遠程教育管理學分析論文

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一、遠程教育管理概論遠程教育管理學是研究遠程教育管理過程及其規律的科學。按照遠程教育管理對象的層次結構可以將遠程教育管理學分為宏觀理論和微觀理論兩部分。遠程教育管理學的宏觀理論將整個國家的遠程教育系統作為研究對象,主要研究國家各級政府及其教育行政部門應用立法、行政、財政等手段,對各級各類遠程教育院校機構進行規劃、組織、指導和控制,使有限的遠程教育資源得到合理的配置,以實現遠程教育管理目標的最優化。

所以,遠程教育管理學的宏觀理論也可以稱做遠程教育國家行政管理學。

遠程教育管理學的微觀理論以遠程教育院校機構為研究對象,主要探索遠程教育院校與社會環境的關系,遠程教育院校內部的組織結構和功能,以及為了保證遠程教學的正常運行、提高遠程教育的質量和效益而開展的各種行政的、教學的和人員(教師和學生)的管理。因此,遠程教育管理學的微觀理論也可以稱做遠程教育學校管理學。遠程教育的系統分析界定了課程、學生、行政和后勤四個主要的子系統,遠程教育學校管理也可以對應地劃分為課程管理、學生管理、行政管理和后勤管理等。通常將對課程設置、課程資源開發和學生學習支助服務的管理通稱遠程教育的教學管理,而將行政管理和后勤管理通稱學校行政管理。此外,可以將對遠程教育教師和學生的管理單列為人員管理。

于是,遠程教育管理按對象(目標)和內容(職能)可以劃分如下圖所示。

遠程教育管理學的理論基礎是多元的,即建立在多種學科理論的綜合和創新上。除了遠程教育學科外,主要的還有教育管理學的學科理論;而教育管理學學科理論又是建立在教育科學、心理科學、系統科學、行為科學和管理科學的發展基礎上的。

管理是一種社會現象,是人類得以生存、發展的重要條件之一。在現代社會,管理同科學和技術一起成為現代文明的三大支柱。管理是一種社會職能,它既是社會發展的產物,又是文化發展的產物。從社會組織和人類行為的角度看,管理就是組織的管理者在特定的環境中,運用一定的原理和方法,引導組織中的被管理者有序地行動,從而使有限的資源得到合理的配置并發揮作用,以達到預期的目標。

由此可見,管理具有以下諸方面特點:•管理是實現預期目標的一種行為;•管理的功能是對有限的資源進行合理配置;•管理是由規劃、組織、指揮、協調和控制等一系列職能構成的有序活動過程;•管理的核心是決策;•管理是管理者和被管理者雙邊活動的過程;•管理總是在特定的不斷變動的社會和文化環境中進行的。隨著近代經濟的發展和企業管理的進步,近代管理科學(廣義)已經經歷了從傳統管理理論到行為科學理論,再到現代管理理論的演進和發展。傳統管理理論的主要代表有泰羅(Taylor)的科學管理理論、法約爾(Fayol)的一般(行政、組織)管理理論和管理過程理論以及韋伯(Weber)的官僚等級組織的行政集權管理理論等。行為科學理論的主要代表有梅奧的人際關系學派,建筑在馬斯洛(Maslow)等人的關于人的需要、動機和激勵以及沙因(Schein)等人的關于人的特性的個體行為的行為科學理論基礎上的阿吉里斯(Argyris)和麥格雷戈(McGrego)等人的人力資源學派(個體行為學派),建立在關于團體行為和組織行為的行為科學理論基礎上的團體行為學派和組織行為學派等。現代管理理論的主要代表則有巴納德(Barnard)的社會協作系統理論,西蒙(Simon)的決策管理理論、系統管理理論、社會-技術系統理論、管理科學(運籌學)理論、權變管理理論和經理主義理論(經驗主義學派)等。

隨著企業管理理論和方法的進展以及管理科學理論的發展,教育管理學在19世紀末20世紀初開始從教育科學中分化出來成為一門獨立的學科。

此后,隨著教育科學、心理科學和管理科學的發展,教育管理學也經歷了一系列的發展和演化,逐漸形成了以官僚等級行政集權制為特征的教育管理學體系、以科學管理為中心的教育管理學體系、以人本主義哲學和行為科學為基礎的教育管理學體系、以組織理論和現代管理理論為基礎的教育管理學體系以及以系統科學理論為基礎的教育管理學體系等。所有這些教育管理學理論體系對遠程教育管理的實踐和理論研究都產生了一定的影響,具有各自的借鑒意義。

二、遠程教育國家行政管理在許多國家的國民教育體系中,遠程教育是一種歷史尚不久遠的新興的教育形態。各國政府及其教育主管部門對遠程教育的行政管理既有共性,又表現出不同的特點。下面從體制、機制、立法和財政諸方面進行討論。三、遠程教育的管理體制遠程教育的管理體制是指國家對遠程教育院校的行政管理體制,主要包括政府分權體制和對院校的分類管理體制。在此,政府分權體制主要是指

中央政府和地方政府在對遠程教育管轄權限上的分工。在西方許多聯邦制國家(如美國和澳大利亞),對傳統院校的教育管轄權主要歸州政府,但對遠程教育領域,中央政府往往表現出更多的興趣和干預。這一方面體現出遠程教育對于實現整個國家社會、經濟和教育發展的戰略目標的重要地位和作用,另一方面也是作為遠程教育物質技術基礎的國家信息基礎設施建設沒有中央政府的參與是很難組織實施的。

美國克林頓政府就曾積極推進互聯網的更新換代以及教育信息化進程。

澳大利亞聯邦政府則從20世紀70年代起,始終一貫地關注并推進革新和發展遠程教育的政策、舉措。澳大利亞聯邦政府曾經成立了多個專門委員會論證在澳大利亞建立全國范圍的開放大學的方案及其合理性和可行性問題,并最終導致了在80年代末的陶金斯革命:將澳大利亞的遠程教育集中到經論證由聯邦政府認定的全國8個遠程教育中心。

自90年代初起,澳大利亞聯邦政府又開始鼓勵全國所有的大學繼續和技術教育學院開展遠程教育并投資創建了澳大利亞開放學習聯合體。在英國,開放大學則由英國政府創辦并直接管轄。在許多發展中國家,通常由中央政府創建并直接管理面向全國的開放大學或遠程教學大學。

這樣,便于利用國家乃至軍隊系統的廣播電視系統和國家信息基礎設施,動員全社會的人力、物力和財力資源在短期內迅速、大規模地發展教育。在印度,既有中央政府管轄的面向全印度的國立開放大學,也有地方政府管轄的邦立開放大學。在我國,則采取了由中央政府統一制定政策和規劃、由中央和各級地方政府分工辦學和管理的體制。我國廣播電視大學、農業廣播電視學校等都是從中央到地方基層的多層次的遠程教育系統。中央院校由中央政府的有關部門領導和管轄,各級地方院校接受對應級別地方政府的領導和管轄,形成了學校教育系統與國家行政系統并行設置的獨特體制。遠程教育的院校分類管理體制是指政府教育部門如何分類指導和管理各種教育院校。

比如,在我國,首先將教育院校分為普通院校和成人院校兩類,而將大多數獨立設置的遠程教育院校歸入成人院校。與此對應地,就有兩種全國統一的高等教育入學考試:普通高校入學考試和成人高校入學考試。這種雙軌制的院校分類管理體制在現實中已經顯示出其不適應來。首先是不適應統一的教育市場。

事實上,獨立設置的遠程教育院校的辦學宗旨是實現教育思想、教育對象、教學手段和教學內容全方位的開放,應屆畢業生和社會知識青年早就是這類遠程教育院校的重要服務對象之一;而普通高等學校的成人教育學院與繼續教育學院的規模也已經有了重大發展。其次,上述雙軌制的院校分類管理體制不適應建立終身教育體系和學習化社會的需要。事實上,隨著終身學習思想的深入人心和終身教育實踐的不斷發展,普通教育和成人教育的界限、職前教育和職后教育的鴻溝正在變成一種人為的障礙而被日益拋棄。

在許多發達國家和發展中國家,已經拋棄了這種普通院校和成人院校人為分割的雙軌制的院校分類管理體制,實施面向全體國民的終身教育院校設置體制。更進一步,對遠程教育院校和傳統校園院校的分類管理體制也在受到挑戰。那些雙重模式院校遠程教育發達的國家(如美國和澳大利亞),遠程教育和傳統教育的區分正在變得越來越模糊、越來越不重要。這在澳大利亞校外教育的綜合一體化模式及混合模式注冊學生的發展中尤為明顯。美國的傳統大學正在紛紛開設網絡課程,并承認通過遠程學習網絡課程獲得的學分。日本文部省已經制定了將傳統校園學習取得的學分同遠程學習取得的學分組合的政策,即自1998年起,接受遠程教育取得的學分上限從原來的30分提高到60分。這一政策同大學間學分互相承認和轉換的政策一起將推動日本開放的終身教育體制的建立、傳統大學空間合作系統的發展以及虛擬大學的誕生。英國開放大學在創建初期曾經規定了學習者入學年齡下限,以表明不與普通大學爭奪青年學生生源。如今,開放大學依然是英國成人業余高等教育的最大提供者,但同時也招收高中畢業生。

英國開放大學的許多課程教學材料被英國其他大學廣泛采用,其課程學分被英國其他傳統大學所承認。截至1998年,有7萬名學習了開放大學課程的學生最后在英國其他大學畢業。四、遠程教育的管理機制遠程教育的管理機制是指政府對遠程教育院校的行政管理機制,即是政府直接主辦和管理學校還是政府對實行自治的學校進行宏觀管理。在世界各國,對于雙重模式院校舉辦的遠程教育,各國政府通常采取宏觀管理的機制,即通過立法、規劃、撥款等手段來進行宏觀調控。

因為雙重模式院校原本都是由傳統校園院校介入遠程教育市場發展演變而成,這些傳統校園院校本來就享有辦學自主權。但是,對于獨立設置的單一模式的遠程教育院校,情形就不完全一樣了。像英國等國的開放大學,大多是自治的遠程教學大學,在財政、考核、學分認定和授予學位、課程設置、課程材料的設計和開發以及課程發送和學生學習支助服務諸領域享有充分的自治權。

比如,這些開放大學有權依據教育市場的需求提供大學學士學位、研究生碩士和博士學位以及繼續教育的專業課程設置。同時,這些開放大學的招生、考核、學分認定和學位授予也都屬于大學自治的權限,政府并不干預。我國政府對廣播電視大學和高等教育自學考試則實行另一種行政管理機制,體現出政府直接主辦和管理學校的特征。例如,對于中央廣播電視大學和省級廣播電視大學,長期以來一直存在著是辦成一所大學還是辦成播課中心或管理機關的爭論。本論文由

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中央廣播電視大學是教育部直屬大學還是教育部直屬機關?長期以來,中央廣播電視大學并無高等教育專業課程設置權和學位授予權。在高等教育層次上,長期限于高等專科教育。廣播電視大學開設本科和研究生教育的發展規劃和報告被長期擱置。廣播電視大學也沒有教師和各類專業技術人員高級職稱的評審權。自20世紀90年代中期開始的廣播電視大學注冊視聽生高等專科教育試點,更將電大課程的考試權交給了高等教育自學考試。這一切反映了我國政府直接主辦和管理獨立設置的廣播電視大學的機制,學校缺少完整的辦學自主權。廣播電視大學一直在努力爭取從各級政府那里取得更多的辦學自主權。

最近教育部終于決策承認中央廣播電視大學是一所獨立設置的部屬重點高等學校,允許其辦成教學實體,即成為享有高等教育法權利和義務的具有獨立法人地位的自治的高等學校。我國高等教育自學考試和中等專業教育自學考試更是由各級政府直接主辦和管理的。委托承辦的主考學校或其他機構只是負責課程資源的建設和考試命題,整個自學考試的專業課程設置和組織實施均直接由各級政府中的自學考試委員會及其辦公室主辦和管理。

五、遠程教育的立法在世界遠程教育的歷史上,有一些知名的遠程教育院校是由著名的政治活動家、政府領導人直接倡導建立的。比如英國前首相哈羅德•威爾遜和英國開放大學,我國的鄧小平和中央廣播電視大學。

但是,各國都十分重視遠程教育的立法,認為立法對規范和發展遠程教育具有重大的意義。

在西方發達國家,遠程教育立法及遠程教育院校法律地位的確立通常需要經歷較長的準備、論證和立法程序。比如,英國開放大學從威爾遜1963年提出創建開放大學的倡議,到1969年英國國會通過皇家法令正式建立英國開放大學,共經歷了6年時間。又經過了2年籌備,英國開放大學在1971年才開始招生開學。

再如日本放送大學,早在1967年即在文部省就有了“關于使用視頻和音頻廣播于教育播出的模式問題”的咨詢備案,1969年通過答辯一致同意著手建立放送大學,中經文部和郵政兩省向內閣會議提出報告并進行長時間的可行性論證,終于在1981年以國會第80號法令《放送大學學園法》公布實施,前后經歷了12年。

又經過了4年籌備,日本放送大學在1985年才正式開學。與此作為對比的是,發展中國家遠程教育立法經歷的時間通常較短。比如,泰國從1978年普密蓬國王親自簽署法令批準成立蘇可泰•探瑪提叻開放大學的議案,到1980年招生開學共用了2年時間。上述法令明確指出蘇可泰開放大學是泰國第11所國立大學,享有其他國立大學同等的自治權。同時規定,蘇可泰開放大學是一所使用函授、廣播、電視等多種媒體實施遠程教育,有利于學生自學而無需到固定教室上課的大學。

依據法令,蘇可泰開放大學的宗旨是:1.向公眾提供自學的機會,而不必受非到課堂上課的限制;2.讓更多的人接受高等教育;3.是所有的成年人(不受年齡限制)都能有繼續學習的機會,以提高技能和豐富知識,從而提高全民族的文化素質;4.向更多的高中畢業生敞開高等教育的大門。再如,巴基斯坦在1974年召開國民代表大會正式通過了關于建立人民開放大學的議案,1985年即招生開學,1977年改名為阿拉瑪•伊克巴爾開放大學。上述議案規定開放大學除了要履行普通高等學校的一般職責外,重點強調了開放大學的辦學宗旨,即教育要面向社會,要為大眾服務。

我國遠程教育的立法有自己的特色。我國在實現有中國特色的社會主義現代化建設中確立了要在實現社會主義市場化經濟體制改革的同時,建設高度民主、高度法治、高度文明的現代化國家。但總體而言,同其他社會生活領域一樣,我國教育領域的立法和法制也表現出相對薄弱和滯后的問題,遠程教育的立法和法制建設尤其如此。

這主要表現在立法滯后、法制建設不健全。以我國廣播電視高等教育為例,立法滯后表現為我國廣播電視大學實行的是“先上馬,后備鞍”,即先建校、招生、開學、授課,后制定各項法規制度和明確規范的設置標準。中央廣播電視大學和大多數省級廣播電視大學都是于1978年建立、1979年全國統一招生開學授課。而我國政府教育行政部門關于各級廣播電視大學的第一部行政法規(《廣播電視大學暫行規定》)是1988年制定并頒布試行的。此后,關于遠程教育的立法工作又長期停滯不前。

法制建設不健全還表現在我國遠程教育的法規制度幾乎全都是各級政府及其教育行政部門的行政法規和文件決定,還有眾多的會議紀要等,至今尚無國家立法機關通過的有關遠程教育的法律法令。例如,在廣播電視大學創建初期,由教育部和中央廣播事業局共同召開了首屆全國廣播電視大學工作會議,制訂了《中央廣播電視大學試行方案》(1978年)。會后(1979年),由國務院向全國批轉了教育部和中央廣播事業局關于全國廣播電視大學工作會議的報告。而且,有些政策規定始終只是教育行政部門官員的回函或電話答復記錄。這些有關遠程教育的行政法規、文件決定、回函回電不配套、不完善,對其內容的解釋不統一、執行不力,且缺乏監督。

此外,對我國高等教育法及其規定的高等學校辦學自主權等條款是否適用于各級廣播電視大學等問題也沒有明確的有法律效力的解釋。于是,我國廣播電視大學在建設中存在兩大難題:定位問題和投入問題。我國廣播電視大學長期以來存在的對定位問題的反思和爭議,直至對“電大紅旗能打多久”的疑慮,從反面表明我國遠程教育立法的滯后和法制的不健本論文由論文由整理提供

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因為對遠程教育、對各級各類遠程教育學校的定位,即對遠程教育的性質和任務、地位和作用,對各級各類遠程教育學校的設置標準和辦學自主權的立法,是依法對遠程教育實行法治和行政管理的基礎。我國遠程教育立法的滯后以及有關行政法規文件中對遠程教育體制、機制和設置諸方面內容的不明確、不配套和不完善,即定位不明確,給遠程教育的法治和管理帶來了困難。其次,我國廣播電視大學建設初期存在的投入嚴重不足,以及各級政府對相應各級廣播電視大學的財政撥款沒有明確統一的戶頭和標準等問題,也從反面表明了遠程教育立法和法制建設的薄弱及其帶來的不利后果。可以理解,這是我國正處在社會改革轉型過渡時期的一種特征。而且,我國也不可能像英國或日本那樣經過多年的論證和辯論,再通過立法后組織實施。這在廣播電視大學建校初期會貽誤時機。

而且,在當時(20世紀70年代末)我國法制普遍不健全的環境下也不現實。問題是此后的20年中遠程教育的法制建設依舊滯后。可以相信,我國遠程教育界對立法和法治的強烈呼聲以及政府教育行政部門對教育立法和法治的日益重視會使遠程教育的立法和法治逐步走向健全。六、遠程教育的財政遠程教育的財政,廣義地說,就是遠程教育的成本或費用的分擔問題;狹義地說,專指國家財政(各級政府)如何承擔遠程教育的經費及其撥款機制問題。國際遠程教育界普遍認同:對于遠程教育的費用,應該實行“誰受益、誰承擔”的分攤準則。誰是遠程教育的受益者呢?通常認為,遠程教育的三個主要受益者是國家、社會和學生。•國家:遠程教育承擔著開發人力資源、培養各類人才、提高國民素質的職能,對經濟建設和社會發展、對提高綜合國力和國際競爭力都發揮了重要作用。

因此,國家是最大的受益者,各級政府理應對遠程教育增加投入,進行財政撥款。•社會:遠程教育是一種人力資本投資,一種生產性投資,推動著社會經濟發展,對國民收入的增長作出了越來越巨大的貢獻。遠程教育以其培養的人才,生產和傳播的知識,推動科技和管理的進步,從而對社會各產業部門增加產出作出了直接或間接的貢獻。

因此,社會各相關產業和企業雇主是受益者,理應承擔遠程教育的部分費用。•學生:接受教育對學生本人而言也是一種投資,將會帶來包括經濟收益在內的各種回報。學生接受了遠程教育,增長了知識才干,為其職業生涯注入了新的活力和資本。

所以,學生也是受益者,也應該承擔部分遠程教育的成本。至于遠程教育的成本或費用在國家、社會和學生之間如何分攤,這在不同的國家,在同一個國家的不同地域和不同時期,在各類不同的遠程教育院校和項目之間是很不相同的。英國開放大學的經費主要來自政府撥款。20世紀80年代初,學位教育計劃經費的82%由英國教育科學部直接撥款,16%來自學生所交學費,2%來自各種課程材料銷售所得和其他財源。

繼續教育計劃的經費原則上要求自籌解決,大約60%～70%來自學生交費收入,其余的來自社會各種專門的基金組織。自進入80年代以來,英國政府執行新的財政政策:減少政府撥款,增加學費收入在整個預算收入中的比例。日本放送大學的經費,70%以上由國庫財政撥款提供,30%以下依靠收取學費和其他渠道解決。

美國聯邦政府承認美國國家技術大學為非營利的免稅機構并立項。國家技術大學的經費主要來自學生所在的企業公司。這是因為,國家技術大學提供的主要是碩士研究生層次的工程師在職繼續教育。學生都是公司的業務骨干,不離崗學習。所以,各公司不僅承擔了其學生雇員的學費,而且出資建立衛星地面接收站并向國家技術大學支付一次性開辦經費。我國廣播電視大學的經費來源實行國家、社會和個人多渠道集資的體制。

依據20世紀80年代末對廣播電視大學投資效益的評估研究成果可知,我國廣播電視大學系統經費來源的基本結構如下:各級政府財政撥款約占52%,社會(辦學部門、機構和企事業單位)集資約占40%,學生交費約占5%,其他收入約占3%。在各級政府財政撥款中,中央財政撥款約占7%(因缺乏可靠數據未將衛星教育電視專用頻道的通信費用計入),省級財政撥款約占40%,地市縣級財政撥款約占53%。進入90年代以來,隨著經濟改革的深入和市場經濟體制的逐步建立,也隨著非義務教育階段適當增收學費的政策出臺,廣播電視大學經費來源中,學生個人承擔的部分增加了。

隨著網絡教育的開展,學生個人承擔的計算機設備投入和通信費用的增長是遠程教育成本核算中又一個需要考慮的新因素。各國政府的財政撥款不僅在遠程教育運行成本中所占比重不一,而且撥款的體制和機制也不相同。英國開放大學是同其他英國國立大學一起由英國政府設立的大學撥款委員會組織實施年度評估和撥款。日本放送大學的財政預算撥款,則由日本國庫依據《放送大學學園法》規定執行。我國各級廣播電視大學的財政撥款由相應各級政府的教育行政部門主管掌握,沒有統一規范的標準。各地廣播電視大學對各類學生的收費標準則每年由學校會同當地政府的物價部門商定。

[摘要]遠程教育管理學是研究遠程教育管理過程及其規律的科學。按照遠程教育管理對象的層次結構可以將遠程教育管理學分為宏觀理論和微觀理論兩部分。遠程教育管理學的宏觀理論將整個國家的遠程教育系統作為研究對象,主要研究國家各級政府及其教育行政部門應用立法、行政、財政等手段,對各級各類遠程教育院校機構進行規劃、組織、指導和控制,使有限的遠程教育資源得到合理的配置,以實現遠程教育管理目標的最優化。所以,遠程教育管理學的宏觀理論也可以稱作遠程教育國家行政管理學。本文從體制、機制、立法和財政諸方面對遠程教育的國家行政管理進行討論。