財稅管理體制存在的問題及對策

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摘要：本文通過對分稅制實行以來中央對西藏自治區（以下簡稱“西藏”）實施的特殊財稅管理體制進行實證分析，指出了現行政策體系尚存的不足及對西藏財政建設的影響，提出進一步規范中央對西藏財稅政策實施機制的思路，并立足長遠就如何實現西藏財政自給提出了建議。

關鍵詞：財稅體制民族區域轉移支付財政自給

一、分稅制條件下中央對西藏實施的財稅管理體制及其評析

（一）中央對西藏實施的財稅管理體制

1994年起，我國全面實行分稅制財政管理體制，西藏也于1994年起開始試行分稅制。1994年3月1日，西藏自治區人民政府批轉自治區財政廳《關于實行分稅制財政管理體制的試行意見》（藏政發[1994]21號），1994年4月21曰，自治區財政廳出臺實行分稅制財政管理體制有關預算管理問題的暫行規定，對分稅制的具體內容和有關預算管理問題做出了明確規定。

1994年，中央召開第三次西藏工作座談會，并形成了中發[1994]8號文件，在確立中央對西藏實行分稅制財政管理體制的同時，賦予西藏一系列財稅優惠政策。按照中央第三次西藏工作座談會確定的“稅制﹁致、適當變通、從輕從簡”的政策，西藏進行了民主改革以來力度最大、范圍最廣、影響最深的稅收制度改革，而且第一次實現了西藏與全國稅收制度的接軌和基本統一。目前西藏開征了增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、城市維護建設稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、資源稅、車輛購置稅等11個稅種及教育費附加。

為加快西藏發展，2001年，中央召開第四次西藏工作座談會，確定實行“核定基數、定額遞增、專項扶持”的財政補貼政策，即除關稅和進口消費稅、增值稅外，目前西藏征收的其他各項稅收全部留給西藏；中央財政適當增加對西藏的定額補助，并逐年遞增；繼續執行全國統一的轉移支付、少數民族地區轉移支付、專項轉移支付辦法。中央出臺的重大調價措施對西藏造成的漲價影響，繼續由國家財政給予補助。西藏繼續實行“稅制一致、適當變通、從輕從簡”的稅收政策，除關稅、進口消費稅、增值稅外，其他各稅的具體管理辦法由自治區政府擬定，報國務院批準后實行。今后開征新的稅種，按全國統一的稅制執行，如需變通，應報國務院批準。“十五”期間繼續實行免征農牧業稅和農業特產稅及其附加的政策。西藏在內地所辦企業，其所得稅仍回西藏繳納。

在分稅制財政管理體制下，西藏地方財政在規定的稅種范圍內，具有相對的自主權，收入征管積極性明顯增強。1994年稅制改革以來，全區稅收收入進入快速增長時期，年均增長速度達18%以上，各項稅收累計完成65億元。2033年，西藏稅務部門組織的稅收收入超過11億元，達到實行分稅制前1993年稅收收入的5倍。西藏地方財政收入2002年完成72082萬元，是1994年的7.7倍，平均每年增加7965萬元，年均遞增29.3%.

1996年中央開始對西藏實行特殊的轉移支付政策，到2002年，中央對西藏過渡期轉移支付累計達20.55億元，年均遞增32%，對西藏社會經濟發展。財稅體制的進一步完善都起到了極其重要的作用。

（二）現行分稅制財稅體系的缺陷

1.中央與地方職責范圍的界定仍然不夠明確，未能建立起在此基礎上的規范化的中央對地方的財政轉移支付制度，從而也未能實現長期以來一直想達到的既保證中央的宏觀調控效果，又能充分調動地方積極性的目標。1994年的分稅制改革是在各級政府的職責劃分和相應的支出范圍沒有調整的基礎上進行的，政府的各個層次間的職責還未能通過法律的形式加以具體明確的界定，仍然存在事權不清問題。從西藏的實際來看，政府行政成本過大，應由地方政府辦好的事情不能完全辦好。不該由地方政府處理的事務包攬太多。中央政府雖有體制補助、稅收返還、專項補助等措施，但規模小，辦法隨意性大，作用有限。客觀上造成了西藏地方政府職責和財力的矛盾。

2.轉移支付制度存在的問題。通過幾年的運行，《中央過渡期轉移支付辦法》對緩解西藏地方財政的困難起到了十分重要的作用，但由于西藏地方特殊，按該辦法計算的結果往往與西藏實際產生巨大的差距。以《2002年過渡期轉移支付辦法》為例，中央在測算西藏工資薪金所得稅時，未考慮西藏特殊津貼和生活補貼等免稅因素，導致標準收入高估；而在測算支出時，又未考慮西藏的一些特殊情況，如，在職進藏干部職工休假費用、物價水平遠遠高于內地的支出成本等因素，導致標準支出低估。此外，在中央對地方的補助中。轉移支付比例過小。而沒有統一納入中央政府對地方轉移支付范疇的專項補助比例過大，如，2002年中央下達西藏專項補助（不含增發國債補助）和轉移支付二者之比為71：29，由于轉移支付規模過小，均衡各地市發展的作用受到很大限制。

3.現行分稅制財政體制與民族區域自治制度不盡協調。實行分稅制后，無論是在地方固定收入項目的劃分上，還是在共享稅收的分成比例上，都與其他省市沒有區別；中央在國債分配、外匯留成、出口退稅、中央駐地方企業的利潤留咸、體制的轉軌或局部調整等方面，無不采取一刀切的辦法，客觀上減少了西藏地方財政收入，進一步拉大了西藏與其他省市的財政差距。

二、進一步規范和完善西藏財稅政策體系的幾點設想

（一）合理劃分中央與西藏地方事權

由于目前分稅制對事權的劃分不夠明確且交叉較多，同時存在中央政府由于財力不足，將本應由自己負責的事務下放給地方的問題。對西藏而言，事權具有特殊性。全區的經濟基礎、經濟總量、經濟發展規模和水平在短期內是無法與內地省份相比。加之西藏地處高原，地廣人稀，氣候惡劣，相當一部分地區的農牧民抵御自然災害能力差，常常發生的各類災害對當地群眾造成了財產損失和生命威脅。同時，由于特殊的地理位置及政治地位，西藏特殊的事權引發的地方財政支出與其他省份有著明顯的差異，維護統一和保持社會穩定形成的支出成本高于其他地方。為了改善邊境地區人民生活生產條件。促進邊境地區經濟發展。保持社會穩定，加強民族團結，鞏固邊境的基層政權，這方面的支出逐年增加，邊境縣對資金的需求越來越大。因此。應對中央與西藏地方事權進行合理劃分和準確界定，減輕西藏地方財政壓力，促進西藏經濟的發展。

（二）健全中央對西藏的財政轉移支付政策體系

在現階段西藏經濟發展水平條件下，通過現行分稅制收入劃分辦法及其財稅政策的調整和改進，最終只能減少中央對西藏地區創造的財力的輸出，而不能解決西藏地區財政向當地提供與全國大體均等的社會公共服務的問題，應合理運用中央財政對政府間轉移支付政策，加大中央對西藏的財政轉移支付力度，改變目前稅收增量中央集中大頭后轉移支付沒有相應到位的現狀，以進一步體現中央對西藏的財政援助。

一是建立一般性轉移支付補助。主要用于平衡西藏地方預算，滿足地方履行政府職能的基本支出需要。這部分轉移支付補助同現行中央對西藏的定額補助在內涵上不同，分配辦法主要根據西藏財政收支差額給予補助，不規定專門用途，由西藏地方政府統籌使用。支出基數的確定，采用因素法，即根據影響支出的各主要因素

的影響程度確定標準系數，并據此確定財政支出水平。通過上述基本統一的客觀標準，使中央對西藏的一般性財政補助趨于合理規范。

二是建立專項轉移支付制度。主要是按國家產業政策要求，用于對西藏地區的交通、能源、通信、郵電、教育、科研設施以及大型農田水利建設和農業開發等方面。西藏按國家財政專項撥款補助的目標，根據財力可能，提供配套資金，發揮國家財政資金的導向作用，擴大對基礎設施建設和基礎產業的總體財力投入量，從而對西藏整個經濟繁榮起到啟動和牽引作用。

三是建立特殊轉移支付補助。中央財政應適當增加現有的“少數民族貧困地區溫飽基金”和“民族補助專款”撥款額。中央財政從每年預算中劃出一定比例資金增設“民族自治區文化建設發展基金”和“民族自治區科學技術發展基金”等，增加西藏等民族地區科技文化建設事業投入。中央財政恢復執行《民族區域自治法》等國家民族法規賦予民族自治地區的有關預備費、民族機動金以及對民貿企業的照顧政策。西藏自治區機動金、預備費占當地預算總支出的比例可高于其他省區。以上各項資金，每年由中央財政單獨專項核撥。

四是增加對西藏的政策性轉移支付。主要目的是為西藏的宗教信仰、風俗習慣和特有的語言、文字、教育、衛生、宣傳等特殊支出需求提供財政資金保障，彌補其因特殊支出需求所引起的公共服務成本高、費用大而增加的財政支出。因此，中央財政在設計比較規范的轉移支付制度及其具體實施方案時，應努力提高政策性轉移支付比重，使政策性轉移補助額占整個轉移支付補助額的比重逐年提高。

五是減少財政資金配套。目前，中央安排各專項資金，通常還要求地方安排一定比例的配套資金，但在配套資金比例的確定上，對民族自治地方實行“一刀切”，未能很好地體現中央、國務院關于加大對民族貧困地區投入力度的精神。據不完全統計，僅2000年西藏用于中央專款配套的支出就達到約3億元。因此，在專項配套資金的分配及其配套比例的確定上應切實體現對西藏的重點照顧。應按事權與財權相一致的原則，確定應由中央與西藏地方共同承擔的配套項目。不屬于共同事權，不應納入共同配套項目范圍。中央與西藏地方財政配套比例的確定，應同中央與西藏地方財力大體相適應，中央對西藏的專項撥款增幅也應與中央財力的增幅大體保持同步，專項配套資金也不例外。

（三）賦予西藏相應的財政自主權

一是財政收支自主權。西藏自主地安排和使用依照國家財政體制規定屬于地方的財政收入，上級政府及其部門不得擅自改變財政收入用途。在支出方面，西藏可根據當地社會經濟發展情況，自主地決定支出規模、支出結構及其有關支出項目的標準和范圍。

二是舉借內債的自主權。西藏經濟和社會發展的現實情況決定了西藏地區財政困難的局面將是長期的，即使中央健全規范的財政轉移支付制度，也不可能在短期內實現西藏財政經濟狀況的根本性好轉。為了增加西藏財政的發展能力，提高財政積累率，可考慮給予西藏舉借內債的自主權。西藏舉借內債可用國有資產作擔保，在自我平衡的條件下，根據當地可用財力確定一定舉借內債比例，如5%.

三是財政資金調劑使用權。對同一種用途的各項資金包括上級撥付的一些專款，允許捆綁起來統一安排，或者在上級撥付的各種專項補助之間適當調劑，以提高資金的規模使用效益。

（四）建立配套政策體系以提高西藏財稅自給能力

建立中央對西藏的各種財政補助制度和措施，最終目標應是不斷提高西藏財政的自給能力及西藏經濟的發展能力。要實現西藏經濟的全面發展和現代化，國家的支援固然極為重要，但只給予財稅上照顧和支援是不夠的，還應當加快西藏地區改革開放步伐，從西藏的特點和需要出發，借鑒東部沿海地區發展的一整套特殊政策和靈活措施，尋求更加適合于加快西藏財政經濟發展的新路子，以配合中央對西藏制定的財稅體制和政策的實施。簡要地講。這些政策措施包括：國家允許和鼓勵中外金融機構和金融企業到西藏開展投資業務，建立營業機構；擴大西藏對外商投資企業的審批權，鼓勵發展外商投資企業；對西藏的進出口企業，應區別于其他地區，審批權限應下放，審批標準應降低，對出口本地區企業生產的產品應由，自治區自行審批；對進口加工復出口的企業，應由自治區自行確定進出口配額，自行發放進出口許可證；對直接用于本地區工、農業生產的產品，也應由自治區自行審批；允許西藏設立保稅區，以帶動地區經濟的發展；西藏地區外匯收入歸本地區自行使用，不應完全受國家外匯政策的限制。