款收入；從總體收入來看，軍需公債所得約占全部收入的28％。所以，軍需公債發行雖然沒有使政府財政轉危為安，但必須指出的是，軍需公債發行所籌款項在臨時政府財政收入中占有較大的份額，對于維持岌岌可危的臨時政府財政仍然起到了不可忽視的作用。如果沒有軍需公債發行，臨時政府的財政狀況將更為糟糕。

四、軍需公債后續發行及其償本付息的實施

南京臨時政府宣告結束后，袁世凱政府曾一度作出停辦軍需公債的決定。袁世凱政府稱：軍需公債“發行之時，和議未成，是以定名軍需公債。且其時民國基礎未固，人民應募，不免有所觀望，故定期六年，給息八厘，稍從優厚。”南北統一以后已經“情形不同”，所以對該項公債予以停辦。5月27日，由財政部致電武昌黎元洪、南京黃興以及各都督、省財政司，“除已募集者，照章還本付息循舊辦法外，所有此項未售之票，自應停止發行，俾符名實”。同時，“另籌國民公債辦法，俟擬具章程交院議決后，再行一律知照辦理”。12月14日，袁世凱政府再次對國外發售的軍需債票予以取締。1913年7月18日，袁世凱政府財政部又《關于銷毀上海中國銀行庫存八厘軍需公債票令》，將中國銀行上海分行所有庫存1500余萬元債票，除照撥中國銀行總行500萬元，另行酌留500萬元外，其余各票“一律提出，詳細點驗”，“悉數銷毀”。但此后軍需公債仍在發行，包括1912年1月8日在內，軍需公債前后共發行六次。時間分別為1912年1月8日、1913年8月2日,''''1914年2月8日、1915年2月2日、1915年8月2日、1916年8月2日。據王宗培《逐年債券發行數明細表》記載，其中1912年發行4637630元，1913年發行1720880元，1914年發行9130元，1915年發行3510元，1916年發行1000000元。1929年交通銀行國庫股統計得出同樣結果，至1916年8月，軍需公債總共發行了7371150元。

在軍需公債的后續發行過程中，袁世凱政府采取了一些維持公債信用的措施。由于公債賤價出售“不獨國家個人兩受虧損，而使全國人民負擔此不正當之償還義務，于理實所未安”，所以袁世凱政府于1912年8月14日發出《財政部為上海各洋行賤價收買軍需公債制定制止辦法》電稿，要求上海“將所存未售及議售未得價等票數目，速電報部”，由財政部與各洋行議定價值后，再“派員解送來京交割”。同時，北洋政府對在滬各省所領軍需債票情形進行了調查。征信股科員李光啟認為內債信用與外債的募集關系至為密切，內債價格過于低落，則外債折扣勢必加甚，所以在調查結果中提出“愿欲利用外資，必自維持政府之信用始，而欲維持政府之信用，尤必自整頓內債之現狀始”，故軍需公債“不能任其折扣出售”。

軍需公債還本付息機構為京、滬中國銀行。由財政部在兌付前數日撥款若干分存京、滬中國銀行，到期支付不足由中國銀行籌墊；其各埠華僑所持中簽債票在新加坡、巴達維亞、菲律賓三處由匯豐銀行代付，再由匯豐銀行憑票向上海中國銀行支取現款；其余如古巴、橫濱兩處應領本息各款由上海中國銀行先期匯交古巴中華會館、橫濱總領事署照付；閩贛經售該項公債中簽者則由上海中國銀行匯寄贛省民國銀行、福建中華銀號經付；北京交通銀行經售債票系由北京中國銀行經付。軍需公債利息支付，尚能依定章執行。每期息款撥存辦法，由財政部先撥若干分存中國銀行京、滬兩行，到期支付或由財政部商明中國銀行先行代墊以后，陸續撥款歸還。其按期付息之票，以民國元年經北洋政府財政部接辦核準有效，并將號碼登載政府公報者為準。至于付息地點，以發行機關為區別，惟所付均為現洋。由于外商方面常有未經報部核準之票，1920年北洋政府頒布《新訂八厘公債付息辦法》九條，對第十七次付息事宜作了規定：此次付息皆以曾經財政部核準在先，并將號碼登載政府公報予以公布。應付息銀之債票，其第一至第十六期付息所有核準之債票號碼(除去前三次還本已抽中各債票號碼)，現另編債票號碼表，與第二次加給息票號碼表，一并登入政府公報，由經理付息各機關照此付息。息銀付出后，各經理付息機關即將第十七期息票裁下匯寄財政部，并造具決算清冊報部查核。其未經財政部核準之票以及前三次還本已抽中各債票，概不發付利息。所有第一至第十六期息票，期限已過，均歸無效，概不補付。

軍需公債的實際付息情況，除第一期利息由買票時預先給付外，從1913年至1924年每年2月、8月付給一期利息。第二、三期每期付給185505.20元；第四、五、六期每期付給254340.40元；第七期付給208818元；第八期付給208846元；第九期付給138846元；第十、十一期每期付給202846元；第十二至十九期每期付給134846元；第二十、二十一期每期付給102846元；第二十二至二十四期每期付給70846元；第二十五至二十七期每期付給38846元。此間1922年11月加息16000元、1924年5月加息17000元，截至1925年8月共付27期利息3737500元。

軍需公債原規定自發行后第二年起每年抽簽還本五分之一，至第六年還清，但實際償還情況遠沒有那么順利。直到1914年底，財政部才提出了償還第一期本金的呈文。并且主要還是因為日本、南洋各埠購買公債的華商疊“請速實行償付，以維信用”推動的結果。此時，財政部也呈文認為債票已“付息銀五次，債票價格逐漸增高”，“現再定期抽簽實行還本，則民間信用比較前此更為厚，將來公債推行自必有蒸蒸日上之機”，遂定于1915年2月20日實行抽簽。抽簽之日到會者約千余人，財政部公債司司長盧學溥、中國銀行總裁薩福懋等均到會主持、演說，是日“抽23簽，每簽5萬元”，共計115萬元。這是軍需公債開始第一次抽簽還本。雖然軍需公債還本愆期，但它仍然是我國中央政府有內債發行以來最早正式實施還本付息的內國公債。

此后1916年2月、1917年10月分別抽簽還本115萬元、170萬元。經過三次還本后，尚余本金3371150元，1917年以后還本又被停頓。因第四次抽簽未按期進行，遂于1918年8月補發息票四期。至1920年8月仍未抽簽，又補發息票4期。按照補發息票之期計算，應于1922年還清債本。至1921年3月，財政部籌定整理公債辦法時，北洋政府以此項債票原定每次抽還1/5，尚余兩次，每次應抽1685575元，利息較優，且已抽還本銀三次，其余兩次改自1921年起分4年4次抽完。結果是1921年、1922年每年償還80萬元，1924年還本85萬元，1925年8月還本921150元，至此，軍需公債全部償清。