分析中國財政改革“三點”

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新中國財政從建國以來已有五十多年的歷史。財政改革從1980年實行“劃分收支、分級包干”算起已有二十三年?？v觀財政的歷次改革，特別是1994年實行分稅制改革，還有預算管理、農村稅費制度以及最近的企業所得稅分享改革，都是對國家、企業、個人之間分配關系的規范，總的來說是朝著與社會主義市場經濟相適應的方向發展，成績顯著。認真總結中國財政改革的實質性經驗，深入探討財政改革和發展的客觀規律，對于今后全面貫徹落實黨的十六大精神、更充分有效地發揮財政的宏觀調控作用是十分必要的。

財政改革的立足點：公共財政與民主財政

在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動就是公共財政。國家以社會管理者的身份從市場取得稅費收入，并將其用于政府的各項公共活動支出，以充分保證國家機器正常運轉，保障國家安全，維護社會秩序，實現社會經濟協調發展。公共財政是全面貫徹“三個代表”重要思想的具體體現，是全面建設小康社會的基本保障，是構筑社會主義市場經濟體制的緊要環節，是合理轉變政府職能的迫切需要。建立和完善社會主義公共財政事關治國安邦、強國富民大計。黨的十五屆五中全會、六中全會以及《國家“十五”計劃綱要》中都對建立公共財政體制提出了明確要求。年前的全國財政工作會議也強調“建立比較完善的公共財政體系”是我國財政改革與發展的目標。因此，把建立科學、規范、完善的“公共財政”總體框架作為中國財政改革的立足點和歸宿，應該是沒有疑義的。

一、財政改革的立足點之一——公共財政

公共財政的核心是滿足社會公共需要。公共財政的基本功能主要是為全社會提供公共產品和公共服務，體現公眾整體的利益；同時調控經濟運行，促進經濟健康穩定增長；優化資源配置，促進經濟結構合理調整；調節個人收入分配，保持社會的公平與和諧。在公共財政與公共經濟的關系上，“由分門別類的眾多部門生產各種公共物品的活動”是“公共經濟”，而“為這種生產公共物品的經濟活動籌集、分配、核算、管理、監督經濟資源的活動”就是“公共財政”。（齊守印，2002年）公共財政也是一種財政運行機制。我國經濟模式從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變是一場“革命”；相應地，建立與社會主義市場經濟相適應的“公共財政”機制，也是對傳統“國家分配”模式的脫胎換骨的改革。

自我國確定建立公共財政五年來，大家對于公共財政雖然都有了一定的認識，但由于實踐的時間還比較短，經驗教訓還不夠豐富，有些人理解得還比較膚淺，仍然沿襲計劃經濟的思路，認為財政支持經濟發展就是把財政資金大量地投向生產性、經營性領域，堅持大辦“官營”工商企業，在資金不足時甚至不惜背上沉重的債務包袱；有的或許是受地方利益、個人利益的驅使，大搞脫離實際的所謂“形象工程”、“政績工程”，而對教師干部工資、社會保障、支農資金等社會公共需要的支出該保的不保，違背了公共財政的原則。發展經濟作為黨和國家政策的基本點，財政自然應該給予支持和配合。但在市場經濟下，經濟發展有其自身客觀的規律。只要是生產資源豐富、產品優質暢銷、經濟環境優良、稅費負擔較輕、企業利潤豐厚，企業自然會有迅速的發展，并且會吸引社會的大量投資：“經濟”有工業經濟、農業經濟、第三產業經濟，在三業中應該支持哪個產業發展？經濟建設又分加工企業和基礎設施建設，對這二者應該如何分別支持？“經濟”還有國有經濟、民營經濟、合資經濟之分，應該支持哪種類型發展？這在財政給予支持之前都是需要討論弄清的。再者，財政支持經濟發展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收稅，這又與“支持經濟發展”相矛盾。這里存在一個合適的“度”，而這個“度”正是要靠建立在公共財政基礎上的稅收法規和政策來確定的。

再比如，當支持經濟發展時又常提到“要集中財力辦大事”。這里也有必要先搞清什么是“大事”，搞清“大事”和“小事”的辯證關系；現有的財力是如何分散的，哪些財力可以集中，哪些財力不能集中：“大事”如何辦，由誰來辦，等等?！敖洕l展”是客觀運動，“發展經濟”是人的主觀愿望。當人們發展經濟的主觀愿望與經濟發展的客觀規律相符合時，經濟就能得到健康、持續的發展；當二者不相符合甚至違背時，經濟就可能畸形“發展”，走上彎路，甚至出現倒退。因此，還需要從更高層次上加深對公共財政的認識，進一步健全和完善公共財政體制。這里的關鍵便是要用公共財政的理論、觀點分清哪些產品是非公共物品，是可以和應該由市場提供的；哪些是公共物品，是應該由財政提供支持的。這些公共物品中哪個又是最短缺的，是財政必須首先支持的，從而把“好鋼”真正用在“刀刃”上，使財政資金產生良好的社會經濟效益。

二、財政改革的立足點之二——民主財政

黨的十六大把“建設社會主義政治文明”作為建設小康社會的重要目標之一，而政治文明的主要內容就是民主政治建設。如果說“公共財政”與“代表最廣大人民的根本利益”在本質上是一致的，那么，“民主財政”也正是民主政治在財政上的具體體現。

財政的民主化建設在我國歷來是個薄弱環節，平時強調不多，重視不夠，因此關鍵時刻往往出問題。目前我國社會經濟中存在的諸如國有資產嚴重流失、社會保障體系不健全、社會貧富差距偏大、農民負擔仍然過重等問題，除了社會生產力較低、經濟管理能力較差等原因外，政治管理、財政管理缺乏民主化也是重要因素。某些地方大搞脫離實際的“形象工程”、“政績工程”，同時卻拖欠干部、教師的工資，對許多該辦的社會公共事務也不辦，這必然不符合以至違背廣大人民群眾的利益，也必然得不到大多數人的贊同。市場經濟從根本上說是由獨立的生產者組成的經濟，私營經濟、民營經濟應該是生產經營型領域的主要成份。財政資金過多地投向生產性、經營性領域，大辦“官商”企業，必然與該領域的民營經濟產生不公平競爭，形成對民營經濟的排擠，必然違背民營經濟業主的意愿。而這樣的決策之所以能夠貫徹執行，大多是個人主觀獨斷的結果，是因為缺乏一套行之有效的民主決策、民主財政機制。一般干部教師、民營企業家的民主權利尚且如此，更不用說被沉重的稅費負擔壓彎了腰的農民們了！

政治是經濟的集中表現，財政是經濟與政治的結合部。民營經濟的發展相應要求政治的民主化和財政的公共化。公共財政是一種體制，也是一個結果。財政要支持經濟發展，公共財政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切實手段就是民主財政。民主決策、民主財政一旦實行，違背公共財政原則的事便一般不會發生，即使發生也會減少到最低限度。英國思想家、哲學家羅素明確指出：“民主政治雖然不是一個完全的解決辦法，但它是一個主要的解決辦法?！薄皩⑺写笠幠５墓I企業和財政收歸國有并由政府管理”，還不能保證對普通老百姓有多少益處，“它還需要有一種比以往任何純粹政治的民主更徹底、更能防止官僚專制、對宣傳自由更周密規定的民主來補充?！保ㄒ娏_素：《權力論》）或者說，“只有公共活動的民主性才能確保公共資源的最優配置”：“從根本上講，公共財政一定是民主財政、民主活動”。（劉云龍，2001）大多數經濟人的偏好的集合是相對穩定的，其走勢是比較一致的；而單個人的偏好則具有個性和特點，可能出現搖擺性和不確定性。因此，當我們看到一個地方的經濟發展戰略、財政收支決策出現重大失誤和劇烈變動時，我們就有理由質疑：這個地方的財政是不是公共財政？是不是民主財政？

有無經常的的批評和評論，是民主政治、民主財政的試金石。開展認真的而不是敷衍的、及時的而不是過時的、公開的而不是“私下”的批評和自我批評，是倡導的三大優良作風之一。在黨的七屆二中全會上，主席講了“兩個務必”之后，緊接著強調：“我們有批評和自我批評這個馬克思列寧主義的武器，我們能夠去掉不良作風，保持優良作風。”這種優良作風有些久違了，現在應該繼續發揚光大。還是羅素認為，在同一張報紙上用相當篇幅發表不同觀點，是民主政治的良好體現，這能使讀者通過比較，自己判斷是非，從而減少許多偏見，因而他不贊成宣傳的一致性。如果報紙總是一種觀點，一種論調，只是“表揚和自我表揚”，那就與批評和自我批評背道而馳，從而離民主政治相去甚遠。那些脫離實際的所謂“形象工程”、“政績工程”之所以不能及時制止，就是因為缺少民主監督，缺少批評，缺少社會正氣。在現實條件下，接受人大的監督和審議是最有直接意義的；同時更要發展充分廣泛的民眾批評。

財政改革的著眼點：政府職能轉變與依法理財

財政，從字面看，是“財”與“政”的結合：“以政斂財”時，“政”是“財”的靠山：“以財行政”時，“財”是“政”的依托。這里的“財”是與“政”即公共管理、國家政治相聯系的“財”，“政”是與管理公共“錢財”相聯系的政。