地勘經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制環(huán)境研究與方案

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人類從“自然狀態(tài)”演化到法制社會(huì)，既認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)淼幕盍εc效率，又認(rèn)識(shí)到合作給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)淼暮椭C與效率。合作及其產(chǎn)生的“合作剩余”，是人類智慧的結(jié)晶，為了不斷減少心智成本、交易成本、生產(chǎn)成本，經(jīng)濟(jì)學(xué)家不斷探索，從對(duì)亞當(dāng)·斯密微觀經(jīng)濟(jì)價(jià)格機(jī)制即“看不見的手”的認(rèn)識(shí)，到對(duì)市場(chǎng)失靈、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的認(rèn)識(shí)，如凱恩斯的有效需求不足理論，提出政府干預(yù)的主張，都是理論創(chuàng)新不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新，這種制度演化給予國(guó)家創(chuàng)造巨大的社會(huì)資本，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的平臺(tái)上，讓我們更加明白人、制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系，不同的制度產(chǎn)生的“合作剩余”是不同的，制度決定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家人的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)。這促使筆者有興趣研究貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局制度環(huán)境的現(xiàn)狀，利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，比較分析我局存在的問題，提出對(duì)策建議，探索我局的發(fā)展趨勢(shì)。

筆者認(rèn)同新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，確信利用制度要付出成本，但利用好的制度會(huì)獲得更大的收益，即“合作剩余”，正因?yàn)楣P者置身于地質(zhì)勘查與礦業(yè)開發(fā)這一領(lǐng)域，通過對(duì)貴州省礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)制度環(huán)境的分析，找出我局治理制度存在的差距，提出“帕累托改進(jìn)”建議。威廉姆森把制度分為四個(gè)層次，第一層次是嵌人制度或者社會(huì)和文化的基礎(chǔ)。這是制度層級(jí)的最高層次，包括非正式制度、習(xí)俗、傳統(tǒng)、道德、宗教以及語言和認(rèn)知的一些方面。這個(gè)層級(jí)的制度是社會(huì)制度的基礎(chǔ)，筆者把它理解為組織的基礎(chǔ)。第二層次是指基本的制度環(huán)境。這個(gè)層級(jí)的制度包括:詳細(xì)制定的憲法、政治體制和基本的人權(quán);產(chǎn)權(quán)及其分配;使政治權(quán)利和產(chǎn)權(quán)、貨幣、基本的金融制度和政府的征稅權(quán)力得以實(shí)施的法律、法院以及相關(guān)的制度;規(guī)定移民、貿(mào)易和外國(guó)投資規(guī)則的制度;推動(dòng)基本制度環(huán)境變遷的政治、法律和經(jīng)濟(jì)機(jī)制。筆者把它理解為組織的環(huán)境。第三層次的制度是治理機(jī)制。這個(gè)層級(jí)的制度包括:個(gè)人交易商品、服務(wù)和勞動(dòng)的制度;制約和影響合約及交易關(guān)系的結(jié)構(gòu)、商業(yè)企業(yè)的垂直和水平的結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部調(diào)節(jié)的交易和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的交易之間的邊界的制度;公司治理以及支持私人投資和金融制度等。筆者把它理解為組織治理機(jī)制。第四層次是指資源分配制度。這個(gè)層級(jí)的制度實(shí)際上指的是經(jīng)濟(jì)的日常運(yùn)行，即組織的管理體制，為了實(shí)現(xiàn)組織上的目標(biāo)而選擇的資源配置。筆者把它理解為組織資源配置。筆者從以上四個(gè)層次分析，來探討所處的制度環(huán)境。

一、組織的基礎(chǔ)

歷史選擇了我們走具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，并利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制發(fā)展經(jīng)濟(jì)，2006年1月20日，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定)}(下文簡(jiǎn)稱《決定}))明確了地礦工作的發(fā)展方向。

(一)存在問題

《決定》是指導(dǎo)新時(shí)期地質(zhì)工作的綱領(lǐng)性文件。《決定》的實(shí)施是我國(guó)地質(zhì)工作發(fā)展史上的里程碑。《決定》指出:地質(zhì)工作是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的先行性、基礎(chǔ)性工作，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。《決定》提出加強(qiáng)地質(zhì)工作的根本目的在于:增強(qiáng)地質(zhì)勘查對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源保障能力和服務(wù)功能，促進(jìn)地質(zhì)工作更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，加強(qiáng)地質(zhì)工作，不能簡(jiǎn)單地理解為僅僅是地勘單位的改革。加強(qiáng)地質(zhì)工作的主體應(yīng)該是地質(zhì)勘查單位。一方面要通過推動(dòng)國(guó)土資源管理部門切實(shí)履行好地勘行業(yè)管理職責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家有關(guān)礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)和方針政策，研究制定管理、保護(hù)與合理利用礦產(chǎn)資源的方針政策，依法規(guī)范地質(zhì)勘查行業(yè)準(zhǔn)人，引導(dǎo)、監(jiān)督和檢查地質(zhì)勘查單位實(shí)施礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、計(jì)劃執(zhí)行情況，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序。另一方面，地質(zhì)勘查單位要發(fā)揮好人才、技術(shù)設(shè)備手段、已掌握的地質(zhì)資料等組合優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真履行好實(shí)施地質(zhì)礦產(chǎn)勘查中、長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃職責(zé);組織實(shí)施好全省基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作;完成全省地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防治理、應(yīng)急調(diào)查、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)，為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源保障和地質(zhì)技術(shù)服務(wù);通過循序漸進(jìn)的改革，最終實(shí)現(xiàn)事企分體運(yùn)行。由于處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，地礦改革存在諸多不適應(yīng)我省社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地質(zhì)有關(guān)的主要問題:

1.地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與資源開發(fā)利用方面

礦產(chǎn)資源的保障涉及國(guó)家安全，地質(zhì)科學(xué)研究與地質(zhì)工作程度不高，保障程度不夠。如飲水安全、地?zé)豳Y源勘測(cè)查與開發(fā)利用、地學(xué)旅游資源調(diào)查、地質(zhì)公園建設(shè)等方面。

2.生態(tài)、城市及礦山環(huán)境治理方面

石漠化治理任務(wù)艱巨、“西電東送”、交通建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等一批重大工程、礦山建設(shè)安全與生態(tài)保護(hù)、地下水污染治理都需要作大量地質(zhì)調(diào)查工作。

3.地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)與環(huán)境監(jiān)淵方面

貴州省地處高原斜坡地帶，又為巖溶區(qū)，地質(zhì)環(huán)境條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境條件脆弱，突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害多。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，預(yù)測(cè)未來新的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)與環(huán)境監(jiān)測(cè)工作任務(wù)將不斷增加。

(二)對(duì)策建議

從制度的第一層次看，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按《決定》要求，轉(zhuǎn)變觀念，促進(jìn)改革。

1.按照政事分開的原則，完成“廳管政務(wù)，局管事務(wù)”的目標(biāo)

2.建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地質(zhì)工作組織機(jī)構(gòu)，切實(shí)履行職責(zé)①在省政府的層次上，首先要明確省公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)方向。關(guān)于幾家省級(jí)地勘單位改革重組問題，鑒于省地礦局、省煤田地質(zhì)局、省有色地勘局等主要地質(zhì)勘查單位在20。。年前后才分別下放省政府管理，時(shí)間比較短，各項(xiàng)管理工作正在規(guī)范。這三個(gè)單位隊(duì)伍大，內(nèi)部管理、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等存在較大差異，除共性問題外，個(gè)性問題還比較多。重組改革是方向，但進(jìn)程過急，勢(shì)必會(huì)影響到隊(duì)伍的穩(wěn)定。建議在隊(duì)伍管理體制改革上，應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)。各局完成內(nèi)部改革后，再適時(shí)推進(jìn)此項(xiàng)工作。②全局干部職工要提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，共同主動(dòng)穩(wěn)妥推進(jìn)內(nèi)部改革，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地質(zhì)工作體制。把公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運(yùn)行，其核心就是將投資主體、運(yùn)行機(jī)制和隊(duì)伍分開。對(duì)于地方地勘隊(duì)伍而言，改革的一個(gè)難點(diǎn)就是很難把現(xiàn)有隊(duì)伍分成兩支性質(zhì)不同的隊(duì)伍，即公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查隊(duì)伍。按公益性地質(zhì)和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行原則，公益性地質(zhì)調(diào)查工作需要人員精干并相對(duì)穩(wěn)定、裝備精良，以高新技術(shù)為支撐、調(diào)查與科研相結(jié)合，能擔(dān)當(dāng)重大戰(zhàn)略任務(wù)、善于攻堅(jiān)打硬仗的高素質(zhì)、專業(yè)化隊(duì)伍。同樣，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查隊(duì)伍也需要一支適應(yīng)全球化競(jìng)爭(zhēng)、能在市場(chǎng)中立足的隊(duì)伍。在一個(gè)地質(zhì)勘查局范圍內(nèi)，如果專門抽調(diào)骨干人員組成公益性地質(zhì)隊(duì)伍，并從地質(zhì)勘查局分離出去，而把非骨干人員、甚至家屬留給商業(yè)性地勘隊(duì)伍，很難想象這支隊(duì)伍還能闖市場(chǎng)。由于人才資源是地質(zhì)工作最主要的戰(zhàn)略資源，因此，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分離過程中，要想從原有隊(duì)伍中分離出兩支都是“精英”的隊(duì)伍，顯然是十分困難的。建議地勘單位改革的原則為:積極探索有利于加強(qiáng)地質(zhì)工作的改革途徑，按照統(tǒng)一部署、分類推進(jìn)、逐步深人、擇機(jī)到位的原則，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有地勘單位的改革，激發(fā)活力，促進(jìn)地勘事業(yè)發(fā)展。因此，對(duì)地勘單位內(nèi)部改革應(yīng)先做好定位，分類進(jìn)行指導(dǎo)，強(qiáng)化公益性事業(yè)職能，穩(wěn)步推進(jìn)準(zhǔn)公益性企業(yè)職能，漸進(jìn)過渡，最終實(shí)現(xiàn)事企分體運(yùn)行。

二、組織的環(huán)境

(一)存在問題

從制度的第二層次分析，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與地礦改革的制度環(huán)境極待改善.

(l)政府規(guī)劃指導(dǎo)不力。統(tǒng)一協(xié)調(diào)布局差，造成部門之間相互封鎖、力量分散、工作重復(fù)，超前意識(shí)不夠。

(2)投人保障不足，勘查資金短缺。總體_L看從“八五”至“十五”三個(gè)五年計(jì)劃期間總的勘查資金嚴(yán)重不足，極大地影響了新的資源地的發(fā)現(xiàn)和已發(fā)現(xiàn)的資源地工作程度的提高。

(3)政府監(jiān)管不力。實(shí)施《礦產(chǎn)資源法》管理不到位，礦業(yè)權(quán)是產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之問相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)可歸結(jié)為四種基本權(quán)利，即所有權(quán)、使用權(quán)、用益權(quán)和讓渡權(quán)。在一個(gè)資源不稀缺的世界里，產(chǎn)權(quán)是不起作用的。但是，人類社會(huì)面臨的是一個(gè)資源十分稀缺的環(huán)境，每個(gè)人的自利行為都要受到資源的約束。如果不對(duì)人們獲取資源的競(jìng)爭(zhēng)條件和方式作出具體的規(guī)定，亦即設(shè)定產(chǎn)權(quán)安排，就會(huì)發(fā)生爭(zhēng)奪稀缺資源的利益沖突，以產(chǎn)權(quán)界定為前提的交易活動(dòng)就無法進(jìn)行。因此，產(chǎn)權(quán)制度對(duì)資源使用決策的動(dòng)機(jī)有重要影響，并因此影響經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。對(duì)礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，最明顯的是礦業(yè)權(quán)的申辦程序，其過程存在“權(quán)力尋租”的漏洞，干擾地質(zhì)勘查和礦業(yè)開展市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)。

(4)政事不分，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，體制不順，權(quán)責(zé)不明，不利于地質(zhì)工作的加強(qiáng)。

(5)改革成本不足。地勘單位有很多長(zhǎng)期遺留問題沒有得到解決。

(二)對(duì)策建議

從制度的第二層次看，要落實(shí)地勘單位改革政策。1999年地勘隊(duì)伍管理體制改革后，國(guó)辦發(fā)〔1999〕37號(hào)文、[2003〕76號(hào)出臺(tái)了許多支持地勘隊(duì)伍改革的優(yōu)惠政策，這些政策部分得到了落實(shí)，但是，為進(jìn)一步支持地勘單位的發(fā)展，還需落實(shí)的政策有:

(l)按照《決定》精神和我省“十一五”規(guī)劃綱要目標(biāo)要求，切實(shí)實(shí)行政事分開，圍繞中心，服務(wù)大局。

(2)進(jìn)一步健全和完善地質(zhì)工作投資體制。

①按照“十一五”計(jì)劃對(duì)地質(zhì)工作的要求，在用好中央財(cái)政國(guó)土資源大調(diào)查和各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，努力爭(zhēng)取加大投人，解決事關(guān)民生的基礎(chǔ)地質(zhì)研究和調(diào)查工作。②改革一家獨(dú)營(yíng)，形成多元(國(guó)有、民營(yíng)、國(guó)外及混合型)投資格局。③設(shè)立專項(xiàng)基金，保障重點(diǎn)投人。主要設(shè)立“風(fēng)險(xiǎn)地質(zhì)勘查專項(xiàng)基金”，嚴(yán)格審批和篩選對(duì)地勘單位自身發(fā)展有利的礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目，用于地質(zhì)勘查前期投人，建立風(fēng)險(xiǎn)地質(zhì)勘查經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)礦產(chǎn)地質(zhì)工作，為礦業(yè)開發(fā)提供有力的資源保障。④保障風(fēng)險(xiǎn)收益，形成風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。

(3)財(cái)稅等政策支持。

(4)加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范市場(chǎng)，擴(kuò)大地質(zhì)勘查和礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域開放。

(5)解決歷史欠賬，促進(jìn)改革發(fā)展。

三、組織治理機(jī)制

(一)存在問題

從制度的第三層次分析，我局從治理體制機(jī)制方面要大膽改革。

(1)事企分離的改革任重道遠(yuǎn)。這涉及職工的思想觀念、改革成本、改革的配套措施，需要?jiǎng)?chuàng)造條件循序漸進(jìn)推進(jìn)。

(2)地勘事業(yè)撥款嚴(yán)重不足。

(二)對(duì)策建議

從制度的第三層次看，我局要著力用好政策，夯實(shí)基礎(chǔ)，，推進(jìn)改革。

(1)爭(zhēng)取對(duì)地質(zhì)勘查工作的投人支持，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌部署全省礦產(chǎn)資源勘查工作。

建議按照《決定》精神和我省“十一五”規(guī)劃綱要目標(biāo)要求，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌部署全省礦產(chǎn)資源勘查工作，重點(diǎn)突出以煤與煤層氣、鋁土礦、金、錳、磷礦、重晶石、硫鐵礦、水泥原料、新型用途非金屬等礦產(chǎn)的勘查工作。

(2)歸口省國(guó)土資源廳管理，做好政府部門的技術(shù)支撐。

(3)地勘單位改革原則。

“總的原則是改革要符合‘切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)工作’的大目標(biāo)，而且使這支隊(duì)伍(地勘隊(duì)伍)更具活力。”①我省生態(tài)脆弱，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，地質(zhì)環(huán)境問題多，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)立省的戰(zhàn)略目標(biāo)，達(dá)到保障人民生活，改善生態(tài)環(huán)境的目的，除現(xiàn)在有關(guān)部門開展的有關(guān)工作外，需要地質(zhì)工作進(jìn)一步出力。無論是改善飲水條件、防治地方性疾病、滿足人們衣食住行對(duì)能源原材料的需要，還是開展國(guó)土整治，恢復(fù)礦山環(huán)境，治理地面塌陷，都需要地質(zhì)工作提供服務(wù)。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，充分發(fā)揮現(xiàn)有地勘單位的作用，調(diào)動(dòng)其積極性，促進(jìn)地質(zhì)工作的發(fā)展。《決定》要求推進(jìn)地勘單位改革必須落實(shí)政策措施，必須給足改革成本，必須解決好地質(zhì)勘查單位的后顧之憂，只強(qiáng)調(diào)推進(jìn)地勘單位企業(yè)化改革，不落實(shí)好有關(guān)的政策措施，是不符合《決定》精神的。②自1999年地勘隊(duì)伍體制改革以來，國(guó)辦發(fā)[1999〕37號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2001〕2號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2003〕76號(hào)3個(gè)文件已經(jīng)明確給予地勘單位改革的扶持政策共12條，但在我省尚未全面落實(shí)到位。我局希望，除原12條政策在我省應(yīng)盡快全面落實(shí)兌現(xiàn)外，在我省落實(shí)《決定》中，既要要求地勘單位模范遵守法律法規(guī)和方針政策，又要體現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)有地勘單位給予關(guān)心、扶持的意見，達(dá)到《決定》和曾培炎副總理要求的“總的原則是改革要符合‘切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)工作’的大目標(biāo)，而且使這支隊(duì)伍(地勘隊(duì)伍)要具活力”的目的。

(4)地勘單位改革的定位。

①地勘單位改革的終極目標(biāo)是全省地勘行業(yè)統(tǒng)一構(gòu)建為一個(gè)從事公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的事業(yè)單位，作為我省資源環(huán)境保障工作的技術(shù)支撐，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的改革過程。“十一五”期間各地勘局主要進(jìn)行內(nèi)部資源整合，按照事業(yè)單位分類改革、分類管理的要求，深化改革，夯實(shí)基礎(chǔ)，發(fā)展地質(zhì)經(jīng)濟(jì)，為進(jìn)一步推進(jìn)改革創(chuàng)造有利條件。目前，地勘單位在職職工、離退休職工工資缺口較大，住房、基地建設(shè)、福利等歷史欠賬較多，技術(shù)設(shè)備落后，社會(huì)保障體系不健全。需要把以上問題逐步解決后，方可實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。②局改革定位。局機(jī)關(guān)定位為監(jiān)督管理類事業(yè)單位;地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)科研所、環(huán)境總站、實(shí)驗(yàn)室、地質(zhì)學(xué)校定位為純社會(huì)公益類事業(yè)單位，承擔(dān)國(guó)家及省的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，為社會(huì)提供公益服務(wù);地質(zhì)隊(duì)定位為準(zhǔn)社會(huì)公益類事業(yè)單位，承擔(dān)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性地質(zhì)工作和部分社會(huì)性地質(zhì)工作。局屬公司及野外地勘單位多種經(jīng)營(yíng)實(shí)體對(duì)外創(chuàng)收，彌補(bǔ)地勘經(jīng)費(fèi)的不足，最終改造為自收自支的事業(yè)單位。鑒于上述情況，地勘行業(yè)局機(jī)關(guān)應(yīng)列人參照國(guó)家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位。③今后改革的主要工作。一是建實(shí)建強(qiáng)純社會(huì)公益性地勘隊(duì)伍。《決定》明確提出“健全公益性地質(zhì)工作體系，開展公益性地質(zhì)工作。實(shí)施公益性地質(zhì)調(diào)查，加強(qiáng)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)。”、“積極發(fā)展地質(zhì)教育。大力發(fā)展地質(zhì)高等教育和中等職業(yè)教育。”“推進(jìn)地質(zhì)科技進(jìn)步。完善地質(zhì)科技創(chuàng)新體系，加強(qiáng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、野外長(zhǎng)期觀測(cè)站網(wǎng)等科技平臺(tái)建設(shè)。”“強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)。全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)地質(zhì)、城市地質(zhì)、礦山環(huán)境地質(zhì)調(diào)查工作。”的要求，建實(shí)建強(qiáng)純社會(huì)公益性地勘隊(duì)伍(地調(diào)院、實(shí)驗(yàn)室、環(huán)境總站、地質(zhì)學(xué)校)。二是適時(shí)推進(jìn)準(zhǔn)公益性地勘隊(duì)伍建設(shè)，地質(zhì)隊(duì)伍以資質(zhì)為紐帶，以區(qū)域相近、產(chǎn)業(yè)相似進(jìn)行整合重組，使其資質(zhì)、人員、工作性質(zhì)、工作覆蓋范圍、競(jìng)爭(zhēng)能力等適應(yīng)公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作的需要，滿足我省資源環(huán)境保障工程各項(xiàng)工作的需要。目前地勘單位改革僅在管理形式上完成了從部管劃歸省管的管理體制的轉(zhuǎn)變，在人財(cái)物整合，組織結(jié)構(gòu)制度改革，投人機(jī)制等深層次改革方面并沒有大的突破，延續(xù)著部管模式。地質(zhì)工作已納人省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，但省財(cái)政投人基礎(chǔ)地質(zhì)工作經(jīng)費(fèi)不足，屬地化以來，局主要是抓住資源開發(fā)的機(jī)遇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決了部分職工歷史欠賬，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，地勘單位改革的目的是為了加強(qiáng)地質(zhì)工作，改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，要貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革的總體部署和方針，按照有利于發(fā)展，有利于地勘隊(duì)伍更好地發(fā)揮作用，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)的原則，實(shí)事求是，因地制宜，合理定位，穩(wěn)步推進(jìn)，要避免脫離省情和地勘單位實(shí)情搞改革，又要避免畏難情緒止步不前。由于我省的省情是一個(gè)欠發(fā)達(dá)欠開發(fā)為特點(diǎn)的省份、從全國(guó)各省各兄弟地勘單位來看，我省人才實(shí)力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，從我省事業(yè)單位來看，地勘單位歷史負(fù)擔(dān)較重，歷史欠賬較多，因此，地勘單位的改革要比兄弟地勘單位和省內(nèi)其他事業(yè)單位的改革要慢半拍為宜。總之，地勘單位改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要在法律法規(guī)健全，政策環(huán)境改善的條件下逐步推進(jìn)。通過不斷精簡(jiǎn)隊(duì)伍，把地勘單位改造為一支地質(zhì)事業(yè)技術(shù)支撐單位，剝離商業(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍和其他經(jīng)營(yíng)性實(shí)體，實(shí)現(xiàn)事企分離。回、組織資源脆笠

(一)存在問題

從制度的第四層次分析，我局要改善內(nèi)部資源配置。

(1)地勘單位事企不分。

(2)目前貴州地礦局人力資源開發(fā)存在的主要問題。

一是人才總量中高、中級(jí)專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足。二是人力資源的結(jié)構(gòu)性矛盾凸現(xiàn)和人才的年齡結(jié)構(gòu)不均衡，制約地勘經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。三是引進(jìn)和留住人才面臨挑戰(zhàn)。在當(dāng)前的地勘市場(chǎng)中，人才競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，地質(zhì)專業(yè)人才的工資待遇偏低，時(shí)有人才流失的現(xiàn)象.在引進(jìn)和留住人才方面還面臨較大的挑戰(zhàn)。四是培訓(xùn)的軟、硬件急需改善，培訓(xùn)的質(zhì)量還有待于提高。

(3)地勘單位歷史包袱沉重，管理成本高。

(二)對(duì)策建議

從制度的第四層次看，我局要著力推進(jìn)改革創(chuàng)新。

(1)公益性和商業(yè)性地勘工作分體運(yùn)行。

從200。年開始，由于西部大開發(fā)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，除國(guó)家外，社會(huì)對(duì)地質(zhì)礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境的投人增加，商業(yè)性地質(zhì)工作市場(chǎng)逐步建立。野外地勘單位在從事公益性基礎(chǔ)地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)和工程工作之外，也從事商業(yè)性地質(zhì)工作。到了20世紀(jì)90年代中期，為促進(jìn)地勘工作的發(fā)展，國(guó)家提出建立公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開的體制。這是大勢(shì)所趨，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)，這有利于地調(diào)院、環(huán)境監(jiān)察院、實(shí)驗(yàn)室、地校的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)順應(yīng)國(guó)家改革的潮流，通過重組改造，打造有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的商業(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍。事業(yè)單位是提供公共產(chǎn)品的，非公共產(chǎn)品應(yīng)由企業(yè)提供，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，在利用價(jià)格機(jī)制配置資源的情況下，通過形成一個(gè)組織，并由一個(gè)權(quán)威(組織領(lǐng)導(dǎo)者)來支配資源，就能節(jié)約某些市場(chǎng)運(yùn)行成本。科斯分析了企業(yè)相對(duì)于市場(chǎng)(價(jià)格機(jī)制)具有成本優(yōu)勢(shì)的原因:一是因?yàn)槠髽I(yè)存在減少了簽約數(shù)量。二是企業(yè)可以以低于它替代的市場(chǎng)交易的價(jià)格得到生產(chǎn)要素(否則要素交易將重新回到公開市場(chǎng))。三是企業(yè)契約關(guān)系的特性在于，生產(chǎn)要素通過簽約獲得一定的報(bào)酬(固定或浮動(dòng)的)并同意在一定限度內(nèi)服從企業(yè)家的指揮，企業(yè)家在限定的范圍內(nèi)，利用其權(quán)力在不確定環(huán)境中將生產(chǎn)要素配置到“最優(yōu)”的用途。由此可見，企業(yè)的存在是為了減少交易費(fèi)用，是在利用價(jià)格配置資源存在較高交易費(fèi)用時(shí)對(duì)價(jià)格機(jī)制的替代。資源最優(yōu)配置的條件是滿足“等邊際成本”原則—利用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制配置的最后一個(gè)單位資源的邊際成本(交易成本)等于利用企業(yè)配置的最后一個(gè)單位資源的邊際成本(組織成本)。由此可見，市場(chǎng)交易費(fèi)用和企業(yè)組織成本的高低決定了企業(yè)可以配置的資源數(shù)量的多少，從而決定企業(yè)規(guī)模的大小(企業(yè)的邊界)。當(dāng)追加的交易由企業(yè)家組織時(shí)，企業(yè)就變大;當(dāng)企業(yè)家放棄對(duì)這些交易的組織時(shí)，企業(yè)就會(huì)變小。這對(duì)我局規(guī)劃事、企業(yè)單位的規(guī)模提供了科學(xué)依據(jù)。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，人們“追求滿意”而不是最優(yōu)化，僅限于停留在某些較好解決方法，而不是繼續(xù)尋找最好的方法。簡(jiǎn)言之，人類傾向于追求“滿意”水平，往往“設(shè)定”一個(gè)渴望程度進(jìn)行探索，直到發(fā)現(xiàn)了滿足渴望程度標(biāo)準(zhǔn)的辦法，選擇該辦法，從而解決了問題并制定了決策。這有助于我局設(shè)計(jì)事、企分離的辦法、條件和時(shí)機(jī)。集體行動(dòng)的選擇標(biāo)準(zhǔn)是效率與公平。經(jīng)濟(jì)效率是考慮經(jīng)濟(jì)成果的大小，公平是考慮經(jīng)濟(jì)成果在社會(huì)成員間如何分割。公平、道德、平等、正義、分配等作為一個(gè)社會(huì)可能追求的意愿目標(biāo)，都屬于公平這一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)效率和公平這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在某一議題上不能在相同方向起作用時(shí)，這就需要我們能夠基于其他人可以接受或拒絕的明確標(biāo)準(zhǔn)，判明我們的建議。有效率可能不公平，公平的也許無效率。因而，在集體選擇中，必須經(jīng)常進(jìn)行效率和公平的取舍。明確標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行取舍這兩種活動(dòng)，有助于集體選擇。要有一些手段能對(duì)選擇結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和判定。一般而言，集體選擇的標(biāo)準(zhǔn)具有模糊而非清晰、暗含而非明顯、多重而非單一的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家已發(fā)展了凈經(jīng)濟(jì)價(jià)值的思想，即商品和勞務(wù)提供給消費(fèi)者和生產(chǎn)者的貨幣價(jià)值量，以此作為進(jìn)行比較效率的統(tǒng)一尺度，最有效率的行動(dòng)是能夠?qū)е聝舾＠畲蠡鲩L(zhǎng)的行動(dòng)。這有助于我們判斷改革成敗。

(2)積極推進(jìn)地礦事業(yè)單位人事制度改革。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作出了修正，對(duì)人的行為內(nèi)涵作了一些新的分析和假定。可歸結(jié)為三點(diǎn)假定:一是人的行為動(dòng)機(jī)的雙重性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人的行為動(dòng)機(jī)是雙重的，一方面追求物質(zhì)財(cái)富預(yù)期，另一方面又追求精神財(cái)富預(yù)期。二是人的有限理性。這一假定涉及人與環(huán)境的關(guān)系。人的有限理性包含兩個(gè)方面的含義，從客觀上看，環(huán)境是復(fù)雜的，人們面臨的是一個(gè)充滿不確定性的世界;從主觀上看，人對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)能力和計(jì)算能力是有限的，即心智有限。三是人的機(jī)會(huì)主義傾向。這是指人對(duì)自我利益的考慮和追求，意思是指人具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧，甚至不擇手段以便自己謀取最大利益的行為傾向。這有助于對(duì)人力資源的管理。實(shí)行聘用制，實(shí)行崗位管理，按照“定編、定責(zé)、定崗”的辦法設(shè)定崗位，崗變薪變，一人多崗，發(fā)放崗位績(jī)效工資。按照兩低于原則，即工資總額增長(zhǎng)低于經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，職工平均工資增長(zhǎng)低于本單位勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，切實(shí)貫徹按貢獻(xiàn)大小領(lǐng)取報(bào)酬，鼓勵(lì)技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與收益分配，并處理好分配與效益、分配與積累的關(guān)系。建立適應(yīng)地勘經(jīng)濟(jì)的人事人才管理模式。①繼續(xù)圍繞我局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施人才結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高人才的整體素質(zhì)。②建立激勵(lì)人才和廣攬人才的新機(jī)制，完善人才競(jìng)爭(zhēng)和選拔激勵(lì)機(jī)制，建立人才評(píng)價(jià)機(jī)制。③高度重視人力資源開發(fā)，積極創(chuàng)造有利于實(shí)現(xiàn)人才價(jià)值的有利環(huán)境。④突出培養(yǎng)創(chuàng)新人才，建立起人才創(chuàng)新的培訓(xùn)體系。造就一批既有科研能力，又有管理才干，敢于從事技術(shù)開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，在地學(xué)領(lǐng)域具有較高的學(xué)術(shù)造詣，起骨干作用的學(xué)術(shù)帶頭人;要培養(yǎng)一批既有較強(qiáng)創(chuàng)新能力又有市場(chǎng)頭腦的經(jīng)營(yíng)管理人才。對(duì)學(xué)術(shù)帶頭人和專家型人才實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，以中青年高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才為主體，形成我局高級(jí)人才隊(duì)伍。⑤建立以智力交流為特征的“人才柔性流動(dòng)”制度，允許系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)管理人才合理流動(dòng)，高級(jí)專家可實(shí)行延退政策，鼓勵(lì)已經(jīng)退休的老專家進(jìn)行二次創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮退休人員的作用，繼續(xù)為單位作貢獻(xiàn)。

要以改革創(chuàng)新精神抓人才培訓(xùn)和引進(jìn)等各項(xiàng)工作。根據(jù)貴州局的實(shí)際，未來人才的培養(yǎng)和引進(jìn)主要圍繞地質(zhì)勘查、工勘施工和礦業(yè)開發(fā)，加大人員結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，以實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦突破，推進(jìn)礦業(yè)開發(fā)，構(gòu)建和諧地礦的目標(biāo)。

(3)加強(qiáng)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查，為貴州省提供資源保障和技術(shù)支撐。

根據(jù)貴州省社會(huì)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，未來貴州省發(fā)展與基礎(chǔ)地質(zhì)、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)和環(huán)境地質(zhì)有關(guān)的主要工作有:①在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面:以建設(shè)“兩江”上游生態(tài)屏障為目標(biāo)，以保持水土、防治石漠化為中心，推進(jìn)以石漠化為主的生態(tài)恢復(fù)治理工程和水土保持、生態(tài)建設(shè)工程。②在農(nóng)業(yè)方面:推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，堅(jiān)持把解決“三農(nóng)”問題作為全省工作的重點(diǎn)，努力提高糧食產(chǎn)量和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。③在水資源方面:以加快解決缺水為重點(diǎn)的水利設(shè)施建設(shè)，著力解決農(nóng)灌、城鎮(zhèn)防洪和人畜飲水三大問題。加強(qiáng)解決飲水安全問題。通過對(duì)地表水資源缺乏地區(qū)、地方病多發(fā)區(qū)、石漠化區(qū)地下水的有效開發(fā)，配合地表水工程，解決或緩解巖溶干早造成的農(nóng)田灌溉和人畜飲用缺水，以及城市、工礦、農(nóng)村飲水不安全問題，促進(jìn)石漠化生態(tài)環(huán)境的改善、巖溶石山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、貧困區(qū)人民脫貧，實(shí)現(xiàn)國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。④在基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)方面:加速建成省內(nèi)主要的交通干線高等級(jí)公路;加快黃織鐵路、貴陽鐵路樞紐的建設(shè)，加快民用航空體系的建設(shè);加快整治烏江、赤水河航道，疏通南盤江、北盤江和紅水河、都柳江、清水江航道以及天生橋庫(kù)區(qū)港口建設(shè)。⑤在礦產(chǎn)開發(fā)方面:以大型煤礦建設(shè)為重點(diǎn)，建成一批大型骨干煤礦，并擴(kuò)大鋁土、磷等非煤礦山建設(shè)。⑥在能源建設(shè)方面:依托大型煤礦建成一批火電站，并加快烏江、南北盤江、清水江等主要河流水電開發(fā)。⑦在城市建設(shè)方面:逐步擴(kuò)大主要城市，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑧在地?zé)帷⒙糜伍_發(fā)方面:發(fā)揮貴州省自然資源的優(yōu)勢(shì)，以地?zé)豳Y源帶動(dòng)城市建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展，把旅游業(yè)培育為新的支柱產(chǎn)業(yè)。

(4)推進(jìn)礦業(yè)開發(fā)，為改革提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

通過找礦突破推進(jìn)礦業(yè)開發(fā)。依靠技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)找礦突破，依靠技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新。技術(shù)變遷(創(chuàng)新)與制度變遷(創(chuàng)新)相互影響、相互促進(jìn)。技術(shù)變遷(創(chuàng)新)與制度變遷(創(chuàng)新)兩者共同構(gòu)成相互聯(lián)系、相互推進(jìn)的有機(jī)整體，唯有它們整合在一起，才形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)力里。一般而言，技術(shù)創(chuàng)新是生產(chǎn)力中最活躍的部分，因?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新的主體是人，而人具有積極主動(dòng)性，是生產(chǎn)力中最活躍的因素。人們?cè)趯?shí)踐過程中，會(huì)遇到各式各樣的問題和困難，這些都促使人們?nèi)ニ伎肌⑷ソ鉀Q，隨著問題的解決，技術(shù)進(jìn)步了，生產(chǎn)力也發(fā)展了。生產(chǎn)力的發(fā)展，遲早會(huì)沖破舊制度的束縛，導(dǎo)致制度的變遷，而制度的變遷又為新的技術(shù)創(chuàng)新提供更為廣闊和寬松的創(chuàng)新條件，激勵(lì)進(jìn)一步的創(chuàng)新。正是由于技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的此起彼伏的矛盾運(yùn)動(dòng)，才構(gòu)成了創(chuàng)新系統(tǒng)的不斷上升。通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

(5)構(gòu)建和諧地礦。

制度是“管束人們行為的一系列規(guī)則”，是人與人合作的共同準(zhǔn)則。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，人與人之間的關(guān)系不僅僅只有競(jìng)爭(zhēng)，而且還有合作。因?yàn)槿说挠邢扌耘c信息不對(duì)稱性、機(jī)會(huì)主義傾向等方面的原因，人自身不可能處理好競(jìng)爭(zhēng)與合作的矛盾沖突，制度安排能有效解決合作問題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度的選擇與評(píng)價(jià)必須聯(lián)系制度的正義、公平與互惠。正義是基礎(chǔ)，公平是保證，互惠是原則。一種制度要保證合作，要做到兩點(diǎn):一是按制度辦，可以節(jié)約信息，降低風(fēng)險(xiǎn)，增加收益;二是違反制度會(huì)受到懲罰，得不償失。建立在相互依賴基礎(chǔ)上的個(gè)人為了得到分工的好處和合作剩余，他們有一種對(duì)互惠制度的需求，只有互惠制度能給他們帶來分工的好處和合作剩余。評(píng)價(jià)一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的好壞的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是看它是否激勵(lì)相容。

激勵(lì)問題是在每一個(gè)社會(huì)經(jīng).濟(jì)單位中都出現(xiàn)。一個(gè)人做的每一件事都涉及利益和代價(jià)，只要利益和代價(jià)不相等，人們就會(huì)有不同的激勵(lì)反應(yīng)。既然個(gè)人、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的利益不可能完全一致，怎樣將自利、互利和社會(huì)利益有機(jī)地統(tǒng)一起來呢?這就是激勵(lì)相容。始終不渝加強(qiáng)公益性隊(duì)伍建設(shè)。以為貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源、環(huán)境保障為目標(biāo)，增強(qiáng)地質(zhì)勘查服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力;公益性地勘隊(duì)伍包括地調(diào)院、環(huán)境監(jiān)察院等單位，要建設(shè)成為在貴州完成國(guó)家地質(zhì)工作任務(wù)的主要技術(shù)力量，成為貴州省政府在地質(zhì)資源保障和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方面的主要技術(shù)支撐;產(chǎn)業(yè)技術(shù)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，新技術(shù)、新方法得到推廣運(yùn)用，基礎(chǔ)地質(zhì)研究有所突破;準(zhǔn)公益性地勘單位要適應(yīng)社會(huì)需要、公益性與商業(yè)性良性互動(dòng)并存的特色綜合地勘隊(duì)伍調(diào)整到位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理;基本解決人才缺乏問題，人力資源配置趨于合理。推進(jìn)各單位精神文明建設(shè)，職工素質(zhì)普遍增強(qiáng)，職工生活水平和文明程度明顯提高，對(duì)改革形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，找準(zhǔn)自己的位置，實(shí)現(xiàn)共同受益，開創(chuàng)地質(zhì)工作新局面，構(gòu)建和諧地礦。