政府與證券市場互動探究

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一、我國證券市場的調節模式

探討我國證券市場發展與法律關系時，采取什么樣的法律管理模式最有利于我國市場的發展？這個問題特別值得研究。以往我國學者和業內人士參考美國證券市場的經驗較多，因為美國市場監管經驗的確在世界領先。同時，我們也認識到，美國模式不能成為適于全世界各國的“標準模式”，也不能成為我國市場的標準模式。美國模式對我國的作為在于參考，而非模仿。

不同國家證券市場發展應該有不同的模式，筆者認為這種發展是“本土化”的必然趨勢。“本土化”并非與“國際化”或“全球化”發展趨勢相違背，因為，在各國經濟“國際化”發展趨勢中，必須有相輔相成的“本土化”發展，因為世界和市場本身就是多樣性的。在我國，人口眾多的國家，發展證券市場模式一定同人口稀少國家不同。同樣，一個自然資源豐富國家的證券市場發展模式也一定與資源貧乏國家不同。我國證券市場發展模式也有兩種并行不悖的發展趨勢：一種是“吸收外來”經驗的趨勢，另一種是“本土化”的趨勢。正如我國的“西醫”和“中醫”并行不悖一樣：在同一所醫院里，即有西醫門診，也有中醫的門診。前者基于三百年科學試驗，后者積累于三千年的經驗，互相難以取代，反而可以互相補充。

二、我國證券市場的三組調節模式

我國證券市場的發展，與前面介紹過的西方學者所歸納出的模式不同，我國不象西方學者描述的那樣，“四個構件”和“兩條軸線”的組合模式。筆者認為，我國證券市場調節模式由“三個構件”與“兩條軸線”組成。所謂“三個構件”是指：“政府”，“市場”和“法律”。所謂“三種規范”是指：“法律程序化”和“非程序化”。如果將“三種構件”和“兩種調節”組合起來，在我國證券市場上并存著三組調節模式：

第一種是“政府主導的調節”，分別存在兩種調節方式：1、法律程序化的政府調節；2、非程序化的政府調節。

第二種是“市場主導的調節”，分別存在兩種調節方式：1、法律程序化的市場調節；2、非程序化的市場調節。

第三種是“法律主導的調節”，分別存在兩種調節方式：1、法律程序化的法律調節；2、非程序化的法律調節。

三、非程序化行政調節“甲”型

在90年代初，國內滬深兩個證券交易所剛剛建立時，屬于“非程序化的政府調節”階段。大家都還記得，當時證券市場的管理規定都是由中國人民銀行上海和深圳分行制定的，證券產業統一由人民銀行當地分行主管。上市規模，俗稱“盤子”，由政府計劃部門來決定。企業申請上市要向政府體改部門申請上市“指標”。全國每年有多少上市規模已經由國家計劃規定，分配給各個地方。由地方政府推薦本地的公司上市。但是，由于證券市場情況時好時差，所以上市的計劃趕不上證券市場的變化，已經得到上市指標的公司也不一定能夠在當年上市。

國家選定到海外上市的企業也要經過政府主管部門的層層批準，這些都是我們所熟悉的上市“流水線”，帶有明顯的計劃經濟的色彩。這是我國市場調節模式的第一個階段，盡管這個階段的歷史痕跡正在消退，但是，在將來的相當長一段時間內，人們仍然可以看到這種痕跡。

1993年國務院成立了證券管理辦公室和證券監督管理委員會，原來中國人民銀行對證券市場的管理職能轉移到政府專門成立的主管部門手中。權力轉移的意義很大，在對市場的調節方式上，雖然沒有完全脫離“政府主導”的痕跡，但是在市場監管方面權力比原來集中，避免“政出多門”的現象，政府部門之間在上市方面的利益沖突也容易消減。

同美國相比，美國監管證券發行權力是一個非常特殊的機關，是集立法司法于一身的證券管理委員會。這種模式在我國只能參考，不能照搬。我國人口眾多，從古至今有“一家千口，主事一人”的觀念，所以“政府主導”型的證券產業不是最理想的發展模式，但是在目前發展階段還是一種較為節約社會成本的方式。

在我國《證券法》頒布前，我國的證監會先后制定了許多行政法規，據統計有各種行政規章250多個。在行政規章的基礎，證券市場管理方式從以“非程序化”，轉變為以“程序化”的政府主導型調節。行政規章雖然不是嚴格意義上的法律，但是行政規章已經是一種程序化的操作規程，比經濟計劃或行政政策更加具有操作性和規范性。

四、非程序化的行政調節“乙”型

我國證券市場還存在另一種調節方式，這是帶有東方文化特色的“非程序化政府調節”乙“型，或者稱為”非程序化“政府官員個人調節。該調節方式雖然不是主流，但是對市場的影響力并不小。在現實中主要表現為”首長批條子“現象。正式政府主導調節方式是應該通過官方”紅頭文件“層層下達，蓋有政府公章以示行政效力。但是，”首長批條子“是個別領導人將”指示“寫在便條上的，沒有公章，只有領導人簽名。這種”條子“在政府部門也不會層層公開傳達，而是專門寫給主管負責人看的。”首長批的條子“屬于領導人的個人意志表示，并不能代表政府的意思。”條子“的批出沒有程序，是隨機性的。而政府政策文件應該按照行政程序，經過一定會議討論通過后頒布的。”條子“的效力基于領導人個人的魅力，與行政程序關系不大。

“首長批條子”有正面意義，可以通過簡易方法，迅速解決下面的問題。但是，它也有負面問題。負面影響就是“非程序”，而非“程序”，是“人治”，而非法治。特別在處理證券市場違章操作案件時，“條子”可能導致處理同類案件的畸輕畸重，沒有透明度和可預見性。部分違規操作的業內人士被處罰，他們并不認為是因為違法才被處罰，而是推導出一個扭曲的公式：領導人“批示”的案子就是“趕上了”，結果等于“該著倒霉”。還有許多同樣的情況，領導人沒有說要查辦，他們該著“命好”。如果市場不受“條子”的影響，依照法律規定的程序來處理問題，就不會導出這樣的不合理的公式。

另外，證券市場上還存在著另一種“非程序化人際關系調節”。這種調節主要表現在個別上市公司和個別證券市場業內人士的關系調節。1996年出現的“327國債期貨事件”，1998年早期的“瓊民源案件”和同年后期出現的“四川紅光公司案件”等，分別反映了上市公司故意作假包裝，會計師參與作假帳，律師參與作假文件。明知是“假”，明知作假違法，還要假包裝上市，欺騙廣大股民。這種調節的基礎既非“行政計劃”，亦非“行政規章”，更非“法律程序”，基礎就是“人際關系”。為了人際關系，不惜犧牲原則；為了金錢利益，可以欺騙百姓。

在商業化和程序化的市場中，會計師和律師以專業和操守獲得市場尊敬。但在非商業和非程序化市場中，會計師和律師弄虛作假并不感到臉紅，因為他們依靠“關系”獲得定單和客戶，并非依靠專業與操守。在行政計劃分配上市指標的環境下，“關系”調節還導致了個別政府官員的腐敗和犯罪。

在商業化和程序化的市場中，會計師和律師以專業和操守獲得市場尊敬。但在非商業和非程序化市場中，會計師和律師弄虛作假并不感到臉紅，因為他們依靠“關系”獲得定單和客戶，并非依靠專業與操守。在行政計劃分配上市指標的環境下，“關系”調節還導致了個別政府官員的腐敗和犯罪。

五、我國距離完善的市場還有多遠？

我國證券市場發展要遵守客觀科學規律，也要依靠前人經驗。所謂遵守客觀科學規律，市場要按照市場內在的規律來發展，不可以違反規律；所謂依靠前人的經驗，就是市場只能按照現實“可能”的條件來發展。我國證券市場比較外國市場的歷史發展，才剛剛起步。我國的市場發展還不能算是符合客觀科學規律，也談不到符合前人的經驗。但是，幸運的是我國的發展還是比較平穩的。

《證券法》頒布后，標志著試驗市場的階段已經結束，“摸著石頭過河”的時代已經結束。我國證券市場在1990年只有10家公司上市時，好比過小溪小河。現在有700多家公司上市，總市值超過萬億，已經發展成為大江大河了。小溪小河，可以“摸著石頭”過去。現在在我們面前是長江黃河了。要在長江黃河上建大橋，不能靠“摸著石頭”，而要依靠科學作基礎了。

按照科學規律發展市場，就要讓市場調節發揮作用。首先，市場基于大眾的信任。我國深圳證券市場上市公司剛剛發行股票時，股民對發行的股票不信任。當時深圳政府動用了其行政號召力，要求政府公務員帶頭購買股票。廣大股民看到政府的官員們買了，基于對政府的信任，才購買股票。

當大眾對市場的信用建立起來后，這種信任的保障就不應該再是政府了，而應該是法律。現在政府公務員“帶頭示范”不但再也沒有使用過，一定級別以上的公務員還被禁止購買股票。如今股民們已經比當年成熟多了，對市場的信任也已經建立起來。目前少數上市公司“弄虛作假”包裝上市的現象對大眾信任的傷害非常嚴重，政府監督機關對此也是嚴厲查處。

其次，市場自我調節還要依靠游戲規則的“公正性”，“公開性”和“公平性”。證券市場嚴禁“內幕交易”，這種交易會嚴重損害市場游戲規則的公正，公開與公平。各國市場監管機關無不以最嚴厲的處罰禁止內幕交易。

再其次，市場調節的效率性，也是實現理想市場的重要條件。一個有效的市場要有高素質的人才，要采用先進設備和高科技通訊手段。廣大股民在市場上要自己承擔風險，但是他們不能容許市場的效率低下，更加無法理解市場上的時間被浪費。

法律與證券市場依賴的信任、公平、公開、公正和效率可以不直接發生關系，市場也可以通過政府行政計劃，或依賴社會人際文化以及人際關系，來實現這樣的聯系。但是，考慮到社會成本太大，談判時間浪費太多，只有建立在法律基礎上才是最節約社會成本的。證券市場的一方面，市場中的“游戲規則”依靠法律規范來維護，另一方面，合理的“游戲規則”的本質就是法律規范內容之一。當市場具備了一套被股民所信任的，被認為是公平、公開和公正，被公認為是有效率的證券交易“游戲規則”，我國的證券市場才能發揮自我調節的作用。我國最理想的市場模式就是政府完全不直接干預市場，完全由市場自我調節的模式。

在我國目前階段，無論是在計劃基礎上政府主導調節，還是在人際基礎上的政府主導的調節，還是在行政規章基礎上的政府主導調節，都是以政府主導調節為主要特征的。政府主導型調節不盡善盡美之處在于給市場留下了嚴重的后遺癥，例如：不能流通的法人股，同股不同價的B股，地方政府推薦本地企業上市的行政干預痕跡，弄虛作假包裝上市欺騙大眾股民的問題等。盡管如此，我國市場中的政府主導型調節還是主流模式。

六、市場在《證券法》出臺轉型的契機

1998年12月29日，我國的《證券法》在9屆人大第3次常會獲得通過，證券領域具有嚴格意義的法律終于出臺。它標志著證券市場“無法有天”試點階段的結束，預示著“有法有天”的階段的開始。《證券法》的出臺還標志著一種新的轉型開始，從非程序化的政府調節向程序化的政府調節轉型，最終再向“有法無天”的程序化的法律調節轉型。

在“程序化的政府調節”階段，使我國的“行政規章”將逐步讓位于真正的法律，使行政對市場的直接干預，將轉變為間接調節。我國的《證券法》必然逐步代替原有的250多種行政規章。在代替的過程中，政府的非程序領導行為將越來越少，程序化領導行為將越來越多。

目前在我國要實現在“程序化的政府調節”的檢驗標準有兩個：第一，我國頒布的《證券法》能夠在現實的市場中實施。做到有法必依，執法必嚴，違法必究。第二個標準是政府對證券市場的行政管理體制改革。政府行政職能從根本上轉變，杜絕政府中個別領導人對證券市場“批條子”現象，鼓勵按照法律程序辦事。證券市場是獨立于政府的社會經濟的客觀存在，不是政府的下屬部門；市場業內人士和廣大股民是獨立的市場參加者，不是政府的公務員。所以，政府不宜對股民和市場業者直接發號施令，依照法律和程序間接調節市場將成為今后的主流。在調節過程中，政府要依法辦事，市場參加者和業內人士也要依法自律。當我國市場在較大程度上能夠按照客觀規律運行，公司和企業具有更完善的自主權，當法律意識真正深入公眾人心，政府利用間接方式從宏觀調節市場時，我國證券市場，法律與政府行政三者關系便會出現一個較為理想，較為完善的模式了。