森林生態(tài)效益分析論文

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1.森林生態(tài)效益研究的誤區(qū)

森林生態(tài)效益補償目前尚無統(tǒng)一概念，但理論界的邏輯是：由于森林具有生態(tài)效益，并且森林所有者沒有從森林生態(tài)效益中獲得經(jīng)濟利益，所以要求受益者給森林所有者補償；獲益者是廣大民眾，民眾利益的代表是政府，政府就成了森林生態(tài)效益補償?shù)闹饕袚摺＿@一理論至少在以下幾個方面值得商榷。

首先，森林具有生態(tài)效益，即理論上所說的正外部性，不能成為補償?shù)某浞掷碛伞Ｍ獠啃允侵改承﹤€人或廠商的經(jīng)濟行為影響了其他個人或廠商，卻沒有為之承擔應用的成本費用或沒有獲得應有的報酬現(xiàn)象。不可否認，森林具有正外部性，即生態(tài)效益，且森林所有者也沒有獲得相應的報酬，問題是凡具有正外部性的經(jīng)營活動都應該獲得補償嗎？否。有一個“阿凡提”的民間故事：有一次，阿凡提在街上行走，發(fā)現(xiàn)有個賣羊肉串的攤販與一個顧客發(fā)生爭吵，阿凡提前去探問究竟：攤販說顧客聞到了他烤肉的香味，理應付錢；顧客說聞到肉香味是無意地、難以避免的，他沒要求攤販給他提供這種服務，兩人相持不下，阿凡提則從顧客手中拿了幾串錢放在手里，合手搖了搖錢讓攤販聽到了錢的響聲，對攤販說：現(xiàn)在你聽到了錢響，也應該向這錢的主人（顧客）付費，攤販啞然。這則故事至少告訴我們這樣一個道理：具有正外部性的經(jīng)營活動，并不一定要獲得補償。有人從庇古稅（是針對負外部性）理論推斷出，既然具有負外部性的經(jīng)營者需補償受害者損失，那么具有正外部性的活動，受益者則需補償經(jīng)營者。實際上這一推理是不合邏輯的。大家知道，法理上的補償、賠償是以當事人的過錯（故意或過失）為前提的。具有負外部性的污染企業(yè)，明知自己的生產(chǎn)經(jīng)營行為會給周圍的民眾造成損害而繼續(xù)這種行為，給民眾（環(huán)境）造成損害，民眾是無辜的，損害是企業(yè)強加，為了公平、正義，甚至是為了資源配置效率，制度上要求生產(chǎn)經(jīng)營者給民眾以賠償；但具有正外部性的生產(chǎn)經(jīng)營者所造成的損失（他本人認為應獲而未獲的報酬），獲益者并不存在故意侵害行為，他的獲益是無意的，他對生產(chǎn)者的“損失”不存在過錯。法理上并不要求他予以補償。大家試想一下，假設我們創(chuàng)建一種制度，要求獲益者，對具有正外部性的行為進行具有補償，社會將會出現(xiàn)一個什么樣的混亂局面：穿漂亮服裝的女士要求見過她的路人補償；種花草的主人，要求鄰居補償；飯店的主人要求過客補償，這個社會豈不亂了套！

其次，森林生態(tài)效益（即生態(tài)產(chǎn)品）的價值只有通過交易才能實現(xiàn)。無論是馬克思政治經(jīng)濟，還是西方經(jīng)濟學，均認為商品的價值只有通過交易才能實現(xiàn)，森林生態(tài)效益是森林生態(tài)產(chǎn)品的使用價值，它不能成為森林生態(tài)產(chǎn)品價值的衡量標準。同一件商品，對不同的人來講具有不同的使用價值，而價值基本相同，使用價值研究的是人與物的關系，而價值則體現(xiàn)為人與人的關系，兩者不能混淆。用森林使用價值替代法測算森林生態(tài)價值缺乏理論依據(jù)，人為地夸大了森林的生態(tài)價值。人們不僅要問，作為森林生態(tài)產(chǎn)品的購買者，你認可你們測算出的價值嗎？我們不可否認森林生態(tài)產(chǎn)品具有使用價值與價值，他的使用價值（即森林生態(tài)功能或效益）非常重要，這是森林的自然屬性所具有的，即只要是森林，森林生態(tài)產(chǎn)品使用價值就在發(fā)揮作用，而森林生態(tài)產(chǎn)品的價值則不然，他是隨著人們生活水平的提高，人們對森林生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增加而逐漸增加。人們對森林生態(tài)產(chǎn)品的需求屬較高層次的需求，是人們物質需求得到基本滿足后的安全需求（按馬斯洛需求層次理論：安全需求高于生理需求），這里的需求是指具有購買力的現(xiàn)實需求。刀耕火種年代，人們的物質需求沒有得到滿足，森林成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的障礙而被焚燒；新中國建國初期，森林成為滿足人們物質需求資源而被大肆采伐，森林生態(tài)效益問題并未引起人們的重視。相反，上世紀80年代末90年代初，溫飽問題已基本解決，人們產(chǎn)生了較高層次需求——森林生態(tài)產(chǎn)品，特別是1998年那次水災，更加劇了人們對生態(tài)安全的需要，森林生態(tài)產(chǎn)品的價值在不斷提升。森林生態(tài)產(chǎn)品的價值怎么體現(xiàn)？理論上講它取決于森林生態(tài)產(chǎn)品的供給與需求的平衡。目前理論研究往往高估森林生態(tài)產(chǎn)品價值，一方面是由于采用森林生態(tài)產(chǎn)品使用價值替代法，另一方面是因為用人們對森林生態(tài)產(chǎn)品的理想需求代替現(xiàn)實需求，認為人們對森林生態(tài)產(chǎn)品的需求巨大，正如周生賢局長所講，就生態(tài)來講，我國的森林一棵都不能砍。但現(xiàn)實森林生態(tài)產(chǎn)品的需求體現(xiàn)在人們愿意拿多少錢出來購買，即人們購買森林生態(tài)產(chǎn)品的能力，就目前我國經(jīng)濟實力來講，這個能力還相當有限，森林生態(tài)產(chǎn)品現(xiàn)實需求還較低，所以森林生態(tài)產(chǎn)品價值不會太高。

由此可見，森林生態(tài)效益補償研究，由于存在明顯的漏洞，造成理論混亂，就實踐來看，盡管尚處于試點階段，但收效甚微，我們有必要重新構建一套新的制度來彌補森林生態(tài)效益研究的不足。

2.構建林業(yè)補助、林木補償制度體系

2.1林業(yè)補助

林業(yè)補助是指各級政府為促進林業(yè)發(fā)展，對營林主體所進行的各種經(jīng)濟性補助措施（包括補貼、信貸、減免稅收減免地租等）。林業(yè)補助的目的是“助”，是促進林業(yè)發(fā)展；手段是“補”，是對營林主體不能獲得社會平均利潤的一種彌補。國家為了鼓勵營林業(yè)的發(fā)展，必須利用經(jīng)濟杠桿，保證營林生產(chǎn)要素都能獲得正常利潤，否則這些資源就會配置到報酬高的非林行業(yè)，林業(yè)發(fā)展就成了無源之水。

林業(yè)補助是政府干預林業(yè)經(jīng)濟的行政行為，政府為什么要干預林業(yè)生產(chǎn)行為呢？因為林業(yè)具有外部性，并且由于林業(yè)生產(chǎn)具有周期長、風險大、地域廣等特點，致使市場失靈，需政府采取補助措施，矯正市場失靈，促使市場配置營林生產(chǎn)要素的基礎作用得以發(fā)揮，提高林木供給水平。

營林生產(chǎn)具有正外部性，能帶來環(huán)境質量的改善，這一點是全國人民所希望的，政府應采取措施鼓勵營林生產(chǎn)，促使營林生產(chǎn)要素（人、財、物）涌向林業(yè)生產(chǎn)，這樣“山青水秀”的生態(tài)局面方能出現(xiàn)。采用“鼓勵”一詞而非“補償”，一方面是因為營林生產(chǎn)的正外部性，不是獲得補償?shù)某浞掷碛桑涣硪环矫妫窍霃娬{(diào)政府對營林的補助是種獎勵，是對政府所期待行為的一種激勵。

有些學者認為之所以要給予營林業(yè)以補償，是因為營林的私人成本高于社會成本，私人收益低于社會收益，所以對營林業(yè)的補償應等于社會收益與私人收益之差。我們認為這種觀點有點牽強。首先，在有些情況營林主體有自身克服外部性的機制，如可以通過擴大企業(yè)規(guī)模，組織一個足夠大的經(jīng)濟實體將外部成本或收益內(nèi)部化，再者，科斯認為：只要產(chǎn)權已明確界定并受到法律的有力保護，那么交易的任何一方擁有產(chǎn)權都能帶來同樣資源優(yōu)化配置的結果。這表明，財產(chǎn)所有權一旦確定，政府就沒有在外部性問題上進行干預的必要。其實，營林生產(chǎn)主體并不關心營林生產(chǎn)的外部性問題，他追求的是營林生產(chǎn)的回報率，正如賣烤肉的攤販只考慮賣肉的盈利，而不在意肉香味的散發(fā)，種植花草的主人只在意享受種植花草的樂趣，不在意路人及鄰居的觀賞。所以鼓勵營林生產(chǎn)時，不必過多的去研究營林生產(chǎn)的外部性，而應重點研究采取什么措施能使營林生產(chǎn)者能獲取社會平均利潤（略高于社會平均利潤效果會更好）。其次，營林主體私人生產(chǎn)成本較高的真正原因在于各級政府的不合理干預。蔣海在比較廣東農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率時，得出林業(yè)投入產(chǎn)出率低的結論。

但為什么會出現(xiàn)林業(yè)的投入產(chǎn)出率遠低于同期農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率這一現(xiàn)象呢？不是因為林業(yè)的正外部性，而是林業(yè)的稅費負擔太重。大家知道農(nóng)業(yè)的平均稅率不超過10%，而林業(yè)稅費率普遍高于30%，不少省份超過40%，部分地區(qū)竟高達75%以上，如江西崇義縣林業(yè)稅費率占到總收入的75.6%。正是由于巨大的稅費負擔，林農(nóng)的投資回報率低，致使林農(nóng)不愿投資林業(yè)。據(jù)茅于軾、唐杰的測算，如果林業(yè)稅費比例能降低到15%，則營林的內(nèi)部收益能提高到15.5%，造林就有一定吸引力；如果稅費比率能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5%，內(nèi)部收益率就能提高到19.8%。這充分證明林業(yè)并非人們想象的弱質行業(yè)，林業(yè)發(fā)展的阻礙不在于營林生產(chǎn)的正外部性沒有得到補償，而在于不合理的稅費抑制了營林業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)國外林業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和國內(nèi)林業(yè)發(fā)展實踐，特別是林業(yè)生產(chǎn)特點，我們認為鼓勵我國營林發(fā)展的林業(yè)補助措施應包括以下幾個方面：一是降低林業(yè)稅費，致使其稅費負擔不超過農(nóng)業(yè)平均稅費水平；二是對營林生產(chǎn)進行適當?shù)难a貼，主要用于營林道路建設及增加公共設施，三是對營林生產(chǎn)實行較長期的低息貸款，以緩解營林生產(chǎn)周期長，資金占用量較大的困境，四是實行減免地租的土地政策，擴大營林生產(chǎn)規(guī)模，提高規(guī)模效益。

2.2林木補償

林木補償是指各級政府為了改善生態(tài)環(huán)境，向社會提供生態(tài)安全公共服務，限制、剝奪營林主體林木所有權行使所造成損失的一種經(jīng)濟補償措施。營林主體造林的主要目的并非自用，而是通過林木交易獲得利潤，林木所有者處置林木，進行林木交易是林木所有權的直接體現(xiàn)。然而政府認為如果任由林木所有者自由地處置林木，會造成生態(tài)環(huán)境破壞，影響環(huán)境質量，所以為了公共利益，我國政府對林木所有權的處置設置了種種限制條件，如嚴格的采伐許可證制度，禁伐制度，這無疑限制了私人財產(chǎn)權的行使。法律上雖然承認政府為了公共利益，可以對私人財產(chǎn)權加以限制，甚至剝奪，私人有服從的理由與義務，但對私人利益因國家社會而蒙受的損失、犧牲，站在公平的立場上，應由政府給予適當?shù)难a償。當代補償學說有如下幾種：（1）既得權說。認為私人林木所有權系合法取得，自然應予以絕對保障，保障公民生存權、財產(chǎn)權是現(xiàn)代憲法確立的根本原則，是因為公益之必須，使私人財產(chǎn)蒙受損失，亦應予以補償，否則難以體現(xiàn)公正，維護、保障公民的既得權利。（2）特別犧牲說。德國學者奧托梅葉認為：使特定、無義務且無應課以該負擔之特殊事由的人，造成其財產(chǎn)或人身損害，這就意味著為了國家或公益遭受了犧牲，那么這種犧牲不應由個人負擔，而應由公眾平均負擔，辦法是政府從公眾稅收中給作出犧牲者一定補償。（3）公平負擔說。這種理論認為，由于政府行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因國家行為而承擔的義務不同于他人時，政府應調(diào)整和平衡這種義務不均衡現(xiàn)象。當政府為了公共利益限制、剝奪林木所有權自由行使造成了財產(chǎn)損失，給林木所有者作出的這種犧牲，政府理應按照公平原則，對林木所有者予以補償。

我國目前的林木采伐許可證制度，限制了林木所有權（如果長期不頒發(fā)采伐許可證則等同于禁伐制度）的行使，給林木所有者造成了較大的經(jīng)濟損失。石光銀的尷尬及類似石光銀的成千上萬營林主體目前的困境都是這一制度的犧牲者，嚴重阻礙了營林事業(yè)的發(fā)展。相反，國外大多采用林木補償制度：日本森林法明確規(guī)定，國家對于被劃為保安林的森林所有者要適當予以補償，以保證其效益不至于因此而降低。德國黑森州森林法規(guī)定：如林主的森林被宣布為防護林，或者在土地保養(yǎng)和自然保護區(qū)內(nèi)，頒布了其他有別于公眾的經(jīng)營規(guī)定或限制性措施，因而對林主經(jīng)營其林地產(chǎn)生不利，林主有權要求補償。瑞典森林法規(guī)定：如果某塊林地被宣布為自然保護區(qū)，那么該地所有者的經(jīng)濟損失將由國家予以充分補償。由此可見國外林木補償制度具有以下三個特征：一是林木補償只有在政府限制、剝奪林木所有權行使之后進行；二是政府對林木所有權進行限制，剝奪是出于生態(tài)目的，為了公共利益；三是林木補償數(shù)額以林木所有者因政府限制林木所有權行使而遭受的經(jīng)濟損失為限。

3.森林生態(tài)效益補償與林業(yè)補助，林木補償?shù)膮^(qū)別

林業(yè)補助、林木補償、森林生態(tài)效益補償是三種完全不同的制度設計，其區(qū)別見下表：林業(yè)補助、林木補償森林生態(tài)效益補償?shù)膮^(qū)別

判斷一種制度設計好壞的依據(jù)是制度效益。法律經(jīng)濟學認為“效益”意味著資源分配達到價值最大化的實現(xiàn)。解決權利沖突的外在性問題，既可以用市場手段，也可以用政府手段，制度應能夠促使人們做出有利于效率或效益優(yōu)化的選擇。比較森林生態(tài)效益補償與林業(yè)補助、林木補償三種制度設計的優(yōu)劣，我們不難發(fā)現(xiàn)：林業(yè)補助、林木補償制度更能體現(xiàn)現(xiàn)代行政法的寬容、信任、激勵、合作的人文精神，更注重市場配置資源基礎作用的發(fā)揮，更具有可操作性，有堅定的理論基礎。

參考文獻：

［1］姚順波.產(chǎn)權殘缺的非公有制林業(yè)［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2003，7:29-33.

［2］姚順波.非公有制森林征用與補償研究［J］.林業(yè)經(jīng)濟問題，2004，2:85-87.

［3］茅于軾、唐杰.商品林業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)權和稅費問題［J］.管理世界，2002，7:75-87.

［4］羅伯特·D·考特，托馬斯·S·尤倫.法和經(jīng)濟學［M］.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2002.

內(nèi)容提要：本文證偽了森林生態(tài)效益補償研究的兩個理論假設：具有正外部性的經(jīng)濟活動需獲得補償，森林生態(tài)效益（使用價值）即森林生態(tài)價值。說明森林生態(tài)效益補償研究缺乏必要的理論支撐。林業(yè)補助是政府為鼓勵營林生產(chǎn)而對營林活動進行補助的制度設計，其理論基礎是利益導向學，即生產(chǎn)要素向投資回報率高的行業(yè)流動。林木補償是政府為了生態(tài)安全限制林木所有權行使對林木所有者造成經(jīng)濟損失的一種彌補措施，其理論依據(jù)是法理上的既得權說、特別犧牲說及公平負擔說。構建林業(yè)補助與林木補償制度替代現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補償制度是適應林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的制度創(chuàng)新。

關鍵詞：森林生態(tài)效益補償，林業(yè)補助，林木補償