財稅創(chuàng)新調(diào)研報告

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提高自主創(chuàng)新能力是黨和國家所確立的**時期引導我國經(jīng)濟發(fā)展的基本指導方針。經(jīng)濟社會發(fā)展居全國前列的蘇南地區(qū)，要真正實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，首先必須提高自主創(chuàng)新能力。而如何制定、完善并妥善運用激勵自主創(chuàng)新的財稅政策，是政策調(diào)控的重點。

一、增強自主創(chuàng)新能力是蘇南經(jīng)濟科學發(fā)展的必然趨勢

蘇南經(jīng)濟區(qū)域的界定在上世紀80年代大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，主要是指蘇州、無錫、常州3市；20世紀末，江蘇省提出蘇南、蘇中、蘇北三個差別化區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，地處江蘇南部的南京、鎮(zhèn)江與蘇錫常一起被劃入“蘇南板塊”。根據(jù)**年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，占全省人口30.8%、土地面積27.8%的蘇南五市，生產(chǎn)總值占全省的62%，居民儲蓄存款總額占全省的60%，稅收收入占全省比例超過70%。21世紀以來，蘇南經(jīng)濟繼續(xù)快速發(fā)展，形成了沒有一個統(tǒng)一的模式來概括的與時俱進、因地制宜的全新蘇南模式。但蘇南經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也存在以下一些隱憂，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，但技術(shù)層次不夠高，缺少具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)。目前蘇南已成為我國高新技術(shù)企業(yè)最密集的區(qū)域之一，**年這里的2200多家國家和省級高新技術(shù)企業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值5910億元，比3年前翻了兩番。但不容忽視的是，蘇南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要從事先進產(chǎn)品的組裝和生產(chǎn)，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)少，附加值低的問題較明顯,沒有充分體現(xiàn)出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的附加值高于一般產(chǎn)業(yè)的特征。

2、利用外資數(shù)量驚人，但吸收嚴重滯后。**年江蘇省合同外商直接投資308億美元，其中蘇南為254.4億美元，占全省的82.6%；實際外商直接投資158億美元，其中蘇南為133.8億美元，占全省的84.7%，目前已有近100家世界500強企業(yè)落戶蘇南。但蘇南吸引外資中也存在一定問題，阻礙著利用外資效率的進一步提高，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面投資偏重制造業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資不充分。**年，服務(wù)業(yè)的外資占全部外商直接投資比例僅為12.2%。另一方面，關(guān)鍵技術(shù)主要依靠國外。

3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失衡，第二產(chǎn)業(yè)比重過大、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。蘇南是我國工業(yè)化最早的地區(qū)，這里的工業(yè)基礎(chǔ)，除了一部分城市工業(yè)以外，主要有兩個：一是從上個世紀80年代中期開始發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；二是從上個世紀后期發(fā)展外向型經(jīng)濟建立起來的外商投資企業(yè)。近年來蘇南的服務(wù)業(yè)雖然發(fā)展迅猛，但第三產(chǎn)業(yè)比重仍低于其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如上海、廣東和浙江。蘇南**年度科研、技術(shù)開發(fā)、金融服務(wù)、衛(wèi)生、教育等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)利用外資占到服務(wù)業(yè)全部利用外資的比重不足5％，這種狀況不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

從**年開始，蘇南經(jīng)濟出現(xiàn)了調(diào)整態(tài)勢，增長速度明顯放緩，**年前5個月，蘇南工業(yè)增長21.8%，仍低于全省平均水平。蘇南經(jīng)濟的調(diào)整實質(zhì)是轉(zhuǎn)型，是經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后的必然要求，是向更高發(fā)展層次推進的必要準備。如何提高創(chuàng)新能力，大力開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)和知名品牌，促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，加快從“蘇南制造”向“蘇南創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變，提高綜合競爭力，是擺在我們面前的重要課題。

二、目前鼓勵自主創(chuàng)新財稅政策情況和存在的問題

自主創(chuàng)新的主體是企業(yè)，要提高企業(yè)具有自主創(chuàng)新的能力和動力，需要政府財稅政策的大力扶持。我國自20世紀90年代初就開始初步建立提高自主創(chuàng)新能力的財稅政策，但總體來講，政策比較零散，手段比較單一，沒有形成體系，真正發(fā)揮實效的并不多。為了營造激勵自主創(chuàng)新的環(huán)境，努力建設(shè)創(chuàng)新型國家，**年2月9日，國務(wù)院了《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(**-2020年)》及其實施的若干配套政策。江蘇省也根據(jù)國家有關(guān)稅收管理和科技創(chuàng)新的政策規(guī)定，結(jié)合我省實際，出臺了《省委省政府關(guān)于增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型省份的決定》（蘇發(fā)[**]13號）以及《省政府關(guān)于鼓勵和促進科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的通知》（蘇政發(fā)[**]53號），大力鼓勵和促進科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。相關(guān)財稅政策主要體現(xiàn)在以下兩方面：

1、通過財政政策上支持自主創(chuàng)新。主要包括：增加財政科技投入的同時鼓勵企業(yè)加大投入，為支持自主創(chuàng)新提供財力保障；實施促進自主創(chuàng)新的政府采購政策，利用政府采購政策推進技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；改革和強化科研項目的經(jīng)費管理，切實提高資金使用效益，財政投入由財政直接投入為主型向財政引導投入為主型轉(zhuǎn)變等。

2、利用稅收政策營造激勵創(chuàng)新環(huán)境。主要有以下幾個方面。一是加大對企業(yè)研發(fā)投入的所得稅稅前的抵扣力度。二是允許企業(yè)將用于研究開發(fā)的設(shè)備儀器加速折舊。三是完善促進高新技術(shù)企業(yè)的稅收政策。四是完善進出口稅收政策，進口稅收政策的優(yōu)惠要從對企業(yè)進口整機設(shè)備，逐漸轉(zhuǎn)變到鼓勵國內(nèi)企業(yè)研制具有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和裝備所需要的重要原材料和關(guān)鍵零部件上。

相關(guān)新財稅政策的出臺比以往有了很大突破，但在扶持企業(yè)自主創(chuàng)新方面，無論是財稅政策的制定還是執(zhí)行，我國目前都還存在著一些不足。在財政政策方面：

首先是科技投入總量仍不足，地方財政科技支出比重低。我國的研究與開發(fā)費用（R&D）只占銷售收入的1%，仍低于世界可統(tǒng)計國家平均1.6%的總體水平，且與發(fā)達國家2.2%的總體水平有相當大的差距。蘇南地區(qū)這一情況尤為突出，**年南京市企業(yè)的R＆D經(jīng)費占銷售收入的比例、科技與技改貸款占銀行貸款余額的比重只有0.68%和1.92%；蘇州市企業(yè)的R＆D經(jīng)費占銷售收入的比例、科技與技改貸款占銀行貸款余額的比重較低，只有0.58%和1.26%，在全省也分別居第10、12位；**年無錫市的政府科技撥款占財政支出的比重僅為1.69%，在全省僅據(jù)第八位；這種情況與蘇南的經(jīng)濟地位和財政實力很不相稱。

其次，科技投入管理與調(diào)控中缺乏有效的資源整合機制，缺少必要的頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃。政府科技投入資金政出多門，象蘇南地方政府往往涉及科技、教育、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委等多部門，項目重復和支持不足同在，成果研發(fā)和成果應(yīng)用分離，投入不足與浪費低效并存。

最后，現(xiàn)行財稅體制不利于地方政府加大科技投入。財稅管理的國際通行做法是中央和地方通過建立相對獨立的稅收體系，劃分各自的稅收收入和管理權(quán)限，籍以穩(wěn)定財政上的縱向分配關(guān)系。而我國稅收管理權(quán)限高度集中，地方稅體系中幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則都由中央制定和頒布，地方在解釋、開(停)征等方面的權(quán)限也很小，削弱了地方政府鼓勵自主創(chuàng)新和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的積極性和能力。

在稅收政策設(shè)計上，長期以來我國稅收優(yōu)惠側(cè)重在產(chǎn)業(yè)鏈下游，對研發(fā)環(huán)節(jié)給予支持的稅收激勵政策只占很小的比例。現(xiàn)行稅收政策對生產(chǎn)設(shè)備投入、技術(shù)引進給予的優(yōu)惠幅度、限制條件、獲取優(yōu)惠的成本各方面都優(yōu)于創(chuàng)新性研發(fā)，企業(yè)自行研發(fā)或生產(chǎn)設(shè)備享受不到同等的優(yōu)惠條件，稅收政策對蘇南經(jīng)濟自主創(chuàng)新的影響主要體現(xiàn)在以下方面：

1、生產(chǎn)型增值稅不利于促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資。我國現(xiàn)行增值稅類型是生產(chǎn)型增值稅（東北地區(qū)除外），固定資產(chǎn)投資和更新設(shè)備中所含增值稅不能抵扣，加重了企業(yè)負擔，影響企業(yè)投資的積極性，特別不利于資本密集型和技術(shù)密集型的高新技術(shù)企業(yè)適時更新改造，妨礙企業(yè)技術(shù)進步。其次，由于出口的高新技術(shù)商品中固定資產(chǎn)所含稅款沒有抵扣，出現(xiàn)退稅不徹底，必然會提高價格水平，降低這些商品在國際市場的競爭力。最后，與其他產(chǎn)業(yè)相比，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無形資產(chǎn)和開發(fā)過程中的智力投入往往占高新技術(shù)產(chǎn)品成本的絕大部分，但這些投入并不能抵扣，這也導致了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增值稅負擔偏重，增加了科技投入的負擔，容易挫傷企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入的積極性。

2、內(nèi)外資兩套所得稅稅制影響了內(nèi)資企業(yè)自主創(chuàng)新能力。由于外資企業(yè)的優(yōu)惠稅率，以及外資企業(yè)在減免稅期限、再投資退稅、稅率、稅前扣除、資產(chǎn)的稅務(wù)處理等方面均享受“超國民待遇”。加上外資企業(yè)原有的資金、技術(shù)優(yōu)勢，進一步加劇了兩類企業(yè)的競爭力差距，不利于內(nèi)資企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展。

3、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策受區(qū)域限制。目前國務(wù)院批準的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)，可減按15%征收企業(yè)所得稅。在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)新辦的高新技術(shù)企業(yè)，自獲利年度起，免征所得稅2年。經(jīng)國務(wù)院批準，江蘇省自1991年起先后建立了南京、蘇州、無錫、常州4個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，全部位于蘇南地區(qū)，高新區(qū)高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策對蘇南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了很大的推動作用。然而，隨著蘇南高新區(qū)的迅猛發(fā)展，原來的規(guī)劃面積已遠遠不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，以區(qū)域為標準對高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)外的高新技術(shù)企業(yè)區(qū)別對待，導致在區(qū)域外的企業(yè)即使是技術(shù)密集、知識密集企業(yè)，卻不能享受同等的稅收優(yōu)惠。

4、稅收優(yōu)惠方式存在一定的缺陷。我國現(xiàn)行的科技稅收優(yōu)惠主要手段是稅率優(yōu)惠和稅額的定期減免等直接優(yōu)惠形式為主，優(yōu)惠方式單一。稅收直接減免方式只能在一段時期內(nèi)使用，因而，對于蘇南地區(qū)密集的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)來說，發(fā)展中持續(xù)的創(chuàng)新行為缺乏有效的激勵；現(xiàn)行的企業(yè)所得稅政策明確對納稅人國家財政性補貼和其他補貼收入，除國家另有文件指定專項用途的，都應(yīng)并入納稅人經(jīng)營所得，計算繳納所得稅，不利于有效地鼓勵蘇南地區(qū)相對有財力的地方政府運用財政資金向高科技產(chǎn)業(yè)和企業(yè)自主創(chuàng)新行為傾斜。

5、部分優(yōu)惠政策應(yīng)用不到位。比如我國原有的鼓勵研發(fā)投入的政策規(guī)定盈利工業(yè)企業(yè)的研發(fā)支出可加計扣除50％，但要求研發(fā)費用比上年增長10%以上的企業(yè)才可以。據(jù)蘇南各市稅務(wù)機關(guān)的反映，實際享受到此項優(yōu)惠政策的企業(yè)甚少。這里有企業(yè)對政策不了解的原因，也有稅務(wù)機關(guān)宣傳力度不夠的原因。今年的國發(fā)6號文件加大對企業(yè)自主創(chuàng)新投入的所得稅前抵扣力度，允許企業(yè)技術(shù)開發(fā)費用加計扣除的同時取消了企業(yè)盈利狀況和研發(fā)費用比上年增長10%以上兩個條件限制，并且當年發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費用當年抵扣不足部分，可在5年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。這樣此項政策就變的更優(yōu)惠，并且適用于大多數(shù)企業(yè)，但如果政策宣傳力度不到位和執(zhí)行操作不方便的話，實際享受到此項優(yōu)惠政策的企業(yè)數(shù)量仍不會多，就有違國家政策出臺的立法意圖了。

三、促進自主創(chuàng)新進一步發(fā)展的財稅政策若干建議

1、加大財政科技投入力度

財政資金支持是各國提高自主創(chuàng)新能力財稅政策的首要內(nèi)容，蘇南的地方政府應(yīng)根據(jù)地方實際制定財政科技投入指標，從政策上確保目標實現(xiàn)。如蘇州市政府在十一五規(guī)劃中提出全社會研究與試驗發(fā)展經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重超過2.5％，高新技術(shù)企業(yè)、民營科技企業(yè)研究與開發(fā)經(jīng)費投入占銷售收入的比重超過5％，市、縣（區(qū)）兩級政府科技投入占本級財政支出的比例分別達到7％和5％左右等政策目標。蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，地方政府財力較充裕，更要發(fā)揮政府自主創(chuàng)新投入的導向性作用，健全自主創(chuàng)新投入穩(wěn)定增長機制，加大各級政府對自主創(chuàng)新的投入力度，確保市、縣級市（區(qū)）財政自主創(chuàng)新投入增長幅度高于財政收入增長速度。

2、優(yōu)化財政科技投入結(jié)構(gòu)

在加大科技投入的同時，還應(yīng)加強科技投入的管理，優(yōu)化財政科技投入結(jié)構(gòu)。政府科技投入應(yīng)解決市場資源配置機制不能有效解決的基礎(chǔ)科研和公益科技為主的投入問題，以及為趕超戰(zhàn)略所需的重點傾斜投入特別是戰(zhàn)略性重點和大項目支持問題。蘇南應(yīng)因地制宜地確定各地投入方向，如蘇州地區(qū)外資占主體的，應(yīng)把引進消化吸收再創(chuàng)新作為蘇州增強自主創(chuàng)新能力的主要方向；南京市科技人才資源豐富、具有電子信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，選擇將發(fā)展軟件業(yè)作為自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。根據(jù)蘇南高校和科研結(jié)構(gòu)集中的特點，應(yīng)大力發(fā)揮高等院校和科研機構(gòu)在自主創(chuàng)新中的作用，蘇州市政府從1998年起與中科院開展“院市合作”，現(xiàn)已累計實施合作項目234項，實現(xiàn)銷售收入75億元；無錫市先后與中科院及北大、清華等7所國內(nèi)知名高校簽訂全面合作協(xié)議，目前，這個被稱為“7+1”的產(chǎn)學研框架體系初見成效。創(chuàng)造了以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。最后，政府應(yīng)提高科技投入的公開性、透明度和公正性，強化投入成果的資源共享，建立并逐步完善政府科技投入績效評價體系和公共選擇程序，優(yōu)化財政科技投入結(jié)構(gòu)，確保政府科技投入取得應(yīng)有的效果。

3、改革財稅體制，賦予地方一定的稅收立法權(quán)

在當前中央財力十分有限情況下，蘇南地區(qū)鼓勵自足創(chuàng)新主要依靠地方政府的財政手段。然而當前分稅制框架內(nèi)地方稅體系中幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則都由中央制定和頒布，地方在解釋、開(停)征等方面的權(quán)限也很小，因而削弱了地方政府開辟稅源、組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的積極性。隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展，應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)，使科技稅收優(yōu)惠政策與中央和地方的發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。中央可以集中對基礎(chǔ)科學、國家重點開發(fā)項目及主導性產(chǎn)業(yè)給予稅收支持，地方則對有利于地方經(jīng)濟發(fā)展和效益較為明顯的技術(shù)開發(fā)項目予以扶持，以進一步明確管理權(quán)限的劃分，提高行政效率。

4、繼續(xù)完善科技稅收激勵政策，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

首先應(yīng)加快增值稅轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅過渡，除了對高新技術(shù)企業(yè)固定資產(chǎn)投資和更新設(shè)備中所含增值稅給予抵扣外，對企業(yè)購入和自行開發(fā)的科技成果費用中所含的稅款，應(yīng)比照免稅農(nóng)產(chǎn)品與交通運輸費的有關(guān)規(guī)定，按照一定的比例計算扣除進項稅額，以減輕高科技企業(yè)的實際稅收負擔。

其次要盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，實行國民待遇原則，消除內(nèi)、外資企業(yè)的稅負差異。同時，科技稅收優(yōu)惠必須突出國家產(chǎn)業(yè)政策的導向，與國家科技發(fā)展計劃保持一致，應(yīng)改過去針對區(qū)域優(yōu)惠的政策為針對產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠，改過去對外商投資實行全面普惠為特定優(yōu)惠，不分高科技企業(yè)的所在地區(qū)、部門、行業(yè)和所有制性質(zhì)，一視同仁，保證企業(yè)之間的公平競爭。對從事科技研究與開發(fā)的企業(yè)給予特別的所得稅優(yōu)惠政策，吸引外資研發(fā)機構(gòu)落戶，提高利用外資的質(zhì)量。

最后，應(yīng)重點采用稅基式優(yōu)惠政策，綜合運用加速折舊、稅前列支、費用扣除、投資抵免、提取準備金等多種優(yōu)惠方式，適應(yīng)科技創(chuàng)新型企業(yè)前期投資多、利潤少的特點，能夠確保企業(yè)真正享受到這些優(yōu)惠政策。

5、加大對環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收政策扶持力度，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

資源短缺和環(huán)境容量小是蘇南經(jīng)濟發(fā)展的重大制約因素，蘇南地區(qū)要推進新型工業(yè)化，保護環(huán)境、控制能耗的同時保證經(jīng)濟發(fā)展，要從生產(chǎn)制造向研究開發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域拓展，增強資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力。重點發(fā)展生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，大力培育新興服務(wù)業(yè)，把發(fā)展軟件業(yè)作為重中之重，推進信息技術(shù)在各行業(yè)各領(lǐng)域的普及和應(yīng)用，加快發(fā)展為制造業(yè)配套的研發(fā)設(shè)計、現(xiàn)代物流、金融保險和商務(wù)會展業(yè)。我國今后應(yīng)當進一步完善并合理使用稅收抵扣、減免、加速折舊以及增加費用扣除等政策，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)、控制能耗和設(shè)備更新改造的力度，同時，對使用落后工藝、設(shè)備及高污染、高消耗的企業(yè)實施限制或懲罰性稅收政策，并在適當?shù)臅r機開征專門的環(huán)境保護稅。要制定更具行業(yè)特點的鼓勵發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收政策，擴大鼓勵發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收政策享受面，充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，加快蘇南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。蘇南地區(qū)在繼續(xù)擴大利用外資總量的同時，大力提高利用外資的質(zhì)量，支持引導利用外資從生產(chǎn)制造向研究開發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域拓展，增強資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力。