國債規模及其風險防范詮釋

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摘要：自恢復國債發行以來，國債規模日益擴大。國債政策在拉動投資、擴大內需方面起到了積極作用，對我國經濟快速增長做出了極大貢獻。同時，國債規模的迅速擴大引起了各方面的關注和擔憂。本文以國際上通用的指標來衡量國債規模，認為目前我國國債規模已經偏大，對目前國債規模應持謹慎態度。文章最后提出一些措施，以防范國債規模風險。

關鍵詞：國債規模；國債依存度；國債償債率；國債負擔率；國債風險防范

國債政策是財政政策的一項重要內容，經常被各國用以調節經濟。從1998年開始我國政府采取擴張性財政政策，加大了國債的發行力度。事實表明，近幾年的國債政策在拉動投資、擴大內需、確保我國國民經濟持續快速發展起到了很大作用。據國家統計局測算，國債對GDP增長貢獻如下：1998～2002年國債投資拉動經濟增長分別是1.5%、2%、1.7%、1.8%和2.0%.與此同時，加大國債發行力度使得國債規模迅速擴大，5年來我國累計發行國債22577.6億元（加上發行的長期建設國債，總量達到29177.6億元），平均每年發行4515.5億元，年均增長28.56%，2002年我國國債發行規模更是創下5946.30億元的歷史新高。國債規模的迅速擴大引起了各方面的關注和擔憂。

一、國債規模現狀分析

從世界各國管理國債規模的實踐來看，一般都采用國債依存度、國債償債率和國債負擔率來判斷一國的國債規模是否合理。

（一）國債依存度

國債依存度是指當年國債發行量占該年財政支出的比重，反映了財政支出對國債的依賴程度。在我國，國債依存度有兩種計算口徑，即國家財政國債依存度和中央財政國債依存度。我國的國債由中央財政發行，國債收入歸中央財政控制使用。因此，我們在用國債依存度來衡量國債規模時采用中央財政國債依存度更為合理。從表1中可以看到，1994～2002年我國中央財政國債依存度分別為：6484%、7572%、8589%、9523%、12186%、9669%、8437%、8467%和8763%.這些數據表明我國中央財政國債依存度非常高，中央財政支出資金來源很大部分依靠發行國債，這必然會削弱中央政府的宏觀調控能力，其中潛在的風險是不言而喻的。國際上關于中央財政對國債依存度的警戒線是25～30%，我國的中央財政國債依存度遠遠高出世界公認警戒線，表明我國的國債規模的形勢比較嚴峻。

（二）國債償債率

國債償債率是指當年國債還本付息額與財政收入的比例關系，反映了國債發行規模與財政收入是否相適應。這一指標越高，表明以前所發國債對財政形成的壓力越大，反之則越小。從表1中可以看到，1994～2002年我國國債償債率分別為：6.65%、12.56%、17.09%、21.04%、22.74%、1566%、11.59%、11.74%和13.05%.很多學者都主張我國的國債償債率應控制在8～10%，可見我國的國債償債率已經超過了公認的安全線。雖然國債償債率已經呈現出向安全線逐步接近的趨勢，但是我國近些年由于國債規模的膨脹，加上新發國債期限較短，還本付息的支出負擔日益沉重，償債壓力會進一步擴大。一般來說，國債本息是必須無條件償還的，剛性很強。在我國財政尤其是中央財政困難不能得到根本扭轉的背景下，就不得不利用發新債來還舊債，后果是國債規模越來越大，極大地加劇了國債的規模風險。

（三）國債負擔率

國債負擔率是指某一時期國債余額占同期國民生產總值的比重。根據西方發達國家的經驗數據，國債負擔率與財政收入占國民生產總值的比重大致相同。近年來，我國財政收入占國民生產總值的比重在20%左右。因此，我們應推算我國合理的國債負擔率在20%左右。從表1中可以看到，我國1994～2002年國債負擔率分別為：4.89%、5.64%、6.42%、7.40%、9.91%、12.85%、14.56%、16.28%和18.89%.從這些數據可以看出我國的國債負擔率比較低，似乎可以說明國債規模還不夠大。事實上，我國舉債的歷史比較短，不能夠將我國的國債余額與西方發達國家國債余額作簡單的比較，西方發達國家的國債余額是經歷上百年時間積累形成的。從上面的數字我們可以看到我國國債負擔率增長較快，2002年國債負擔率是1994年的3.86倍，1994年到2002年間國債負擔率平均年增長率約為18%，大大超過了財政收入的增長率和國民生產總值的增長率。如果長此以往，我國財政將會不堪重負，不利于經濟的發展。

二、國債規模風險防范對策

我國國債依存度和國債償還率已經遠遠超出國際安全警戒線，而且國債負擔率增長很快，表明我國國債規模已經偏大，面臨著較大的國債規模風險。為此，采取相關措施，控制和防范國債規模風險就顯得尤為重要。

（一）合理界定國債使用方向，加強對國債資金使用的監督

首先，國債資金應優先投向那些瓶頸性產業和部分生產建設性項目，以彌補國家建設資金的短缺，避免重復建設。國債資金應支持產業結構戰略性調整，支持國有企業技術改造、設備更新和產業升級，加大對高新技術產業的投入，引導銀行、企業增加對高新技術產業的技術領域投資。在每個投資項目中，應確保國債資金的投入能夠促進經濟的增長，從而增加政府的財政收入，增大政府的償債能力，實現國債規模的均衡發展及自身良性循環。其次，要堅決杜絕半拉子工程，對于已經開工的國債項目建設，嚴把工程質量關，嚴禁擠占挪用國債資金，確保國債投資的高效率。針對目前我國國債一些投資項目效率差的情況，需要在資金使用方面加強管理。這需要建立一套行之有效的項目管理制度，明確資金使用者的使用責任，保證項目的質量。

（二）加快財政改革的速度，降低國債償債率和國債依存度

雖然近年來我國的財政收入有所改善，但我國的財政收入仍然較低，處在世界較低水平。財政收入低制約了國債償還能力，使得國債規模風險比較突出。要降低衡量國債規模風險的兩大指標———國債償債率和國債依存度，最行之有效的方法是增加國家財政收入。為此，必須加快財政改革的速度。首先，必須完善流轉稅制度，加強個人所得稅的征管，逐步提高個人所得稅在稅收結構中的比重，努力擴大關稅在籌集財政收入中的作用，大力壓縮無稅區和低稅區。其次，加強預算外資金管理，積極穩妥地推進“費改稅”，逐步將預算外和體制外收入納入預算管理，將具有稅收性質的基金和收費納入稅收管理。再次，要加強稅收征管工作，減少稅收流失，嚴厲打擊偷稅、漏稅、逃稅行為。

（三）加強國債期限結構管理，優化國債償還期限結構

國債總額不是一次償清的，對政府財政形成最直接壓力的是每年的還本付息額，只要政府每年都能夠堅持正常的還本付息，就可以源源不斷地借債。因此，合理地安排國債的期限結構，使得國債還本付息在年度間均勻分布，避免出現集中償還年度，可以大大化解國債的規模風險。我國國債大多為3到5年的中期國債，10年以上的國債品種相當稀少，國債期限結構缺乏均衡合理分布。這樣的期限結構使還本付息過于集中，容易出現償債高峰，也不利于國債資金的長期有效使用和合理安排，使國債調節經濟的功能難以發揮。同時也難以滿足投資者對金融資產期限多樣化的要求，影響國債的籌資。所以，我國應增加長期債券和短期債券的發行，改變目前單調的期限結構。在發行國債時要考慮國債所形成的償還期限結構，實現國債期限結構的多樣化和均衡化，使國債每年還本付息額與財政收入規律相符合。

（四）促進國債市場化，提高國債流動性

國債的可持續性發行規模與國債市場的發育程度有關。發達國家的國債市場發育程度高、流通性強、容易變現，從而國債發行空間較大。反觀我國國債市場，其正在培育的過程中，相對比較封閉，流動性差，使得國債發行空間狹小。因此，建立一個適合規范的、流動性高的國債市場，將有利于實現國債籌資、融資，在一定程度上也可以緩解國債的規模風險。為此，應做好以下工作：首先，完善國債的發行制度。大力發展國債拍賣這一發行方式，以降低國債發行成本，提高國債發行透明度，加快國債發行市場化進程。建立國債的滾動發行，提高可流通國債的比例，以利于中央銀行實行公開市場業務操作和金融機構資產負債比例管理，提高國債市場的流動性。其次，將分割的債券市場連通起來。目前，我國可流通債券市場分為銀行間市場和交易所市場，在兩種市場間債券和資金不能自由流動，降低了國債的流動性。而且兩個市場的收益率也不盡相同，不利于形成以國債收益率為基準的市場利率體系，不利于傳達貨幣政策的意圖。所以，使資金和國債在各個債券市場間可以互相流通的要求顯得很迫切。可以考慮有步驟地允許信用社、商業銀行進入交易所市場。建立起全國統一的國債清算系統和托管系統，以提高市場運作效率。

參考文獻

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