低碳社區(qū)建設(shè)PPP模式研究

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2015年2月，國家發(fā)展改革委公布的《低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)指南》明確提出，到2015年年末，要建成1000個(gè)國家低碳社區(qū)的試點(diǎn)，在2017年的時(shí)候，擇優(yōu)建成一批國家級的低碳社區(qū)的試點(diǎn)示范。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，政府財(cái)力不足，而低碳社區(qū)又具有公益性，因此，注重商業(yè)化運(yùn)作平臺(tái)，引入PPP模式建設(shè)低碳社區(qū)，是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的問題。雖然低碳社區(qū)在環(huán)境方面的作用，以及PPP模式在供給方面的獨(dú)特優(yōu)勢，受到了理論界越來越多的關(guān)注與青睞，但將PPP模式與低碳社區(qū)建設(shè)相結(jié)合的深入研究還很少，已有研究主要是從低碳社區(qū)模式選擇、公眾參與機(jī)制以及對已有案例的分析等方面進(jìn)行研究，而關(guān)于低碳社區(qū)具體建設(shè)方法與融資方面的研究較少，特別是基于ppp視角的研究更不多見。本文通過對運(yùn)用PPP模式建設(shè)低碳社區(qū)的必要性與可行性進(jìn)行分析，得出對低碳社區(qū)建設(shè)的啟示，為應(yīng)用PPP模式建設(shè)低碳社區(qū)的政策建議提供了有力依據(jù)，具有一定的理論與實(shí)踐意義。為減輕以及放緩全球暖化沖擊，順應(yīng)氣候變化，低碳發(fā)展己經(jīng)成為國際社會(huì)共同追求的目標(biāo)，世界各國在建設(shè)低碳社區(qū)方面己邁出領(lǐng)先一步，低碳社區(qū)建構(gòu)是為未來整體施政應(yīng)考慮的重要課題。節(jié)能環(huán)保是探索推進(jìn)PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域，環(huán)境治理可以帶來較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，創(chuàng)新運(yùn)用PPP模式建設(shè)低碳社區(qū)具有重要的研究意義。關(guān)于PPP模式建設(shè)低碳社區(qū)的研究，目前已有的研究重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面。城市空間從低碳綠色的角度可以分成低碳生態(tài)城市(宏觀)、低碳社區(qū)(中觀)、綠色建筑(微觀)等小同的層級。

低碳社區(qū)的理論研究性發(fā)展。低碳社區(qū)建設(shè)的核心是零能源消耗系統(tǒng)，最大限度地利用自然資源和能源，減少環(huán)境破壞與污染，實(shí)現(xiàn)零化石能源使用的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)能源需求與廢物處理基本循環(huán)利用的居住模式。低碳社區(qū)建設(shè)的基本策略是加強(qiáng)宣傳教育、增強(qiáng)科技創(chuàng)新、培育低碳文化、倡導(dǎo)公眾參與和強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。建設(shè)低碳社區(qū)的主要途徑是建造節(jié)能建筑、利用新能源、采用環(huán)保材料、優(yōu)化社區(qū)結(jié)構(gòu)、倡導(dǎo)綠色交通與倡導(dǎo)公眾參與。低碳社區(qū)建設(shè)涉及新能源技術(shù)、節(jié)能建筑技術(shù)、新材料技術(shù)等的應(yīng)用，推動(dòng)城市低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，提高資源利用，控制環(huán)境惡化，緩解生態(tài)壓力，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能，如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)，控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴(kuò)量融資，利用新技術(shù)以及特別值得強(qiáng)調(diào)的機(jī)制創(chuàng)新的職能。PPP模式的優(yōu)點(diǎn)有:有效吸收民間資本，推動(dòng)公共管理改革；減輕政府財(cái)政支出壓力，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)；有利于加強(qiáng)管理、控制成本；設(shè)計(jì)理念超前和技術(shù)設(shè)備先進(jìn)。在公共服務(wù)供給中形“1+1+1>3”的機(jī)制，使進(jìn)中等收人階段的社會(huì)公眾可持續(xù)地受益受惠；為一大批作為市場主體的企業(yè)打開進(jìn)一步生存、發(fā)展的空間，使現(xiàn)代市場體系更為健全和成熟；培育契約精神和催化專業(yè)、敬業(yè)的營商文明。適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目選擇、合適的私人部門、明確的公私雙方權(quán)利義務(wù)、合理的風(fēng)險(xiǎn)分配、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素。總之，PPP模式對于政府來說，是必須積極運(yùn)用來推進(jìn)現(xiàn)代治理中化解財(cái)政壓力、債務(wù)壓力和充分盡責(zé)地實(shí)施和諧社會(huì)管理的機(jī)制創(chuàng)新。城市的低碳發(fā)展將為地方政府預(yù)算增加新的壓力和額外的地方融資需求。目前，低碳發(fā)展投資規(guī)模還遠(yuǎn)未達(dá)到可以滿足低碳城市發(fā)展需要的程度，其主要原因之一，就是城市低碳領(lǐng)域的投資資本不足。通過PPP模式創(chuàng)新，將市場機(jī)制引入公共領(lǐng)域，整合公、私部門資源，發(fā)揮民營資本、技術(shù)和管理優(yōu)勢，緩解財(cái)政資金緊張的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。中國應(yīng)對氣候變化PPP融資模式的初步設(shè)計(jì)包括：構(gòu)建PPP氣候融資管理制度框架；成立PPP氣候融資專門管理機(jī)構(gòu)；設(shè)立PPP氣候融資綠色種子基金；組建PPP氣候融資的政策性銀行；完善PPP氣候融資的碳交易市場；健全PPP氣候融資績效考評機(jī)制。要充分利用資金的杠桿作用，利用政府資金的種子資金作用，吸引更多的民間資本進(jìn)入低碳產(chǎn)業(yè)，可以采用公私合營模式對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)口進(jìn)行融資。PPP即公私合作伙伴關(guān)系，從管理視角看，PPP是指政府公共部門與私人部門合作過程中，讓私人部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中，在實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的同時(shí)，為私人部門帶來利益。在適當(dāng)滿足私人部門投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。PPP的本質(zhì)是一種合作關(guān)系，實(shí)行PPP并不是目的，而是一種手段。通過這種合作，實(shí)現(xiàn)公共部門、私人部門和社會(huì)大眾共贏的結(jié)果。

1、在世界經(jīng)濟(jì)低迷的背景下，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速正從10%左右的高速增長轉(zhuǎn)入7%左右的中高速增長，雖然中國經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向中高速增長符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，但也使我國面臨著巨大的挑戰(zhàn)，政府財(cái)政稅收收入減少，難以滿足提供大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的要求。低碳社區(qū)的建設(shè)勢必要投入大量的資金、人力和技術(shù)等，單單靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這時(shí)政府必須引入私人資本以滿足資金、人才和技術(shù)的需求，緩解政府財(cái)政壓力，PPP模式符合時(shí)代的發(fā)展。2、PPP模式可以以較少的政府投資撬動(dòng)更多的社會(huì)資本，激發(fā)潛在的投資動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而增加就業(yè)崗位，帶動(dòng)勞動(dòng)力市場的繁榮。與此同時(shí)，低碳社區(qū)建設(shè)的PPP實(shí)施的整個(gè)過程需要咨詢、法律、金融、建筑、物業(yè)管理等各個(gè)行業(yè)密切配合，從而有利于補(bǔ)足短板，促進(jìn)多個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。3、在市場經(jīng)濟(jì)中，公共部門由于自身特點(diǎn)往往效率低下，管理水平落后，而私人部門具有先進(jìn)的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，為了提高盈利水平，有降低項(xiàng)目成本，提高工作效率，提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力。因而，在PPP模式下，政府和社會(huì)資本發(fā)揮各自優(yōu)勢進(jìn)行合作，有利于服務(wù)質(zhì)量的提高。利益共享是維系PPP伙伴關(guān)系的重要因素。PPP項(xiàng)目并不像商業(yè)項(xiàng)目一樣，單純追求利潤最大化。但是私人資本具有逐利性，必須給予其一定的投資回報(bào)，才能保證關(guān)系的持續(xù)，有效率的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。而低碳社區(qū)建設(shè)屬于經(jīng)營性項(xiàng)目，允許社會(huì)資本取得合理回報(bào)，比較適合運(yùn)用PPP模式，這就為低碳社區(qū)建設(shè)的PPP模式提供了有力的保障。低碳社區(qū)包括兩種不同形式，分別是新建社區(qū)和既有社區(qū)。對于新建低碳社區(qū)可以采用使用者付費(fèi)模式，既有社區(qū)可以采用政府付費(fèi)中的績效付費(fèi)，而且國家發(fā)改委在《低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)指南》中指出，鼓勵(lì)政策性銀行、商業(yè)銀行、投資銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)，積極參與地方社區(qū)投資建設(shè)，拓寬政府資金、民間資本和國際合作資金等融資渠道，研究制定支持低碳試點(diǎn)建設(shè)的PPP等新型項(xiàng)目融資模式的優(yōu)惠支持政策，形成政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化投資機(jī)制。這就為PPP模式融資提供了支持。由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，持續(xù)時(shí)間長，運(yùn)營難度大，成本高而利益回流較慢。合作雙方必須處理好風(fēng)險(xiǎn)分配的問題，才能保證項(xiàng)目的低成本，高效率。政府方不能憑借自己的強(qiáng)勢地位，把風(fēng)險(xiǎn)都讓社會(huì)資本承擔(dān)，必須加強(qiáng)合作。為防止社會(huì)資本為了一己私利推卸責(zé)任，政府方必須在項(xiàng)目的進(jìn)行中，加強(qiáng)監(jiān)督保證項(xiàng)目能夠如期完成，資金能夠有效使用，成果滿足設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。

促進(jìn)CDM基金（清潔發(fā)展機(jī)制基金）投資多元化，有效帶動(dòng)低碳投資，促進(jìn)低碳技術(shù)發(fā)展。在PPP項(xiàng)目融資方面，我國地方政府可以通過城投公司開展低碳社區(qū)建設(shè)PPP項(xiàng)目、與社會(huì)資本共同成立城市低碳投資基金，以及聯(lián)合當(dāng)?shù)劂y行成立低碳融資平臺(tái)，為公共與私人部門共同融資建設(shè)的低碳社區(qū)項(xiàng)目，提供有力的資金保障，保證低碳社區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行。低碳社區(qū)建設(shè)的PPP融資模式，能有效促進(jìn)低碳發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化，有利于降低成本，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過低碳社區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系對低碳社區(qū)等級進(jìn)行認(rèn)證，獲得認(rèn)證的社區(qū)可以享受優(yōu)惠政策和政府獎(jiǎng)勵(lì)等。比如稅收優(yōu)惠，對低碳社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)過程或者項(xiàng)目后期利潤所涉及的相關(guān)稅種，采取減免措施，例如增值稅、所得稅等。低碳社區(qū)建設(shè)除了要政府采取大量行動(dòng)外，最終還是要落實(shí)到居民身上，他們是最終受益者與執(zhí)行者，是實(shí)施低碳社區(qū)的主觀決定因素，因此，必須加大宣傳，提高公眾的認(rèn)知度與參與度。讓居民做低碳社區(qū)的主人，參與到低碳社區(qū)的規(guī)劃、決策和管理中，在參與中讓低碳社區(qū)的理念根深蒂固。

作者:李琳 單位:南京財(cái)經(jīng)大學(xué)