深究政府成本問題

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目前，我國學術界對政府成本的研究還需進一步探索的問題是：政府成本的研究屬于什么學術范疇；政府成本研究中存在的最大問題是什么；現代國家管理活動中，政府成本的影響范圍怎么界定；政府成本如何控制。本文嘗試對我國政府成本的相關問題，特別對高成本背后的原因和如何控制方面，提出自己的看法。

一、政府成本的范疇

當今社會，特別是在全球經濟一體化和金融危機的背景下，政府成本及控制政府成本問題已成為世界各國關注的課題。那么何謂政府成本呢？一些學者將政府成本和財政支出等同起來，認為政府成本就是政府行政過程中以財政收入為主要資金來源而發生的支出。這種界定指出了財政支出與政府行為之間的直接關系，但卻忽視了政府決策和政府行為與社會、經濟以及生態等方面的間接關系。

所謂政府成本是指“政府行政過程中所發生的各種直接費用和開支，及其在管理社會活動中所引發的現今和未來一段時期內社會直接的、間接的負擔。”何翔舟教授提出政府成本理論時給出的概念界定，彌補了對政府成本認識的不足。其合理性在于明確了政府成本包括直接成本和間接成本。

可見，政府成本是政府在履行職能、管理社會過程中各種直接費用和開支與社會、經濟以及生態等方面收益的比率。包括直接成本和間接成本兩個部分，而間接成本往往具有隱性且難以量化，容易為人們所忽視。

按照不同的標準，可對政府成本進行不同的分類。以政府在管理社會過程中的投入與收益為標準，可以將政府成本劃分為直接成本和間接成本兩種類型。

直接成本又稱為會計成本，指通過財政預算的政府各項支出的總和，即相當于我們通常的財政支出。它包括行政管理支出、經濟建設支出、社會文教支出、國防支出以及其他支出。在這些項目中，可通過一定的技術手段來提高資金的使用效率，減少一些不必要的支出。加強對直接成本的研究，不僅利于政府自身的經營與管理，提升黨和政府在人民心目中的形象，而且利于政府的廉政建設和對社會經濟資源的節約，在一定程度上也推動了國民經濟和社會的發展。

間接成本又稱社會成本，是指由于政府行為所造成的社會、經濟、生態方面的損失和代價。這種成本對社會的負面影響往往難以計量，而且有時它的影響周期很長。例如政府同意在某河流上游建一座化工廠，那么下游的居民就要飽受河水污染之苦，其周圍的居民甚至還要經受空氣污染的折磨。還有一些決策的影響周期非常之長，如：亂砍濫伐造成的水土流失、荒漠化現象，往往要經過幾十年甚至上百年的時間才能顯現出來。間接成本中付出的沉重道德成本，其影響波及面之廣，時間之長，亦是難以估算的。

二、我國政府成本過高原因分析

隨著改革開放的深入和政府職能的進一步轉變，我國開展了節約型政府建設，政府管理和運行逐步走向規范化。但是，仍然存在直接成本過高和間接成本較大的狀況。具體表現在：

1．直接成本過高

2007年3月12日，馮培恩委員在全國政協十屆五次會議上所作的題為《加大節約型政府的建設力度刻不容緩》的發言中指出：政府行政管理費用的快速增長令人擔憂，從1986年到2005年，我國人均負擔的年度行政管理費用由20．5元增到498元，增長23倍，而同期人均GDP增長14．6倍，人均財政收入和支出分別增長12．3和12．7倍。可見20年來人均負擔行政費用的增長速度明顯快于人均GDP和財政收支的增長速度。據報道：“我國目前約400萬輛公車，年消耗超過2000億元，真正用于公務的僅占1／3；粗略統計公款吃喝每年不少于2000億元，相當于一年吞掉一個三峽工程。此外，出國考察、政府會議、能源消耗、‘政績工程’和辦公樓浪費也日趨嚴重。”我國行政管理費用超常規增長與政府浪費有關，公務用車、公款吃喝和公費出國的開支就在兩三千億元以上。這些超級公耗成本令人觸目驚心。此外，決策失誤、浪費嚴重、高價采購也使直接成本過高。

2．間接成本較大

這些年來，我國的經濟確實發展了，但我國的生態環境也破壞得很嚴重，由此也造成了不可估量的損失和代價。亂砍濫伐帶來的水土大量流失，農田沙漠化，清澈的河流干涸；一些地方政府，只看到“蠅頭小利”，不計社會成本，盲目地引進一些排污嚴重超標的小企業上馬。而一家作坊式的鎂礦冶煉廠，一家小小的造紙廠，把幾條江河弄成了又黑又臭的“死水”、“毒水”；一家簡陋的小化工廠，使附近的大片土地成了不毛之地，使周邊的村莊成了“癌癥村”、“怪病村”；一些地方的飯店酒家，以“野味”為賺錢高招，于是“捕野”風屢禁不止，愈演愈烈，嚴重破壞了生物鏈，結果鼠害、蟲害、病災不斷。近幾年流行的SARS和甲型H1N1高致病性禽流感病毒部分原因也與自然生態遭到破壞相關。自然生態環境是一種資源，而且是最重要的很難恢復的資源。政府決策失誤或監管不力所造成的資源成本的損失是難以估量的，其代價可能影響幾代甚至幾十代人的生存問題，如此大的間接成本浪費必須引起全社會的高度重視。

還有一個高昂的間接成本就是整個社會道德素質迅速衰敗的代價。浪費之風盛行，高成本背后的腐敗，都會導致社會道德風氣的敗壞，就像近來公然有人把“腐敗式休閑”作為休閑娛樂場所的招牌廣告，類似“不以為恥，反以為榮”的事一旦蔓延普遍，深入人心，代代相傳，整個社會的道德價值體系將遭到嚴重的破壞，而且很難恢復和重建。道德的淪喪將使我們的社會無法想象。

直接成本過高，致使社會資源浪費；間接成本太大，導致自然生態環境和社會發展環境惡化。造成這種狀況的原因主要有以下3個方面：

1．政府成本意識淡漠

思想是行動的向導，現在我國一些政府官員還未真正認識到政府浪費的危害性，甚至根本沒有成本觀念。改革開放以來，隨著我國經濟形勢好轉，國家財力的增強，一些行政領導在安排政府支出時，追求大手筆、高標準、高檔次，追求“政績工程”、大搞“形象工程”。一些黨員干部沒有形成正確的政府成本和節約意識，認為“公家的花了不心疼”。一些地方官員熱衷于“迎來送往”，標榜這是溝通關系、人之常情。這是導致鋪張浪費、追求奢靡的思想根源。這些觀念導致政府管理的直接成本和間接成本居高不下，給經濟社會發展帶來了沉重的負擔，這實際上也是一種腐敗。

2．政府體制設置不合理

我國實行議行合一的政府體制，這種體制的優勢在于權力的統一和效率；弱點表現在對權力缺少制約和監督。要避免行政機關的權力和政府成本過高的狀況，必須充分發揮人大作為權力機關的決定權、審議權和監督權。現實情況是，我國雖然強調降低政府成本的政策要求，但是尚未制定控制政府成本方面的法律法規。地方各級人大對政府成本預算的審議也流于形式，對政府行政行為缺乏有效的監督，有的人大領導和委員還參與政府決策或行政過程，對政府成本的控制就更加困難了。

3．人民群眾無法有效監督

群眾的眼睛是雪亮的。我國是人民當家做主的國家。在我國行政監督體系中，公眾監督是一種最普遍、最直接、最有效的監督途徑。但目前，這種功能尚未得到充分的發揮。但由于缺乏相應的比較完善的監督機制，沒有很暢通的參與渠道，加上害怕權力者的報復和苛難，老百姓眼睛再亮也只是敢怒不敢言。一方面，群眾監督沒有相應制度、法律保障，群眾的監督權落不到實處。另一方面，在一些地方，監督者必須看被監督者的臉色行事，你監督你的，他照樣干他的，甚至誰監督誰倒霉。長此以往，勢必引起人民群眾對政府高成本運行的厭憤，導致政府形象的損害。

三、控制政府成本的對策和措施

種種超常的“公耗”，居高不下的政府成本，損害了政府形象，影響了社會發展。因此，必須運用綜合治理的方式，同時采取切合實際的措施，才能有效控制政府成本，努力實現經濟社會的科學發展與和諧發展。

1．強化政府成本意識

樹立以人為本、全面協調、可持續、人與自然和諧發展的科學發展觀是控制政府成本的重要前提。各級政府官員應當轉變行政觀念，強化成本意識，將公共利益最大化作為控制政府成本的重要目標。領導職務公務員和非領導職務公務員在上崗前，都應該進行政府成本意識方面的強化培訓和教育，大力提高其道德素質、業務素質和思想境界，使之具有適應時展要求的綜合行政素質和能力。讓他們知道國家的錢、人民的錢也是來之不易的，要當成自己的來計劃使用，沒必要也不應該隨便鋪張和浪費，從而樹立科學化管理和高效政府的概念和意識，構建節約型政府。廣泛深入地開展成本核算的宣傳教育活動，不斷提高全社會的政府成本意識、資源節約意識和環境保護意識，形成全社會都注重發展的成本代價觀念，以節約型政府推動節約型社會建設。

2．節約直接成本支出

堅持和完善人民代表大會制度，健全立法體系和制約機制，進一步發揮各級人大及其常委會對政府決策行政預算的審議權是控制政府成本的關鍵所在。人民代表大會制度是根本政治制度，體現了人民當家做主的政治權利，提升人大及其常委會的職能并切實發揮其審議權，應當成為深化政治體制改革的重要內容。對涉及民生的政府決策，非經人大審議通過不能實施；對沒有經過科學論證的財政預算，應該返回責成重做；對不合理的財政支出，可以全部予以取消。把好審議的入口關，方能節約直接成本。同時，政府要加強自身建設，建立健全相關制度和機制，有效節約直接成本。一是實行重大問題和重大事項集體討論、民主決策。強化政府決策的公眾和專業論證，建立公眾參與、專家論證與政府領導相結合的科學民主決策機制，并形成規章制度，使之有法可依、有章可循。二要建立政府決策責任制。使決策者都要對自己的決策承擔相應的法律責任，不斷培植、提高和優化政府決策者的責任感，使政府決策失誤導致的政府成本降至最低限度。三要建立“風險基金”和獎勵機制。可以建立“政府成本開支風險保證金”，并應從制度上保證。提倡“節約有獎”的激勵機制，對節約和降低政府成本的當事人進行精神嘉獎，大張旗鼓地宣傳表揚，并做好存檔記錄，作為今后晉級提拔的重要依據。

3．減少間接成本產生

加強和改善中國共產黨的領導是控制政府成本的政治保障。作為執政黨，必須堅持在立黨為公、執政為民基礎上，制定正確的路線、方針和政策，并將這種理念和政策貫徹落實在政府管理的過程之中。這就要求每一個共產黨員，特別是領導干部必須具有高度的事業心和責任感，在政治上和黨中央保持高度一致，嚴格遵守黨規黨紀；在工作中敬業奉獻、勤政廉潔；在生活中情趣高尚、正派勤儉。總的來說，執政黨實現了制定政策的科學化和民主化，黨員特別是領導干部政治堅定，以國家和人民的利益為重，辦事出于公心，就能夠有效地減輕社會、經濟、生態方面的損失和代價，減少間接成本。同時，堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這項基本政治制度，充分發揮派的民主參與和政治協商的作用，也可以起到控制政府成本的良好效果。

此外，加強社會監督也是控制政府成本的重要手段。要大力完善民眾監督機制，充分激發民眾監督的基礎功能。相關的機構和組織應定期在群眾中進行獨立調查，暢通網上舉報、實名信舉報、電話舉報等多種途徑，讓人民群眾的監督真正有效有力。對于那些被揭發玩忽職守、違法亂紀、鋪張浪費的公務員和領導干部，堅決依法進行撤換、罷免，要求他們在經濟上賠償，還應讓他們受到應有的紀律、法律制裁。特別要積極發揮媒體作用，積極進行曝光監督。通過近年來的不少案例，人們已普遍意識到媒體監督的分量。西安彩票、毒奶粉等一系列大案都是由媒體報道，引發關注，進而進行司法介入的。此外，還有一些知情人不愿暴露真實身份，通過媒體做“傳聲筒”顯然是不錯的選擇。而且，在沒有充分證據，但十分可疑的情況下，向媒體一吐為快也可在一定程度上避免“誣陷”嫌疑。因此，黨和政府應該盡量保證媒體這個監督渠道的暢通無阻，以達到有效控制政府成本的目的。

總之，對于我國政府成本的研究，特別是怎樣控制政府高額成本的研究是非常必要的，因此本文的目的只是希望能夠為政府相關部門實際的操作、運行和改革提供一些借鑒和參考，能為節約型政府及和諧社會的建設做出微薄的貢獻。