民族地區緊湊型城鎮建設原則

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［摘要］在民族地區推動城鎮化的過程中，應把建立高質量復合型緊湊型城鎮作為鄉村振興的有效路徑。以青海省為例，應結合民族地區的實際情況，對現有城鎮進行梳理，有選擇地重點發展少數自然條件優越的城鎮，建設高質量復合型緊湊型城鎮，以實現民族地區鄉村振興的發展目標。

［關鍵詞］民族地區；緊湊型城鎮；鄉村振興

城鎮化是民族地區實現從傳統農牧社會向現代社會轉型的必然選擇，是民族地區實現鄉村振興的必由之路。在民族地區推動城鎮化的過程中，以最經濟的方式重點發展少數自然條件優越的城鎮，建設高質量、復合型、緊湊型的新型城鎮，以實現民族地區城鎮成為人口高度聚集、產業結構完整、土地利用高效、單位土地產出比高的宜居宜業的新型化城鎮，促進民族地區農牧民就地城鎮化，提高農牧民經濟收入水平，為農牧民創造現代化生活、生產條件，豐富農牧民的科技文化教育形式，實現民族地區城鄉一體化發展，最終實現民族地區鄉村振興［1-2］。

1青海省在推動城鎮化過程中存在的主要問題

1.1城鎮化水平低

當前，青海省的城鎮化水平總體上仍處于較低水平，嚴重影響了包括鄉村在內的民族地區社會事業的健康發展。由表1可知，青海省各州（市）的城鎮化率反映了為實現青海省鄉村振興，只能走有效提高城鎮化率的道路。其中，青海省西寧市和海西蒙古族藏族自治州既是青海省城鄉一體化程度最高的地區，也是青海省人均收入最高的地區。

1.2盲目擴張

青海省存在嚴重的亂占耕地、濕地及草原建設大廣場、大馬路、大草坪和大型文體設施等問題。在推進城鎮化建設的過程中，部分地區脫離實際，盲目求大、求闊、求新，大量占用城鎮附近的良田、濕地、草原。

1.3協作、互補性差

青海省絕大多數城鎮以行政職能為主、經濟活動為輔，經濟發展協作、互補性差，難以帶動包括鄉村在內區域的社會經濟發展。

1.4原有生態風貌遭到破壞

青海省在推動城鎮化的過程中，對生態環境以人工修復為主、自然修復為輔，極大地破壞了城鎮附近原有的生態風貌。青海省的城鎮絕大多數位于河谷地帶，河流兩岸的河灘形成了大量的濕地、沼澤，這些體現了自然美和生態美。當地很多城鎮均把修筑河堤作為一項重大市政工程，但因設計等多種因素影響，導致流經城鎮的河道變得筆直、狹窄，河流原有的自然美已不復存在，而且由于河道堤岸筆直而失去了蓄水功能。

2民族地區緊湊型城鎮建設應遵循的基本原則

在推動城鎮化的過程中，民族地區應遵循以人民為中心的原則，即必須滿足當地人民的物質文化需要，建設產業結構完善、就業渠道多樣、經濟收入穩定、自然環境優美、公共服務優質和物價低廉的高質量、復合型緊湊型城鎮。

2.1生態優先

民族地區大多位于我國西部生態屏障地區，保護和修復生態環境始終是民族地區的首要職責。因此，在推動城鎮化的過程中應遵循生態優先原則，在保護好當地生態環境的基礎上進行城鎮化建設。

2.2生態、生活、生產一體化發展

在推動城鎮化的過程中，民族地區要遵循生態、生活、生產一體化發展，結合當地的實際情況挖掘優勢產業，培育生產裝備制造業，并且以此為核心發展服務于生產制造裝備業的第一、第三產業，形成以第二產業為核心的深度融合一二三產業的復合型城鎮。

2.3集中優勢資源，完善城鎮布局

民族地區應梳理現有的城鎮布局和城鎮規模，集中優勢資源，完善當地的城鎮布局。以青海省為例，當前青海省實施“5+1”新型城鎮化試點工作，即把青海省西寧市、格爾木市、玉樹市、同仁市、祁連縣和環青海湖城鎮帶作為今后青海省城鎮布局的試點工作。這5個城市和1個城鎮帶分布于青海省東西南北中，而且各具特色，均具有一定的產業基礎和建設高質量、復合型緊湊型城鎮的條件［3］。

2.4集約化利用土地

大多民族地區地域遼闊，但是受諸如國家公園、基本草地、濕地、基本農業耕地和候鳥等野生動物遷徙通道、國防需要等因素的影響，因而必須集約化利用國土資源。在城鎮規劃設計建設過程中，要根據當地經濟社會發展的實際需要，建設土地高效利用的城鎮。

3民族地區緊湊型城鎮建設對策

第一，提高投資的有效性和精準性，推進財政和金融深度融合，探索建立基礎設施政府購買服務的機制。民族地區在鄉村振興過程中普遍存在資金緊張、產業支撐缺乏等問題，導致某些鄉村的集聚力較弱、鄉村服務功能不完善、鄉村基礎設施嚴重滯后、歷史欠賬多以及財政資金配套能力弱，使鄉村建設難以為繼，嚴重制約了鄉村發展。因此，需要對這些鄉村進行分類管理、分類建設。運用市場運行的方式，提高鄉村建設投資的有效性和精準性，推動財政和金融深度融合，把規劃鄉村建設的任務交給專業的鄉村建設企業，政府和金融機構作為資金的提供方進行有效監督即可［4-5］。第二，集中社會優勢資源，服務于民族地區所在?。ㄗ灾螀^、直轄市），提高民族地區省會（首府）的經濟、文化、科技實力。由于大多民族地區依靠中央財政轉移資金維持地方社會經濟順利發展，其經濟狀況普遍不好，在這種情況下，民族地區應集中社會優勢資源提高民族地區的省會（首府）的經濟、文化、科技實力。在此基礎上，為所在?。ㄗ灾螀^、直轄市）提供優質、高效、低價的商品和公共服務。同時，提高自治州州府所在地城鎮的社會、文化、經濟發展水平，吸納民族地區絕大多數農牧民的就業發展問題，為所在的自治州提供價廉物美的商品和公共服務。在這樣的縣城以下，除少數位于交通要道、旅游景點和礦山的城鎮，其余均逐漸變成小型居民點。這有利于高效利用土地資源、建設高質量的復合型緊湊型城鎮以及實現鄉村振興。第三，集中布局工業園區的發展。工業園區的建設布局以民族地區的省會（首府）所在城市為主，以自治州州府所在地的城鎮為輔。民族地區的省會（首府）是民族地區的政治、經濟、文化中心，集中了民族地區最優質的教育、文化、衛生資源，是民族地區社會、經濟、文化發展條件最優越的地方。這里可以吸引國內外大中型生產裝備制造企業入駐，形成可以發揮當地資源優勢的產業鏈和產業群。而自治州州府所在地的城鎮同樣集中了自治州當地最優質的教育、文化、衛生資源，對國內外中小型生產裝備制造企業具有一定的吸引力。在自治州州府所在地的城鎮規劃建設工業園區，挖掘自治州所在地的優勢，實現企業利潤最大化。第四，建立農牧民有序落戶在民族地區省會（首府）和州府所在地城鎮的配套政策，圍繞農牧民土地及基本公共服務等方面持續完善相關配套政策（見表2），實現城鄉新老居民同城同待遇。

參考文獻

［1］青海省第十三屆人民代表大會常務委員會.青海省高原美麗城鎮建設促進條例［Z］.2020-12-02.

［2］中華人民共和國中央人民政府.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議［EB/OL］.（2020-11-03）［2021-03-06］.

［3］中共中央國務院.中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見［EB/OL］.（2019-04-15）［2021-03-10］.

［4］沈娉，張尚武，潘鑫.我國城市新區空間綠色發展的規律和經驗研究［J］.城市規劃學刊，2020（4）：28-36.

［5］陳宏勝，王興平，劉曄，等.城鎮化與居民主觀福祉關系研究：兼論對城鄉規劃的檢視與啟示［J］.城市規劃，2020（7）：18-27.

作者：伍海峰 單位：中共青海省委黨校