有關(guān)單位政府采購預(yù)算管制問題的思索

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一、政府采購預(yù)算的內(nèi)容

政府采購預(yù)算是指采購機(jī)關(guān)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和行政任務(wù)編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度政府采購計(jì)劃。政府采購預(yù)算是事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)預(yù)算的一個組成部分。

政府采購預(yù)算一般包括采購項(xiàng)目、采購資金來源、數(shù)量、型號、單價(jià)、采購項(xiàng)目截止（開工、使用）時間等。

1.采購項(xiàng)目。政府采購項(xiàng)目按當(dāng)年財(cái)政部門公布的政府采購目錄進(jìn)行編制。政府采購目錄是政府采購中需要重點(diǎn)管理的貨物、工程和服務(wù)的歸集，是預(yù)算單位編制年度政府采購計(jì)劃的依據(jù)。

貨物類：一般包括計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)等辦公機(jī)具，科研、教學(xué)、醫(yī)療用儀器設(shè)備，公檢法等執(zhí)法監(jiān)督部門配備的通用設(shè)備和統(tǒng)一制裝，辦公家具，交通工具，鍋爐用煤等。

服務(wù)類：一般包括會議、公務(wù)接待、車輛維修、加油、大宗印刷、機(jī)票訂購等項(xiàng)目。服務(wù)類項(xiàng)目一般實(shí)行統(tǒng)一定點(diǎn)采購。

工程類：一般包括基建工程，修繕項(xiàng)目，財(cái)政投資工程項(xiàng)目中由建設(shè)單位負(fù)責(zé)采購的大宗材料（如鋼材、鋁材、木材、水泥等）和主要設(shè)備（如空調(diào)、電梯、消防、電控設(shè)備等）。

2.數(shù)量：指各采購項(xiàng)目的計(jì)劃采購量。

3.型號：指各計(jì)劃采購項(xiàng)目的配置標(biāo)準(zhǔn)。

4.資金來源：指單位用于政府采購項(xiàng)目的支出計(jì)劃。一般包括：

（1）財(cái)政撥款：財(cái)政預(yù)算撥款中用于政府采購項(xiàng)目的支出。

（2）財(cái)政專戶撥入資金：單位用存入財(cái)政專戶的收入安排政府采購項(xiàng)目的支出。

（3）單位留用收入：單位用經(jīng)批準(zhǔn)直接留用的收入安排政府采購項(xiàng)目的支出。

（4）其他收入：單位用上述資金來源以外的資金安排政府采購項(xiàng)目的支出。包括：自籌資金、國家財(cái)政轉(zhuǎn)貸資金、銀行貸款、國際金融組織貸款等。

從實(shí)際工作來看，單位的支出一般分為三大類：人員經(jīng)費(fèi)、正常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。政府采購的項(xiàng)目是貨物、服務(wù)和工程，因此其資金來源主要限定在各項(xiàng)收入安排的公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)部分。

5.投入使用或開工時間：政府采購的基本方式是公開招標(biāo)。投入使用或開工時間，是政府采購項(xiàng)目通過招標(biāo)或其他方式，獲取貨物、接受服務(wù)和工程的開工時間。

二、政府采購預(yù)算管理的意義

政府采購預(yù)算集中反映了預(yù)算年度內(nèi)各級政府用于政府采購的支出計(jì)劃，在一定程度上反映了事業(yè)行政單位的資金收支規(guī)模、業(yè)務(wù)活動范圍和方向。加強(qiáng)事業(yè)行政單位政府采購預(yù)算管理，不僅對保證事業(yè)計(jì)劃和行政任務(wù)的完成，而且對財(cái)政預(yù)算的順利執(zhí)行，都有十分重要的意義。

一是有利于國家有關(guān)方針、政策的貫徹落實(shí)。政府采購的主體是事業(yè)行政單位。事業(yè)單位主要在文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、社會福利、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域從事公益性的業(yè)務(wù)活動；行政單位則從事著組織協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、維護(hù)社會秩序等工作。事業(yè)行政單位所從事的上述活動基本屬于政府的職能范圍，其用于政府采購項(xiàng)目的支出，主要依靠財(cái)政撥款和財(cái)政給予的收入政策解決。因此，事業(yè)行政單位政府采購預(yù)算，一方面是國家實(shí)施有關(guān)方針、政策的有效手段，另一方面又是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、保證行政工作任務(wù)完成的物質(zhì)條件。政府采購政策的制定，是一定時期國家產(chǎn)業(yè)政策的體現(xiàn)。單位政府采購預(yù)算安排是否合理，執(zhí)行的是否正確，直接關(guān)系到國家有關(guān)方針、政策的貫徹落實(shí)，對各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、國家政權(quán)建設(shè)、乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會產(chǎn)生直接或間接的影響。

二是有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。政府采購預(yù)算是事業(yè)行政單位預(yù)算的一個組成部分，也是各級財(cái)政預(yù)算的組成部分。國家財(cái)政預(yù)算中很大一部分是用于各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和國家政權(quán)建設(shè)的支出，政府采購活動實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資金運(yùn)動的一種形式。各單位政府采購預(yù)算執(zhí)行如何，既影響著單位預(yù)算的平衡，也影響著財(cái)政預(yù)算的平衡。因此，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算收支平衡，就需要各事業(yè)行政單位加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理，在政府采購預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，量力而行，精打細(xì)算，合理、有效、節(jié)約地使用資金，為財(cái)政預(yù)算的平衡奠定好基礎(chǔ)。

三是有利于提高事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)管理水平。政府采購預(yù)算是單位財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，需要各單位財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門及其他業(yè)務(wù)部門的共同配合。嚴(yán)格的政府采購預(yù)算管理，對于提高單位財(cái)務(wù)管理水平具有四個方面的作用：第一，政府采購預(yù)算管理為單位財(cái)務(wù)管理奠定了基礎(chǔ)，提供了依據(jù)；第二，可以使單位財(cái)務(wù)管理按照預(yù)算規(guī)定的內(nèi)容，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，避免工作的盲目性；第三，通過編制政府采購預(yù)算，可以促使單位合理安排支出，提高資金的使用效益；第四，通過政府采購預(yù)算的編制與執(zhí)行，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門及業(yè)務(wù)部門的工作的有效銜接。

四是有利于政府采購活動健康有序地開展。政府采購工作有別于以往的財(cái)政工作，它除了要結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政政策之外，還與貿(mào)易政策、產(chǎn)業(yè)政策、招投標(biāo)法、合同法等關(guān)系密切，加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理，可以促進(jìn)政府采購工作有序開展，使政府采購制度化、規(guī)范化。

三、政府采購預(yù)算的編制

（一）政府采購預(yù)算編制的原則

1.政策性原則。各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和行政任務(wù)是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃的重要組成部分。因此，作為事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容之一的政府采購預(yù)算編制，必須體現(xiàn)國家有關(guān)方針、政策。單位在編制政府采購預(yù)算過程中，應(yīng)當(dāng)以國家有關(guān)方針、政策和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度為依據(jù)，根據(jù)完成事業(yè)計(jì)劃和行政工作任務(wù)的需要，正確處理需要與可能的矛盾，保證重點(diǎn)，兼顧一般，實(shí)事求是地編制預(yù)算。

2.實(shí)用性原則。單位在安排政府采購預(yù)算項(xiàng)目時，要精打細(xì)算，不要盲目追求“超前”，貪大求洋，應(yīng)在滿足工作需要的前提下，適當(dāng)超前，也要避免不考慮發(fā)展而導(dǎo)致項(xiàng)目剛投入使用即落后，造成浪費(fèi)。

3.可靠性原則。單位的政府采購預(yù)算和單位的財(cái)務(wù)預(yù)算一樣，一經(jīng)批準(zhǔn)，便要嚴(yán)格執(zhí)行，一般不能調(diào)整。因此，單位在編制政府采購預(yù)算時，既要把根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要應(yīng)該采購的項(xiàng)目考慮好，還應(yīng)該注意政府采購資金的來源是否可靠，有無保證，不能預(yù)留缺口。

4.完整性原則。單位在編制政府采購預(yù)算時，必須將單位取得的財(cái)政撥款和其他各項(xiàng)收入以及各項(xiàng)支出形成的政府采購，完整、全面地反映在單位預(yù)算中，不得在預(yù)算之外，另留收支項(xiàng)目。

5.統(tǒng)一性原則。單位在編制政府采購預(yù)算時，要按照國家統(tǒng)一設(shè)置的預(yù)算表格和統(tǒng)一口徑、程序以及統(tǒng)一的計(jì)算方法填列有關(guān)數(shù)字指標(biāo)。

（二）政府采購預(yù)算編制的主要依據(jù)

1.國家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)；

2.政府公布的政府采購目錄；

3.各業(yè)務(wù)部門提供的采購計(jì)劃；

4.單位各項(xiàng)收入中能夠用于貨物、工程和服務(wù)采購的資金額度；

5.近期政府采購招標(biāo)競標(biāo)活動的中標(biāo)價(jià)。

（三）單位政府采購預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作

編制單位政府采購預(yù)算是一項(xiàng)細(xì)致、復(fù)雜、政策性很強(qiáng)的工作，為了科學(xué)、合理地編制好預(yù)算，保證單位政府采購預(yù)算的質(zhì)量，必須做好預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作。

1.對上年度政府采購預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行認(rèn)真分析，深入了解并掌握各業(yè)務(wù)部門的資產(chǎn)情況、管理情況、遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況及需購物品、工程、服務(wù)情況，總結(jié)上年度政府采購預(yù)算（計(jì)劃）編制和執(zhí)行方面的經(jīng)驗(yàn)與不足。

2.搞好國有資產(chǎn)合理調(diào)配與利用，挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)潛力，盤活存量資產(chǎn)。尤其是在當(dāng)前財(cái)力十分有限、公共財(cái)政建設(shè)壓力加大、市場競爭加劇的情況下，更要注意挖掘存量資產(chǎn)潛力，對閑置資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一收繳、統(tǒng)一調(diào)配，或者實(shí)行租用，鼓勵閑置的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)。盤活存量資產(chǎn)，既可彌補(bǔ)政府采購預(yù)算資金的不足，又可以騰出資金加快新一輪基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。

3.單位財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門和業(yè)務(wù)部門應(yīng)在單位領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，從單位實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)事求是地提出采購項(xiàng)目，并進(jìn)行認(rèn)真論證，落實(shí)相應(yīng)的資金來源。

4.申請財(cái)政專項(xiàng)撥款的單位，應(yīng)從單位實(shí)際出發(fā)，提出項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，報(bào)財(cái)政部門和主管部門審定，確定其預(yù)算額度。

5.正確領(lǐng)會上級有關(guān)部門對單位政府采購預(yù)算編制的要求。為了保證預(yù)算編制的統(tǒng)一性和規(guī)范性，在單位政府采購預(yù)算編制前，必須組織財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門及有關(guān)業(yè)務(wù)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)編制政府采購預(yù)算的有關(guān)規(guī)定，熟悉政府采購目錄，正確領(lǐng)會編制預(yù)算的有關(guān)要求，高質(zhì)量地完成單位政府采購預(yù)算的編制工作。

四、政府采購預(yù)算的審批程序

政府采購預(yù)算的安排程序與現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理體制相適應(yīng)，一般采取自下而上的方法和“兩上兩下”的程序。

政府采購預(yù)算涉及到行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)、社會保障經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)以及國外政府和國內(nèi)、國際金融組織貸款。除國家有特殊規(guī)定外，凡屬于政府采購的項(xiàng)目，均應(yīng)編制政府采購預(yù)算。

各預(yù)算單位編制部門預(yù)算時，同時編制政府采購預(yù)算，提出預(yù)算建議數(shù)，主管部門審查匯總報(bào)財(cái)政部門審核（一上）；對預(yù)算單位匯總上報(bào)的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃（包括政府采購預(yù)算），由財(cái)政部門的主管處室初審并送預(yù)算處（有的地方財(cái)政部門成立了預(yù)算評審小組）審核后，向各單位下達(dá)預(yù)算控制數(shù)（一下）；各單位根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，結(jié)合本單位預(yù)算年度的收支情況，特別是財(cái)政補(bǔ)助（撥款）數(shù)變動情況，本著“量入為出、不留缺口”的原則，對相關(guān)收支項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，包括調(diào)整政府采購預(yù)算，編制正式的單位預(yù)算。單位在調(diào)整政府采購預(yù)算時，應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展和工作計(jì)劃，提出具體采購項(xiàng)目的實(shí)施時間。正式的單位預(yù)算編制好后，各單位按照規(guī)定時間將正式預(yù)算報(bào)送主管部門審核匯總，由主管部門報(bào)財(cái)政部門審批（二上）；財(cái)政部門將各單位包括政府采購預(yù)算在內(nèi)的部門預(yù)算匯總編入本級財(cái)政預(yù)算，按法定程序批準(zhǔn)后，隨單位財(cái)務(wù)收支預(yù)算一并下達(dá)各單位（二下）。單位預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)以后，即成為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，各單位必須認(rèn)真執(zhí)行，不得任意調(diào)整。

政府采購管理部門根據(jù)財(cái)政批準(zhǔn)的單位政府采購預(yù)算，匯總確定各單位具體采購項(xiàng)目的實(shí)施時間和實(shí)施方法（如集中招標(biāo)采購、定點(diǎn)采購或分散采購），按規(guī)定程序報(bào)批后，將政府采購計(jì)劃批復(fù)下達(dá)各單位。

五、政府采購預(yù)算的執(zhí)行

政府采購預(yù)算的編制，僅僅是政府采購工作的開始。在單位政府采購預(yù)算報(bào)主管部門和財(cái)政部門審查批準(zhǔn)后，實(shí)現(xiàn)政府采購任務(wù)，還必須做大量的工作，通過預(yù)算的執(zhí)行來完成。

單位政府采購預(yù)算執(zhí)行的主要任務(wù)是：根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，及時實(shí)施采購；加強(qiáng)采購資金管理，落實(shí)管理責(zé)任；依法組織收入，保證政府采購資金來源；及時分析收支情況，保證年度政府采購任務(wù)的順利完成。

政府采購預(yù)算的執(zhí)行，包括政府采購資金的歸集和支付兩個階段。

（一）集中采購資金的歸集和支付

集中采購是指政府采購管理部門委托政府采購機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)的方式獲取貨物、工程和服務(wù)的采購行為。實(shí)行集中采購項(xiàng)目的采購資金，應(yīng)通過財(cái)政部門開設(shè)的“政府采購資金專戶”進(jìn)行歸集和支付。

1.集中采購資金的歸集

（1）屬于財(cái)政預(yù)算安排的行政事業(yè)費(fèi)和屬于財(cái)政專戶撥款用于政府采購的資金，由采購單位根據(jù)政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃，于政府采購活動實(shí)施前，提出采購申請，政府采購管理部門按規(guī)定組織實(shí)施。采購活動結(jié)束后，政府采購管理部門根據(jù)實(shí)際確定的合同金額，通知國庫部門將采購資金直接劃入“政府采購資金專戶”。

屬于單位留用收入和其他收入用于政府采購的資金，由政府采購管理部門根據(jù)政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃，于政府采購活動實(shí)施前，通知采購單位將采購資金直接劃入“政府采購資金專戶”。

（2）單位預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政追加的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和中央下達(dá)的專項(xiàng)撥款，用于政府采購的資金，原則上均應(yīng)實(shí)行集中采購，也應(yīng)按照上述要求，將政府采購資金及時劃入“政府采購資金專戶”。

2.集中采購資金的支付

（1）集中采購結(jié)束后，采購單位應(yīng)按照招標(biāo)文件或合同約束的時間、地點(diǎn)和方式組織專業(yè)人員對所購的貨物、工程和服務(wù)進(jìn)行驗(yàn)收，據(jù)實(shí)出具政府采購驗(yàn)收報(bào)告。

（2）供應(yīng)商供貨完畢，提出政府采購資金支付申請，政府采購管理部門審核無誤后通知財(cái)政總預(yù)算會計(jì)向供應(yīng)商付款。

3.采購資金入賬和結(jié)余資金的處理

項(xiàng)目資金支付完畢，政府采購管理部門填制《預(yù)算單位政府采購資金入賬通知書》，采購單位、總預(yù)算會計(jì)、主管業(yè)務(wù)處室據(jù)此作相關(guān)賬務(wù)處理。項(xiàng)目資金如有結(jié)余，按照政府采購資金來源返還有關(guān)單位。

（二）定點(diǎn)采購和分散采購資金的歸集和支付

定點(diǎn)采購是指政府采購管理部門委托政府采購機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)確定供應(yīng)商、各單位到定點(diǎn)供應(yīng)商處采購貨物和服務(wù)的政府采購方式。定點(diǎn)采購項(xiàng)目一般具有數(shù)量小、次數(shù)多、價(jià)值不大等特點(diǎn)。

分散采購是指各預(yù)算單位對達(dá)不到集中采購額度或經(jīng)特例審批的采購項(xiàng)目，自行組織的招標(biāo)、談判、詢價(jià)和單一來源采購。

定點(diǎn)采購和分散采購的資金，屬于財(cái)政專項(xiàng)追加的經(jīng)費(fèi)安排的采購項(xiàng)目以及大型會議、大宗印刷等，按照集中采購的要求，由國庫集中支付，其余采購資金暫由預(yù)算單位直接支付。

六、政府采購預(yù)算的調(diào)整

政府采購預(yù)算是單位年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算的重要組成部分，經(jīng)同級人民代表大會批準(zhǔn)后，具有法律效力，一般不得隨意調(diào)整。確因國家政策、財(cái)力供應(yīng)和工作任務(wù)發(fā)生變化，需要調(diào)整政府采購預(yù)算時，應(yīng)按照規(guī)定程序進(jìn)行報(bào)批。

七、決算列報(bào)

政府采購預(yù)算應(yīng)由各預(yù)算單位隨財(cái)務(wù)決算列報(bào)。各項(xiàng)政府采購資金，無論是財(cái)政直接支付，還是單位直接支付，各單位除在行政事業(yè)單位總收支情況表中反映外，還要列報(bào)有關(guān)政府采購明細(xì)收支決算。

政府采購決算由財(cái)政部門主管業(yè)務(wù)處室會同政府采購管理部門審核，隨單位年度財(cái)務(wù)收支決算一并批復(fù)。

八、政府采購預(yù)算的監(jiān)督

為了保證政府采購預(yù)算的嚴(yán)肅性，財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門及有關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)對政府采購預(yù)算管理的監(jiān)督檢查。對單位應(yīng)實(shí)行政府采購的貨物、工程和服務(wù)，單位政府采購預(yù)算中沒有上報(bào)或單位雖然上報(bào)但未經(jīng)批準(zhǔn)的政府采購項(xiàng)目，以及應(yīng)實(shí)行集中采購的項(xiàng)目，各預(yù)算單位不得擅自組織采購，否則，單位財(cái)務(wù)部門不予報(bào)銷，財(cái)政部門拒絕撥款。監(jiān)察部門、審計(jì)部門應(yīng)建立政府采購監(jiān)察和審計(jì)制度，對違紀(jì)單位和責(zé)任人給予相應(yīng)的處理。