從體制視角談財政建設

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作者：沈玲玲張小娜單位：山東經(jīng)濟學院

一、縣鄉(xiāng)財政建設現(xiàn)狀及存在的問題———以山東省為例

山東省現(xiàn)有總?cè)丝?125萬人,總面積15.67萬平方公里,下轄17個地級市(其中青島為計劃單列市),142個縣級單位,1691個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位。近年來,通過采取推進縣級綜合改革、實施強縣帶動戰(zhàn)略、支持欠發(fā)達縣改革試點等一系列政策措施,山東省縣域經(jīng)濟有了長足發(fā)展,縣鄉(xiāng)財政實力不斷增強。1994年到2006年,縣鄉(xiāng)地方財政收入由75.86億元增加到1355億元,年均增長22.7%;縣鄉(xiāng)財政支出由126.06億元增加到1832.62億元,年均增長24.99%。與其他沿海先進省份相比,山東省縣域經(jīng)濟發(fā)展仍顯緩慢,縣鄉(xiāng)財政建設比較滯后,特別是近年來隨著增資政策的連續(xù)出臺及農(nóng)村稅費改革的不斷深入,縣鄉(xiāng)財政收支矛盾進一步加劇,縣鄉(xiāng)財政建設中存在的問題逐漸顯現(xiàn)。

(一)縣鄉(xiāng)財政收支矛盾突出,財政收支平衡是以犧牲部分必要的公共支出為代價按照事權(quán)與財力配套的原則,縣鄉(xiāng)財力應當滿足本轄區(qū)基本的公共管理服務、公共事業(yè)發(fā)展和指導社會經(jīng)濟走向等三個層面職能的需要,而目前的縣鄉(xiāng)財力距離這一需要存在較大差距。特別是隨著新農(nóng)村建設和收入分配制度改革的推進,縣鄉(xiāng)支出需求進一步加大。2002年至2006年間,日照、濟寧、泰安、聊城4地的縣鄉(xiāng)財政支出年均增幅比財政收入年均增幅分別高出4.8、2.18、4.24、0.57個百分點。[1]目前縣鄉(xiāng)財政收支平衡是在不允許出現(xiàn)赤字預算的情況下,以犧牲部分公共支出為代價的平衡。

(二)縣鄉(xiāng)地區(qū)基礎(chǔ)設施建設落后、公用事業(yè)發(fā)展滯后在現(xiàn)行財政體制下,基層政府(包括地、縣和鄉(xiāng))擔負著相當沉重的支出責任,特別是縣鄉(xiāng)兩級,它們共同提供龐大而重要的公共服務,包括70%的預算內(nèi)教育支出和55%-60%醫(yī)療支出。農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)村地區(qū)基層政府幾乎喪失了自有收入來源。由于縣鄉(xiāng)財政收支矛盾較大,縣鄉(xiāng)財政多維持在“吃飯”的水平上,用來提供其他公共產(chǎn)品與服務等“辦事”的能力非常有限,根本沒有能力履行公共財政的部分職能。

(三)部分財政困難縣鄉(xiāng)存在欠發(fā)行政事業(yè)單位人員工資現(xiàn)象山東省困難縣鄉(xiāng)主要集中在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),欠發(fā)行政事業(yè)單位人員工資問題是其財政困難的集中反映。縣鄉(xiāng)欠發(fā)行政事業(yè)單位人員工資的具體表現(xiàn)有兩個:一是在時間上欠發(fā),即不能及時發(fā)放行政事業(yè)單位人員工資。二是在標準上欠發(fā),即不能足額發(fā)放行政事業(yè)單位人員工資。近幾年中央非常重視行政事業(yè)單位人員工資發(fā)放,并加大了工資轉(zhuǎn)移支付力度,但由于種種原因,這一問題并沒有在山東省部分財政困難縣鄉(xiāng)完全解決。

(四)縣鄉(xiāng)基層政府債務問題較為嚴重調(diào)查發(fā)現(xiàn),債務問題是縣鄉(xiāng)基層政府普遍存在的共性問題。債務數(shù)額大、欠債時間長、原因復雜;債務由名目繁多的貸款、借款、欠款等組成;債權(quán)人多樣化;不僅表現(xiàn)為顯性負債,還有各種隱性負債和或有負債。例如:淄博市某區(qū),1999年全面爆發(fā)了基金會問題,為及時對付股民股金,2001年區(qū)財政被迫向上級財政借款6.42億元,計劃分8年還清,每年還本付息近1億元。而該區(qū)當年一般預算收入只有2.7億元,還款一托再延,至2007年底未歸還的本金仍有5.26億元。沉重的債務包袱嚴重影響著該區(qū)財政的正常運轉(zhuǎn)。[2]目前,在縣鄉(xiāng)兩級財政中潛伏較深的債務風險正悄悄地演化為財政風險,如果不引起足夠的重視,一旦爆發(fā),后果將不堪設想。

二、縣鄉(xiāng)財政建設中存在問題的體制性原因分析

(一)財政級次過多,與分稅制之間存在不相容性1994年,實施分稅制財政體制,構(gòu)建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架。五級政府、五級財政框架下,要把眾多事權(quán)和20多個稅種的財權(quán)在五級財政級次間按分稅制要求切分,且不說欠發(fā)達地區(qū),即使是在發(fā)達區(qū)域,省以下的四級如何分稅,按現(xiàn)在的基本框架和具體情況看仍然是“一鍋粥”。過多的政府級次使中央與地方政府之間財政關(guān)系復雜,機構(gòu)和人員重復設置,不僅增加了公共產(chǎn)品和服務的提供成本,也給省以下轉(zhuǎn)移支付帶來困難。縣鄉(xiāng)兩級處于政府級次的末端,轉(zhuǎn)移支付鏈條過長,在經(jīng)過了幾次不怎么規(guī)范和透明的轉(zhuǎn)移后,真正到達縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付資金往往寥寥無幾,從而弱化了轉(zhuǎn)移支付的功能。另外,政府級次過多使各級政府難以劃清職責與權(quán)限,上級政府往往越位行事,職責轉(zhuǎn)嫁,侵蝕下級政府財政的權(quán)限,從而導致基層財政財力緊張。

(二)政府事權(quán)界定不清1、政府事權(quán)與市場事權(quán)界定不清。目前,縣鄉(xiāng)政府仍然承擔一定數(shù)量的應由市場承擔的事權(quán)。如在山東省縣鄉(xiāng)政府的沉重債務負擔中,很大一部分就是由政府辦企業(yè)或為企業(yè)提供擔保等造成的。盡管近年來經(jīng)濟體制改革不斷深入,國有企業(yè)改制步伐加快,但一些地方政府仍以管理者的身份直接參與國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。2、各級政府間事權(quán)劃分不清,縣鄉(xiāng)基層政府承擔過多應由上級政府承擔的事權(quán)。事權(quán)下移、財權(quán)上移使得各級政府間事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)。目前,縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設施建設、社會治安、環(huán)境保護等很多方面替上級政府承擔了很大支出責任卻未得到相應的財力,造成縣鄉(xiāng)財政壓力很大。3、上級政府對縣鄉(xiāng)政府的財政管制較多,侵蝕了縣鄉(xiāng)有限的財權(quán)。基層政府經(jīng)常要面對來自上級的財政管制,這種財政管制主要表現(xiàn)為“上出政策,下出資金”。支出政策權(quán)在上級,資金供應在下級,直接制約著縣鄉(xiāng)財政支出規(guī)模和支出方向,影響著縣鄉(xiāng)財政的預算平衡。

(三)分稅制財政體制收入劃分不規(guī)范,地方稅體系不完善一是縣鄉(xiāng)政府缺乏主體稅種,財力越來越多地集中在上級政府尤其是中央財政,制約了地方財政職能的有效發(fā)揮。特別是經(jīng)濟薄弱的山東西部地方,縣鄉(xiāng)政府更缺乏足夠而穩(wěn)定的稅收來源。二是地方政府缺少稅收立法權(quán),立法權(quán)高度集中于中央,地方無權(quán)開征新稅種,使得本可以從一些具有區(qū)域特征的零星稅源取得的地方財政收入白白流失。三是稅收分享比例“一刀切”,強化了地區(qū)間的收入差距。中央與地方共享稅采取收入分享制,這一方式存在稅收分享比例“一刀切”的缺陷,且具有累退效應,不利于達到縮小地區(qū)財力差別、實現(xiàn)資金再分配。[3](四)轉(zhuǎn)移支付制度不完善一是專項補助不僅比重偏高,而且項目立項不規(guī)范,能否立項取決于地方有無配套資金和公關(guān)能力。從縣鄉(xiāng)財政得到的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成來看,專項撥款約占半數(shù),均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏低,導致了部分地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難有所加劇。二是稅收返還制度固有的缺陷,影響了轉(zhuǎn)移支付的公平分配。縣鄉(xiāng)廣義轉(zhuǎn)移支付中,稅收返還占比重較高,促進基本公共服務均等化為目標的一般轉(zhuǎn)移支付比重過低、額度較小。2006年,日照、濟寧、泰安、聊城4地縣鄉(xiāng)稅收返還占廣義轉(zhuǎn)移支付的比重為分別為20•6%、19.3%、29.7%、38•2%。[1]從稅收返還看,上繳中央“兩稅”超基數(shù)部分按1:0.3予以返還的制度,造成了越是經(jīng)濟條件好、發(fā)展速度快、新增“兩稅”多的地方,稅收返還越多,財力狀況越好;反之,財力狀況差,加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡。三是轉(zhuǎn)移支付分配規(guī)范性差,透明度不高。不少轉(zhuǎn)移支付補助分配缺乏科學依據(jù),要么根據(jù)基數(shù)法,要么根據(jù)主觀判斷,具有較大隨意性,一度使財政“均等化”變成了“差距化”。

三、國外政府縣鄉(xiāng)財政建設的體制經(jīng)驗借鑒

(一)“三級次”是目前世界各國政府體制和財政級次的普遍模式在聯(lián)邦制國家,以州政府為“母體”誕生上下兩級政府,形成了聯(lián)邦中央、州、地方三級政府體制。根據(jù)中央政府的資源優(yōu)勢,州政府向上讓渡了如宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)、收入再分配權(quán)、促進經(jīng)濟穩(wěn)定權(quán)等權(quán)力;根據(jù)地方政府的資源優(yōu)勢,州政府向下授予地方政府部分權(quán)力,如對本地方教育、交通、治安、社區(qū)服務等公共事務的管理權(quán)等。這種三級政府模式,充分利用了各級政府的資源優(yōu)勢,被認為是最為簡潔、高效的政府體制。單一制國家如日本,政府體制直接分為中央、都道府縣、市盯村三級;新西蘭也分為中央政府、區(qū)域(地區(qū))政府和市、區(qū)政府三級。法國作為單一制國家,其地方政府設置較有特色。根據(jù)1982年《權(quán)力下放法案》,法國確立了大區(qū)作為一級地方政府的法律地位,建立了包括大區(qū)、省和市鎮(zhèn)在內(nèi)的三級地方政府體制,現(xiàn)在共有22個大區(qū)、96個省、36,900多個市鎮(zhèn)。大區(qū)和省政府都是中間政府,盡管大區(qū)具有一級地方政府的地位,但在具體職責上,只負責一些地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展事務等,與省政府相比,實際上處于權(quán)力“虛化”地位。可見,“三級次”是目前世界各國政府體制和財政級次的普遍模式。盡量少設中間層次政府或?qū)⑵渲幸粌蓚€級次“虛化”,是我國在財政體制改革值得借鑒的做法。

(二)財政體制普遍實行分稅制,中央與各級地方財政相對獨立,事權(quán)劃分明晰,財權(quán)事權(quán)基本統(tǒng)一1、按照公共產(chǎn)品受益范圍的大小程度確定各級政府的職責和各級財政的支出范圍。發(fā)達國家基本上都把公共財政支出范圍限定在“市場失靈”領(lǐng)域,并普遍將事關(guān)國家范圍內(nèi)的整體利益的支出,需要統(tǒng)一規(guī)劃的支出劃歸中央;而與地方利益有直接關(guān)系的支出:需要因地制宜安排的支出,外溢性較小的支出,一般劃歸地方政府。經(jīng)過長期的磨合與調(diào)整,形成了各級政府間財政支出與其職責范圍密切的對應關(guān)系。2、集權(quán)與分權(quán)適度,各國政府間主要職責和財政支出范圍劃分趨于一致。發(fā)達市場經(jīng)濟國家財政支出與事權(quán)劃分的實踐,從一定程度上體現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。這種實踐,對我們在事權(quán)與財權(quán)劃分方面的改革,不僅意味著要借鑒他們的具體做法,其改革的思路與原則,更值得我們思考。[4]

(三)轉(zhuǎn)移支付制度法制化、資金投向公共化、方式多樣化、過程程序化和標準公式化1、各國轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性是都有明確的法律依據(jù)。制度的法制化是保證轉(zhuǎn)移支付有效運行并實現(xiàn)相應政策目標的根本保障。2、轉(zhuǎn)移支付資金投向公共化。西方發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移支付主要投向教育、醫(yī)療、交通、社會保障、勞動就業(yè)、環(huán)境保護、社區(qū)發(fā)展等基礎(chǔ)設施和生活環(huán)境改善等方面,使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共產(chǎn)品和服務。3、轉(zhuǎn)移支付方式多樣化。一般來說,最主要的兩種形式是無條件撥款和專項撥款。通過多種轉(zhuǎn)移支付的配合使用,既可以發(fā)揮地方的自主性,又保證了中央政府宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。4、轉(zhuǎn)移支付過程的程序化和轉(zhuǎn)移支付的標準的公式化,保證了實際操作過程的客觀公平。這就增加了轉(zhuǎn)移支付的透明度,避免了中央與地方政府之間經(jīng)常性的討價還價,有利于真正實現(xiàn)均等化目標。

四、加強縣鄉(xiāng)財政建設的幾點體制改革建議

(一)積極推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”

改革試點,減少財政級次在現(xiàn)行行政管理體制大體不變的情況下,進一步推動省直管縣和鄉(xiāng)財縣管的改革。可考慮先在有條件的地方逐步取消市管縣體制,實行省級財政直管縣(市)財政。市、縣行政不同級但財政可同級,市級財政只管市轄區(qū);縮小地市級政府對所屬縣的管理權(quán),賦予縣級政府更大的自主權(quán),增加縣級財政的收入分享比例,“強縣擴權(quán)”;虛化鄉(xiāng)財政,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)容歸入縣級財政管理,實行預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付,為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)創(chuàng)造條件,逐步形成和完善中央、省、市縣三級財政體制。實行中央、省、市縣三級體制,可以避免因財政級次過多而形成層層集中模式,增強省級財政對縣(市)級財政的指導和協(xié)調(diào)功能,從而為規(guī)范省以下政府間的財政分配關(guān)系,建立結(jié)構(gòu)合理、職能規(guī)范、運行高效的地方分稅制奠定基礎(chǔ)。[6]

(二)科學界定政府事權(quán)范圍

科學劃分各級政府的事權(quán)是完善財政體制的基礎(chǔ)。在事權(quán)的劃分上,涉及國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控等支出項目由中央財政負責。省級財政負責區(qū)域性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標的調(diào)控和本級機關(guān)的職能運轉(zhuǎn)等地方性支出項目。縣(市)財政負責本級政府管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟、行政管理和事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。對于涉及全體國民基本素質(zhì)、國計民生和環(huán)境治理等方面的支出,如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等,應作為中央、省和縣(市)的共同職責,以保證不同地區(qū)的公民在享受基本公共服務上的無差異性,體現(xiàn)公共財政的公平原則。另外,還要從法律上對各級政府的事權(quán)作出規(guī)定,否則,財政支出管理中“上級擠下級、下級求上級”的問題永遠得不到解決。應當通過完善《預算法》、制定《財政法》等措施,逐步實現(xiàn)政府間事權(quán)劃分的法制化。

(三)合理劃分縣級稅收收入和稅權(quán)

按照稅種并兼顧地方政府的積極性,確定各級財權(quán),合理劃分縣級稅收收入和稅權(quán)。一是設立縣級稅,確立縣級主體稅種,逐步建立和完善縣級稅制結(jié)構(gòu),增加縣級固定收入。可以考慮將營業(yè)稅和財產(chǎn)稅作為縣級主體稅種,形成以財產(chǎn)稅、營業(yè)稅為主體稅種,其他稅種相配合的地方稅稅制結(jié)構(gòu)和科學規(guī)范的地方稅系。二是適當提高共享稅的縣級分成比例,使縣級的財政收入保持相對穩(wěn)定并逐步有所提高。三是賦予縣級適當?shù)牡胤蕉愂展芾頇?quán)。四是在有條件的縣,可以試點賦予縣級一定的稅收立法權(quán)。使縣級可以因地制宜挖掘稅收潛力,發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。[5]

(四)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

1、明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標。現(xiàn)階段,轉(zhuǎn)移支付目標應定位于為各地提供實現(xiàn)基本公共產(chǎn)品與服務均等化的財力保障并以此為基礎(chǔ),運用科學的“因素法”,將地方政府的基本行政經(jīng)費、教育經(jīng)費和公共衛(wèi)生經(jīng)費作為基本因素引入到均等化轉(zhuǎn)移支付公式中,合理確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量。

2、提高對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的總量,特別是要擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。一要加大中央財政、省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。二要在轉(zhuǎn)移支付總量不斷擴大的基礎(chǔ)上,進一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,形成在轉(zhuǎn)移支付中以一般性轉(zhuǎn)移支付為主,配合專項轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu),使縣級可以根據(jù)自己的實際情況安排符合轄區(qū)需要的公共支出。

3、加快財政轉(zhuǎn)移支付立法進程,進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。法制化是規(guī)范化的基礎(chǔ)和前提,我們要從加快財政轉(zhuǎn)移支付立法進程入手,逐步健全包括縣級財政在內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付的法律體系,達到規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度的目的。