社區教育融入社區治理實踐路徑分析

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【摘要】社區教育為社區治理凝聚社會共識，為社區治理多元主體賦權；“五維一體”模型勾畫了社區教育五大參與主體一起介入社區教育各個環節，助力社區教育，共促社區和諧共治，其實踐路徑為：科學發揮“五維一體”資源動員與整合功能，設計并運行“五維一體”多元共治機制，完善“五維一體”利益分配與激勵機制。

【關鍵詞】協同理念；社區教育；社區治理；“五維一體”模型；實踐路徑

一、我國社區治理的困境與社區教育融入社會治理的現實意義

（一）我國基層社區治理的困境。1.治理邏輯上的工具理性與價值理性的失衡。我國的社區治理脫胎于上世紀50年代的“街居體制”，街居制的主要職能在輔助“單位體制”對婦女、青少年、老人等非單位群體進行管理，在相當長一段時間內，街道和居委會擔當的是輔助性角色，權限較小，其職權處于邊緣化和虛化狀態。真正通過社區對城市進行“綜合管理”緣于20世紀80年代“單位體制”的解體，一方面隨著大量下崗職工的產生，對這一龐大群體的公共服務職能轉嫁到社區，另一方面社區公共職能的擴充推動了街道和居委會逐步向一級實體政府轉化，由此形成了當前城市管理的“市―區―街道―居委”的四級管理格局。我國“社區”從誕生伊始便具備濃厚的行政色彩，作為一種強有力的管理手段進入大眾視野，即便在大力倡導社區治理“多元共治”觀念的今天，這一議題的核心目標仍始終圍繞完善社區治理體系和提升社區治理能力這兩大主題，其工具理性取向鮮明。而“情感認同、公民道德、社會關系重塑、民主商議”等價值議題雖常見諸于各類宣傳文案和部分學者的論述中，但就現實而言，對價值理性的追求在工具理性的壓倒性優勢下，顯得極為微弱。雖然我國社區建設是基于經濟發展和政治改革的訴求下倒逼的產物，關注與討論的焦點也多集中于實際層面，但對于其“應該怎么做，為了什么而做”的價值探討并非毫無意義，理想的社區治理實踐必然指向整個社群對美好生活的共同期待，如果缺乏這樣的信念支撐，那么社區治理的執行也會迷失方向。2.權力運行中多元共治與主體格差的矛盾。黨的十八屆三中全會正式提出“社會治理”命題，這一命題的形成與提出是“發展型政府”向“服務型政府”轉型的必然結果，其實質是高速增長的經濟奇跡面對日漸龐大與發展的基層社會，政府往往會遭遇政策失靈的窘況。社區作為基層社會的重要構成單位，是居民長期賴于生存的場所，也是所有社會矛盾最易爆發的焦點地帶，因此，良好的基層社區治理生態的形成直接關系著社會管理向社會治理升級的成敗。基層社區日趨復雜的發展同樣使政府決策變得愈加困難，需要更多的專業經驗、特別信息、專門技術知識和不同意見的合作參與，需要社會權力更多地參與秩序整合，這顯然不是任何一個組織或簡單的組織間合作就能完成的，它需要社會各方對公共事務承擔責任，由此，“多元共治”的構想應運而生。然而，我國社會治理長期推行行政主導的“一元管理”模式導致社會主體發育不良，包括企業、公民、民間組織、社區學校在內的各類社會主體，在社區治理過程都存在明顯的適應不良。但相較于這種適應不良，不同主體間的發展格差對“多元共治”模式的瓦解效應似乎更為顯著。在多元共治的治理模式中，各治理主體的利益訴求客觀上存在差異，如何通過反復的協商求得各方利益的最大公約數本該成為治理模式的理想形態。但在實際的推進過程中，由于不同治理主體間存在巨大的格差，如政治權力的不對等、受教育程度的差異、組織發育成熟度不同等，在協商過程中，政府、企業等發展成熟的組織往往成為強勢主體，兼之反復協商的成本高昂嚴重影響對治理效率的追求，社區居民、社團組織等弱勢主體的訴求時常被淹沒，因而加劇主體責任意識缺失、參與無序的治理現狀的惡化，最終導致“多元共治”的失效。（二）社區教育融入社區治理的機理闡釋。面對上述的基層社區治理困境，2014年，教育部等七部門《關于推進學習型城市建設的意見》，專門指出：“廣泛開展社區教育，推動社區治理創新。”自此，社區教育融入社區治理的相關探討進入主流視野，然而，轟轟烈烈的研究似乎只是追逐熱點，并沒有解決多少實際問題，甚至在社區教育融入基層社區治理的實踐推進過程中遇冷，成為社區教育從業者單方面的“自娛自樂”。因此，我們應該冷靜尋找除政策推動外，是否有更深層次、更為客觀的原因使得社區教育與社區治理產生聯系，從而厘清社區教育在遭遇社區治理困境時可以發揮的真正功能與價值。1.社區教育為社區治理凝聚社會共識。社區教育最重要的功能是凝聚社會共識以謀求最廣泛程度上的穩定基礎。政府和學界往往關注社區教育的實現模式和具體措施，卻忽略了社區教育的價值目標。日益分化的社會階層和利益群體強化了社會的離心力，加劇了社會的沖突與對立，為了克服這種離心力，需要社區教育提供一種協調、平衡的力量以實現有效的社區治理。共識不會憑空產生，它既源于利益訴求，也需要通過有效的措施順應這種訴求從而主動凝聚。而這種凝聚，不能只依靠宣傳和動員，也不能依靠開會和文件，最根本和長效的手段是教育。通過社區教育，各主體逐步了解社區是什么，自己是誰，自己的責任是什么；通過社區教育，使各主體逐步看到社區的過去、現在和未來，社區與自己、與他人的關系；通過社區教育，使各主體逐步學會與其他主體的溝通、交流、合作與妥協，能夠準確表達自身訴求的同時也包容他人的訴求。而這一功能只能通過社區教育實現，任何其他機構和其他類型的教育都無法替代。2.社區教育為社區治理多元主體賦權。賦權是在社會工作領域被廣泛使用的一個概念，它指向一種參與的過程，是將決策的責任和資源控制權授予或轉移到那些即將受益的人的手中。從社區治理的角度來說，對社區主體進行賦權，意味著增加各主體對影響社區生活質量的資源和決策的權力和支配能力。我們需要認識到，較高的國民素質水平是各主體能夠有效參與社區治理、合理行使權力、作出正確決策與建議的關鍵基礎之一。通過對2016年教育部等九部門聯合的《關于進一步推進社區教育發展的意見》的文件進行解讀，我們可以認為，社區教育是提高整體國民素質最為理想的途徑之一。而社區教育能夠賦予社區治理的各主體最為核心的能力就是辨別并判斷價值觀。在形形色色的價值觀中，哪些是對的，哪些是錯的，應該作出怎樣的取舍，各主體必須對此辨別并作出判斷。對價值觀進行辨別并作出判斷的目的，其實質是協助不同主體形成正確的價值觀。但在倡導多元價值理念的當今社會，如何定義“正確的價值觀”？必須承認，在多數時候，價值觀的正確與否并不是涇渭分明的，但也需看到，價值觀總是存在于具體的社會之中，正確與否往往反映的是這個社會中的人群的主流認知與理解，因此，本文所指的正確的價值觀即為主流價值觀。如被稱為儒者第一義的“義利之辯”，奠定了我國數千年的“重義輕利”的價值取向與文化傳統，在諸多民族存亡的危機時刻，無數志士仁人舍生取義、犧牲小我成全大我以匡扶家國的壯舉便是這種價值觀在實踐層面的具體展現。推古及今，在社會分層、群體分化、利益分歧日見繁復的當下，若不能貫徹一種基于社區共識的正確價值觀，便無法彌合不同主體間觀念和立場上的巨大鴻溝，喪失協商的基礎與可能性，無法由價值認同轉化為集體行動，從而影響社區治理的實效。從這個角度來說，社區教育對推進有效的社區治理同樣存在極為重要且不可取代的意義。

二、社區教育融入社區治理“五維一體”模型構建

（一）社區教育融入社區治理“五維一體”模型基本構件與內涵。當前國內學者對社區教育與社區治理逐步走向交集已經形成共識，但對社區教育如何與社區治理協同這方面的研究還沒深入，對社區教育融入社會治理參與主體有哪些？參與主體之間的關系如何定位？這一系列重大理論問題尚沒有定論，筆者結合寧波市社區教育融入社區治理實踐的思考，認為社區教育融入社區治理過程中有五個主要參與主體，即五個基本構件，分別是政府、社區學校、社區居民、民間組織與私人部門。在協同論指導下，筆者提煉出“五維一體”社區教育融入社區治理實踐模型，即五大參與主體一起介入社區教育融入社區治理中的各個環節，共同決策，共同管理，分擔責任，共享成果，互相監督，像一個整體擁有五個必不可少的維度或部分一樣各自獨立卻又緊密地結合在一起，聯合起來助力社區教育，共促社區和諧共治。社區教育融入社區治理“五維一體”實踐模型的初步設想圖如下：“五維一體”社區教育融入社區治理實踐模式的基本內涵是：協同治理平臺是社區教育融入社會治理的協調中樞，它是五個主要參與主體的價值認同、情感共鳴、協作共處的基礎。政府作為社區治理的主導構件，是領導與工作機制、財政保障與政策供給的主力；社區學校作為社區教育的主力軍，是溝通與協作、構建工作平臺與推動社區教育融入社區治理的具體實施者；社區居民是社區教育的主要對象，是社區治理的主要參與方，為社區教育融入社會治理提供了磁場和動力源；民間組織和私人部門是社區教育融入社會治理的支持性力量。在協同治理平臺下，政府、社區學校、社區居民、民間組織與私人部門五大“構件”相互信任、相互認同，在各自明確的分工與責任基礎上有機融合，構建出相互合作與協同的社區治理動態系統。（二）“五維一體”參與主體的角色定位。政府是公共管理的實施者，是公共服務的供給者，是社會治理的主要責任方。歷史和經驗表明，單向的政府管理是完成不了社會治理目標的，必然導致社區治理的混亂、畸形和不平衡，因此，改變政府角色，社區治理由“命令型”向“服務型”轉變、由單一主體向多元主體轉變是必然選擇。政府扮演好“主導者”和“帶頭人”的角色，其主要職責是制度設計與制定工作機制、提供財政保障與服務供給。社區學校是社區教育和社區治理的利益主體，社區學校既有師資又有場地設施，是社區教育的組織實施者和協調者，是社區教育的公共服務中心。在社區治理中，社區學校是上傳下達的重要紐帶，是構建社區治理工作平臺與實施的關鍵力量。社區居民是社區教育的作用對象和直接受益者，但長期以來，處于被動的接受者一方，因此，在未來的社區教育與社區治理中，社區居民應該重新定位，重塑角色，變被動的接受方為主動參與方，不但要與其他多方主體形成平等利益關系方，而且要敢于表達需求，主動參與決策，承擔起評估、監督等主體責任。民間組織是集自治性、自愿性和非營利性于一體的非政府組織，是公眾民情民意的集中體現，是化解社會矛盾的潤滑劑。民間組織以自身獨特性在社區治理與社區教育等社會活動中帶動社區居民參與，實現自我教育、自我宣傳和自我管理，是促進社群快速發展的促進劑。私人部門是指在社區教育和社會治理中實現“互利共贏”的盈利性組織，它的最大作用是發揮專業性及資金資源的優勢，還可以作為第三方監督者發揮獨特作用。（三）“五維一體”模型的動態協同機理。社區是社會治理的基礎單元，是社區教育的重要場域；社區治理有別于傳統自上而下的社區管理，其最大的特點是實現各要素的有機協同。協同論倡導各行為主體以平等身份就議事議題進行協商合作，旨在促進各主體的有機融合及提高資源的有效利用。協同論為社區教育融入社會治理的五大參與主體的運行模式提供了理論依據。基于協同理論和社區教育的運行機制，筆者認為，完善社區教育參與社區治理機制是社區多元主體協同的核心，為此，關鍵是要完善資源動員機制、多元共治機制和利益分配機制，并且要實現這三大機制動態協同。資源動員機制是多元主體協同治理的前提，社區教育屬于準公共產品，產品的供給以政府為主，但參與主體越多，帶給社區教育的資源越多，這是提高社區教育供給數量和品質的基礎。多元共治機制是社區教育參與社區治理的核心，“五大”參與主體通過平等溝通機制、分工協作機制、信息共享機制、相互督促等相關機制，達到動態平衡與協同推進，這是社區教育融入社區治理實現多元協同共治的核心和關鍵。利益分配機制是多元主體協同治理的保障。社區教育融入社會治理的各參與主體除了共同利益之外，還存在自身利益，因此，非常有必要運用各種激勵和保障措施以滿足參與主體各自的特殊利益訴求，這是社區教育融入社區治理實現多元協同共治的不竭動力。

三、社區教育融入社區治理“五維一體”模型的實現路徑

（一）科學發揮“五維一體”資源動員與整合功能。社區教育是終身教育的一種重要形式，反映的是一種教育與社會、教育與個體、社會與個體的多元互動關系，核心是社區成員與社區能力的共同發展。社區教育融入社區治理，發揮社區教育在社區治理中的上傳下達功能，成為社區意識的紐帶，關鍵是要提供老百姓喜聞樂見的教育產品，滿足社區成員的終身學習需求。社區教育產品供給需要消耗各種資源，根據《教育大辭典》的解釋，社區教育資源是指用于組成、參與、維持并服務于社區教育系統的所有物質資源、人力資源和精神資源的總和，是開展社區教育活動的基本保障。社區教育資源既包括顯性的物力資源、人力資源、財力資源、信息資源等物質性教育資源，還包括學習氣氛、歸屬感、國家政策、社區教育制度等隱性的非物質教育資源。社區教育資源的供給主體為政府、社區學校、社區居民、民間組織與私人部門。資源條件是社區教育正常實施的前提和條件，資源動員與整合的實質是協同治理平臺獲得教育資源并整合利用教育資源。各參與主體的參與意愿與動機、主體間的相互信任、未來利益分配等因素直接決定了“五維一體”資源動員與整合功能的實現效果。故此，在宏觀上，要充分發揮政府在社區教育資源動員與整合的統籌功能，構建社區教育文化資源整合運行機制及其制度保障機制，搭建共建共享平臺，搭建社區教育公共服務平臺，滿足區域內市民個性化學習需求。微觀上，要積極促進社區學校、民間組織、私人部門增加社區教育資源供給和資源整合，積極促成“社區自組織”的形成，增加區域市民終身學習能力，以學習平臺為紐帶加強市民之間的人際互動，以互助學習引導市民互助合作，以自主學習演繹自主解決鄰里矛盾，助力打造和諧生活環境，實現社區和諧與繁榮。（二）設計并運行“五維一體”多元共治機制。首先，要健全以協同創新為基礎的政府領導與多元合作機制。積極推進形成地方黨政協同領導、教育部門主管、相關部門配合、社區學校唱主角、民間組織積極支持、私人部門積極介入、社區自我組織、群眾廣泛參與的社區教育治理體系；以“五維一體”為核心構建多利益主體參與的社區教育共同體，筑牢社區教育多元共治支持服務體系，促進社區教育和諧有序發展，以社區教育的獨特優勢推動社區治理體系和治理能力現代化。其次，要健全以滿足居民多元需求為基礎的社區參與機制。社區在現代國家治理體系中的重要功能之一是培育公民意識和政治參與能力，社區教育應擔負起培養區域市民自治能力的責任，并助力區域民眾培育社區治理所需的公民精神。參與意識的培養，可以從市民學習權益主體訴求入手，創造條件讓區域市民能夠有足夠的通道和充分的機會反映他們的學習訴求，以此為基礎，引導和鼓勵市民積極參與社區治理的相關事項，逐步完善社區參與制度和形成社區參與機制，最終達到“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”理想狀態。再次，要形成以拓寬收入來源為基礎的社區財政保障機制。社區教育屬于準公共產品，因此，絕大多數地區現階段把社區教育納入公益事業。但隨著社區教育的面越鋪越寬，受教育人群越來越多，隨著知識付費時代潮流越來越被普通大眾接受，社區教育成本分擔也應由完全依靠政府向政府與社會力量、社區居民三方共同分擔轉變，同時要注意引導市民個體以合理的價格換取高質量的個性所需的教育培訓服務。為此，目前在政府財力有限而社區教育走向大眾化普及化階段，必須強化對社區教育經費多元化支持渠道，應該在穩定社區教育專項經費基礎上，整合社區生態系統內的人力資源、物質資源和信息資源，以社區共治共享為“橋梁”，引入社會組織、私人部門及居民等多元主體力量，逐步形成經費籌措的社區財政保障機制。另外，要構建以監督制衡為基礎的社區監督機制。政府、社區學校、社區居民、民間組織與私人部門五大主體在社區教育中各具不同功能定位，在不同角色中有主有輔，彼此配合協同共進。在政策制定、決策、宣傳方向，一定要明確政府與其他參與主體的主次關系。在執行環節，要明確社區學校的主導作用。在評估中，要明確社區居民、民間組織和私人部門的主導作用。五大參與主體面對重大事項應平等協商，防止主體間出現“越位”“錯位”。五大主體在促進社區教育融入社區治理中的價值目標一致性，但是各主體之間時而出現利益沖突是不可避免的，因此，五大主體的相互監督和制約是必不可少的，必須秉持公開、透明、公平、公正的原則，建立五大主體廣泛參與的以監督制衡為基礎的社區監督機制。（三）完善“五維一體”利益分配與激勵機制。有合作就會有利益關系，利益又可以分為公共利益和自身利益兩大類，在涉及公共產品的供給這一現實問題，自身利益的實現是影響合作關系的重要因素。“五維一體”協同治理的終極目標是公共利益，但各參與主體自身的利益是制度設計必須重點考量的因素，否則，難以保證協同體系的可持續發展。作為社區教育的利益相關方，政府、社區學校、社區居民、民間組織與私人部門五大主體在其中各具不同功能定位，各自的自身利益訴求也不一樣。政府是社區治理和社區教育的責任者、指導者和政策制定者，因此，其利益關系具有獨特性，其私人利益也是公共利益最大化，社區教育服務數量越多質量越高，社區教育促進社區治理效果越好，老百姓的滿意度和獲得感越高，政府越高興，這是政府的主要職責和利益訴求。社區教育學校最大的利益訴求是在完成既定的社區教育任務的同時促進自身發展，教育成果能得到社區居民和上級行政部門的認可。社會組織和私人部門的最大優勢是提供專業化服務能力，除了履行社會責任和獲取一定的自身經濟利益之外，它們還有獲得社會認可，樹立良好社會形象的訴求。社區居民是社區長治久安和社區教育的最大直接受益者，他們不但有提升技能和素養的訴求，也有平等參與社區建設的訴求，還有在參與過程中獲得精神獎勵的訴求。利益分配具有激勵和保障的功能，是協同體系參與主體各方持續努力的動力。因此，必須根據協同體系參與主體各方利益訴求特點，建立起維持協同體系可持續發展的激勵和保障機制。

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作者:錢荷娣 王志強 單位:寧波廣播電視大學