證券監管危機的轉換和弱化

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證券監管是指證券市場管理機構運用行政、經濟和法律手段，對證券的發行、交易以及證券經營機構等市場主體及其行為的規范性的監督管理活動。多年來，證券市場發展的經驗教訓表明，市場與市場主體的成熟與否與證券監管的成熟與否是相輔相成的。系統完善的證券監管體系是證券市場基本功能得以充分發揮的保障，是證券市場基本功能正常運轉的外在條件。伴隨金融對外開放，我國證券市場的發展必將面臨新的機遇與挑戰，而有效的轉移和弱化市場監管風險就顯得尤為重要，己成為一項十分急迫的任務。

一、我國證券監管目前的缺陷和問題分析

在我國，隨著1992年國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會的成立，證券市場監管體系經歷了一個從地方監管到中央監管，從分散監管到集中監管的過程。1998年《證券法》的頒布，以法律的形式確立了我國證券監管體制，即以國務院證券監督管理機構的監管為主體，輔之以證券交易所和證券業協會的雙重自律機制的政府主導型的證券監督管理體制。但是，應該看到，我國的證券市場還屬于新興的市場，證券監管體制存在著諸多弊端，遠未達到成熟、理性的標準，對證券市場的監督管理尚未走上規范、法制的軌道。具體表現如下：

(一)證券市場監管存在缺陷

以現有的監管框架而言，中國證券市場監管雖然較過去有了質的改進，但仍存在明顯的制度缺陷，證券市場監管仍舊由行政機制主導，證券市場監管水平還處于初級階段。究其原因：上市公司股權分置問題是其根源。

我們知道，由于我國上市公司多數由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，形成普遍的“一股獨大”現象，加之所有者缺位以及國有股不流通導致公司治理結構的殘缺，導致控股股東占有上市公司的各種資源、侵害中小股東的利益，“內部人控制”問題嚴重，“道德風險”和“敗德行為”突出。受上市公司股權分置問題的影響，我國不可能建立起一個完善的證券市場監管體制。這主要表現在：國有股股權比例過高，導致政府用行政權力直接干預證券市場運行，證券發行制度演變為國有企業融資制度，同時證券市場每一次大的波動都與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲。雖然中國證監會被賦予了較大的監管權限，但在具體監管活動中往往受制于各級政府部門，證券執法在非公開狀態下進行，對違規事件的處理不夠及時，存在多重標準，且處理過輕，沒有體現出法律和執法部門應有的尊嚴，對違法活動起不到應有的懲戒作用，缺乏對投資者，特別是中小投資者利益的有效保護，證券監管難以體現其應有的公平與公正。由此出發，我國證券市場監管中所存在的制度性缺陷既與我國過渡經濟體制特征有關，又與我國證券市場的制度性缺陷有關，說到底則是上市公司股權分置問題的“衍生產品”。

(二)證券市場自律功能尚未充分發揮作用

在我國證券市場中，自律監管在證券監管中有著不可缺少的地位。但是，我國證券市場的自律監管功能其實是很弱化的。與歐美證券市場發展不同的是，我國的證券市場的發展始終是由政府來推進的，政府在證券市場的發展中一直發揮著主導作用。從組織試點到市場規劃設計以及整個證券市場運行的監管，都未離開過政府的直接干預。并且，我國證券監管模式的建立又主要著眼于集中統一，因此，在實踐中采用的是剛性極強的政府監管方式，這就忽視、削弱了自律監管的作用。

我國證券監管沒有給自律監管留出必要的發展空間，表現為行業自律功能的發育明顯滯后，證券市場的自律管理模式尚未形成，自律組織的功能也未真正發揮出來，主要表現為：

1．自律組織本身的問題

首先，是自律組織不健全。據統計在目前近千家證券商、中介機構中，加人中國證券業協會的團體僅為121個；其次，是自律組織管理混亂。現階段的自律組織，形式上由兩個證券交易所及其證券公司、中國證券業協會和地方證券業協會組成，但實際運行中，各方彼此獨立，地方證券業協會隸屬關系各異，難以協調工作，中國證券業協會和地方證券業協會大多屬于官辦機構，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，與《證券法》規定的自律組織是通過對自身會員的自身約束、相互監督起到對政府監管的補充作用的精神相矛盾。

2．證券業協會自律功能還存在較大的問題

第一，證券業協會的職權和職責沒有到位，政府監管部門沒有把協會當作助手來重視，協會對會員缺乏約束力，沒有權威性，從而難以依法實現自律監管。

第二，證券業協會體制不順，地位也不夠獨立。一方面證券交易所作為證券業協會的會員，導致自律組織重疊，從而影響協會整體功能的發揮；另一方面有些地方的證券業協會主要領導由主管部門人員兼任，這是證券立法的一個漏洞。

第三，未能較好地處理證券經營機構與證券業協會的關系，協會不能反映會員的權益，不能對違法違規的證券商給予有效的處罰，證券經營機構并不把證券業協會視作自律組織。

另外，作為證券市場的組織者，上海、深圳證券交易所，由于管理機制不同，對證券監管力度也存在差異，致使各證券交易所在執行仲裁和行使懲戒職能時會出現不一致，所以，證券交易所的一線監管作用不強。

(三)證券市場監管方面法制建設相對滯后。增加了監管的難度

證券監管法制建設滯后是我國證券市場不規范的重要問題。我國證券法制建設從2O世紀8O年展至今，已取得了一定的成就，在此期間，出臺了一系列監管、規范證券市場的法規章程：如規范股份公司的《公司法》，規范證券發行和交易的《股票發行與交易管埋條例》、《企業債券管理條例》，規范證券交易所的《證券交易所管理辦法》，規范證券市場信息披露的《公開發行股票公司信息披露綱則》，禁止內幕交易和操縱市場等欺詐行為的《禁止欺詐行為暫行辦法》等。這些法規章程是證券市場監管法律法規建設取得的初步成績。特別是《證券法》的實施，使得我國的證券法律制度的框架最終形成，證券市場監管逐漸步人了“依法治市”的軌道。但是，這些并不意味著我國的證券市場法制建設達到了很完善的地步，實際上我國的證券法律法規中還存在不少的問題，證券監管與市場發展并不同步，呈現出明顯的滯后性。這主要表現在：

第一，對證券市場監管的某些方面缺乏相應的法規政策，還不能做到有法可依，尤其是與《證券法》配套的相關法律《證券交易法》、《投資信托法》、《證券信譽評級法》等遲遲未能出臺。而且有關發揮現代證券監管功能的法律規范還基本上是一片空白，如從積極方面規范證券市場主體的行為，對上市公司的選擇，對場外交易的監管，對預測性信息的披露等領域都沒有出臺相應的法律規范。這些方面與成熟證券市場相比，還有很大差距。

第二，現行的法律法規有的過于抽象，缺乏具體的操作措施，致使在監管過程中無法做到“有章可循”。如對操縱市場的欺詐行為雖然有《證券法》和《禁止欺詐行為暫行辦法》可供參照，但對內幕交易、操縱市場行為具體的防范措施沒有規定；對中介機構、發行公司、券商違規行為進行處罰的法律規范過于抽象，不具有可操作性等。因此，對這些行為進行監管主要取決于主管部門的臨時性措施，甚至是個別負責人的主觀意志。

第三，現行法律規范中的某些規定表述欠嚴謹、欠規范。這些不規范、欠嚴謹的法規制度很多是由于過去臨時應急頒布的，如不及時加以修訂，將給證券市場的健康發展帶來負面效應，不利于形成完整的證券監管法規體系。

二、從《證券法》的修改看監管風險的轉移和弱化

我國《證券法》共240條，其中新增加29條、修訂95條、刪除14條，修改面較大，主要有五個方面的內容：

(一)提高上市公司質量。完善監管制度

上市公司質量是證券市場發展的基礎，修訂草案主要從三個方面來推進上市公司質量的提高：一是在法律上確認證券發行上市保薦制度。發行人申請公開發行證券的，應當按照規定聘請證券公司擔任保薦機構。保薦機構應當遵守業務規則和行業規范，誠實守信，勤勉盡責，履行推薦發行人證券發行、上市和督導發行人規范運作等相關職責。二是增加上市公司控股股東或實際控制人、上市公司董事、監事、高級管理人員誠信義務的規定和法律責任。近年來，上市公司控股股東或者實際控制人通過各種手段掏空上市公司，上市公司董事、監事、高人員不勤勉盡責甚至秀虛作假，損害上市公司和中小投資者合法權益的事件時有發生，嚴重影響了投資者對證券市場的信心。為此，修訂草案加大了相關人員的責任。需要指出的是，“實際控制人”是修訂草案新引入的一個概念，它是指股份未登記在其名下，但通過股權控制關系、協議或者通過其他安排，能夠決定發行人的人事、財務和經營管理政策的自然人、法人或者其他組織。高管人員包括公司經理、副經理、財務負責人、董事會秘書和公司章程規定的其他人員。三是引入預披露制度，拓寬社會監督渠道。為了加強社會公眾監督，防范發行人采取虛假手段騙取發行上市資格，有必要建立發行申請文件的預披露制度，要求首次公開發行的申請人預先披露申請發行上市的有關信息，這樣可以拓寬社會監督的渠道，有利于提高上市公司的質量。為此，修訂草案增加規定：發行人申請首次公開發行的，還應當預先披露有關申請文件。

(二)理順證券市場監管體制的接口。減少磨擦機會。提高執法效率

證券市場監管的“接口”問題，最突出地表現為“兩類接口”環節：一是立法、行政與司法部門之間；二是行政部門之間，包括中央政府與地方政府之間以及各種行政部門之間。實踐中，全國人民代表大會及其常委會對證券市場的介入主要體現在頒布、修訂相關法律和監督法律執行力一面，具體包括：(1)對政府頒布的行政法規進行監督，并在已有的立法授權模式下，尋求一種對行政立法工作的有效監督與回應機制；(2)對司法機關的司法活動及“法官造法”行為進行監督；(3)作為《證券法》的立法機關，對行政機關、司法機關在行政執法與司法過程中的沖突與歧義通過法律解釋等方式起到協調行政權力與司法權力沖突的作用。

對于中央政府與地方政府之問、政府不同部門之間所存在的利益磨擦，解決方案不是政府結構性調整，而是通過公正的程序設計，及時、正確地展開協調。同時，在我國證券市場供求不平衡的情況下，如果中央政府要繼續保持對資源予以集中配置的方式，就必須加強證券監管部門的監管權，要從法律、監管機構行政隸屬關系、機構設置、監管機構負責人任命、回避制度等力一面保障證券監管機構的獨立性，免受其他部門的干擾，平衡乃至消除地方保護主義的不利影響。

(三)建立和完善證券公司的市場準入監管、持續性監管和市場退出監管等三道風險防線

1．建立證券公司市場準入監管防線。目前，我國的證券法律賦予證券監管部門對證券公司設立、業務范圍等進行監管的權力，對證券公司實行嚴格的準入管制、這是與我國證券市場尚處于初創階段相適應的。但是，證券公司經營特許權的長期存在，不僅不利于市場的充分競爭，也會助長尋租與腐敗行為。今后我國在完善證券市場準入制度方面，不宜進一步提高行業門檻，因為這樣會限制競爭；應逐步適當地放松管制，鼓勵不同性質的國內資本參與證券業務競爭。放松管制固然是與證券市場發展趨勢相一致的，但在操作步驟上則不宜急于求成，應在完善相關法律的基礎上穩步推進，并與市場退出機制相配套。與此同時，要加強股東的準入監管和從業人員的準入監管、完善從業人員牌照發放制度，將從業大員的信息網絡化，并注意相關信息的及時更新。

2．建立證券公司持續性監管防線。建立對證券公司凈資本跟蹤分析制度。通過歷史的和橫向的比較，來綜合分析和評價證券公司的財務風險。建立針對性監察系統。針對性監察系統是為監管機構能夠及時識別證券公司出現的問題而設計的，目的是通過建立一個完整的資料庫、按照風險評級對證券公司進行排序，以識別高風險的證券公司。建立持續跟進的現場檢查制度。主要是核對證券公司是否遵守法律法規、衡量證券公司財務狀況和內部控制流程，阻止證券公司進行可疑或不法行為，檢討證券公司業務操守和分析證券公司業務性質和風險等。強化對證券公司中高層管理人員的管理，形成一個從高到低的環環相扣的用人責任制、嚴把證券從業資格關。監管部門一旦發現證券公司的董事、監事和經理人員有違規行為，足以影響證券業務正常執行的，可隨時責令證券公司解除其職務，并申報主管機關。完善證券公司操作風險管理指引，加強對證券公司日常經營行為的監管。操作風險包括資金結算風險、網絡技術風險、違法違規風險、財務控制風險和人員風險等。監管部門的責任在于監督證券公司執行各項法律法規，促進證券公司技術與操作流程的標準化。完善證券公司治理結構、包括優化證券公司的股權結構和董事會的治理功能，既要防止“一股獨大”又要克服“內部人控制”，特別是要賦予獨立董事更多的監督權力，發揮獨立董事的應有作用、獨立董事應該走職業化道路。

3．建立證券公司市場退出監管防線。2002年以來，一些證券公司潛在風險逐步暴露，陷入了生存危機。各級政府和金融主管部門出面干預“問題公司”，包括采取緊急援助、行政托管、關閉、破產和重組等措施，收到了較好的效果。但是，我國證券公司以及其他金融機構的市場退出機制還遠未建立起來。既缺乏一套與金融機構的特殊性相適應的市場退出法律法規、也缺乏一個能夠“快速反應”的市場化運作機制。因此，只能依賴于“行政主導”，采取“一事一議”的做法，操作成本很高，效率也很低。所以建議：改革客戶保證金存管制度，抓緊出臺客戶資產隔離措施，以保證當證券公司倒閉時客戶資產的安全。建立證券投資者保護基金，以保證證券公司在破產倒閉時客戶資產得到一定程度的保護。

(四)不同機構、管理組織間的“它律”共同組成整個社會的“自律”

在西方，作為私人會員制的自律組織包括交易所、證券商協會和證券托管機構。承擔的責任有：規范會員的商業行為，監視證券市場交易活動的監管責任；制定市場交易和會員商業行為規則，并予以貫徹執行，以保護投資者和社會的利益；培育公開與自由的市場，促進證券業的合作與競爭，防止證券欺詐與市場操縱。這種自律也是一種市場參與者外部的監管。它是在市場參與者職能明確的前提下，通過外部強制與規范而達到市場的自律管理。

中國關于證券市場發展的“法制、監管、自律、規范”八字方針中也講自律，但這種自律是要求證券商及交易所加強自律管理，以法制觀念約束自己的行為，是一種機構內部的自律。目前的證券市場結構賦予了證券商極自由的運作空間和操作工具，是市場本身創造了證券商的違規操作手法和條件，在利益機制的驅動下，證券商很容易利用資金和信息等優勢對股票、債券價格進行操縱，通過做莊炒作方式吸引散戶跟風，從而達到謀取暴利的目的。更有甚者，這種“莊家行為”的惡性發展常常會引起集團利益的巨大沖突，導致證券市場的劇烈波動，最終會貽害中小投資者。在中國目前成熟的理性投資者較少的情況下，證券商投資的目的在于追求高額資本得利，有時不惜利用巨額信貸資金進行市場炒作，而財務軟約束極大地助長了這種瘋狂的市場行為。從證券監管部門到證券公司的決策層，再到總公司的分公司，再到分公司的營業部，直至營業部的經理及市場操盤人員都缺乏有效的風險監管機制，處在不同角色的市場參與者能淋漓盡致地運用市場賦予的職能，這時出現的風險就不是外部約束所能解決的。加之中國特殊的國情，在處理廣大普通投資者的問題上非常謹慎，政府主管部門不愿看到廣大投資者的利益受到損害而危及整個社會的穩定，因此一旦出現風險，只能由政府出面擔當“救火隊”出面解決，在維持普通投資者的資產完整性的前提下，現實的負債與虧損只能由另一集團消化，而違規操作賺取的利潤已得到轉移。這樣經營規范的公司反而不能獲取正常的收益，而鋌而走險的證券經營機構卻常常收益豐厚，極大地助長了市場違規的風險。

我國證券市場在經歷了一系列風險后，應盡快明確市場參與者的職能和地位，盡快將證券公司、交易所、證券托管中心系統、證券托管與資金清算等職能徹底分開，形成相互聯系、相互制約、相互協調的自我約束、自我控制的機制。機構間界限分明的“它律”共同組成證券市場的“自律”，即將證券市場的交易、托管、結算等功能徹底分開，投資者的證券資產由專門的托管機構(托管銀行)管理，現金資產由專門的清算機構(清算銀行)管理，證券公司不掌握投資人的任何資產，托管銀行和清算銀行相互聯網，便于對已確定的交易進行過戶和轉帳。這種市場格局是從交易、托管、結算的概念和相互關系產生出來的，證券市場的發展也說明了這種市場運作機制符合證券市場的規律，它從制度上和體制上阻止了動用資產的可能性，將風險控制于市場的自我控制之中。

(五)建立完善的信息公開披露制度

包括為批準一項許可申請所必要的初步信息，為進行持續監管所要求的定期信息，在視察或危急情況下的非常信息，為實行有效監管，需要獲取整個市場組織的質量信息、市場交易信息、市場數據信息、公司運行信息，相應建立合理的信息披露制度，如向主要上市公司派駐監管員制度，定期報送風險報告和監管報告，隨時報告重大風險事項，實行市場監管督辦制度，限期整改、分級上報；實行監管質詢制度，要求被監管方對資料信息的真實性、準確性做出解釋；實行監管公告制度，隨時向公眾公布監管結果，公布舉報電話，建立投資者、中介機構、新聞媒體參與、證券會實行的“四位一體”社會化監管。

三、結語

綜上所述，建立和完善證券公司的市場準人監管、持續性監管和市場退出監管等三道風險防線以及調節社會各部門共同組成整個社會的“自律”是轉移和弱化監管風險的重要舉措。我國證券監管體系正處于特殊的經濟發展時期，其本身體現了中國經濟改革時期的種種特征，或有利于證券市場發展，或不利于證券市場的前進，這就需要我們在證券市場發展過程中及時看到所出現的種種問題，分析的根源，采取應對措施。同時，在全球化程度加大的大環境下，我國證券監管體制應當立足國情，放眼世界，不斷健全、完善。證券監管體制的建設，不僅關系到證券市場的發展，更關系到經濟安全和國民經濟的長遠發展。