創(chuàng)新行政理念提高工商行政管理水平

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近幾年來，楊凌工商局按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，堅(jiān)持把科學(xué)發(fā)展作為工作的著眼點(diǎn)，把依法行政作為工作的切入點(diǎn)，把市場監(jiān)管作為工作的突破點(diǎn)，把工商文化作為隊(duì)伍建設(shè)的新基點(diǎn)，把關(guān)注民生作為工作的落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮了工商行政管理在促進(jìn)社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能作用，制度化、規(guī)范化、程序化、法治化、信息化建設(shè)水平穩(wěn)步提高，樹立了良好的工商新形象。

該局連續(xù)兩次被中央文明委授予“全國精神文明建設(shè)先進(jìn)單位”榮譽(yù)稱號(hào)，兩度被國家工商總局評(píng)為“‘紅盾護(hù)農(nóng)’先進(jìn)單位”，先后被省委、省政府評(píng)為“省級(jí)文明機(jī)關(guān)”和“省級(jí)文明單位”，連續(xù)8年被楊凌示范區(qū)評(píng)為精神文明“創(chuàng)佳評(píng)差”競賽活動(dòng)最佳單位。2008年9月，征收多年的集貿(mào)市場管理費(fèi)和個(gè)體工商戶管理費(fèi)停征，這一政策的全面貫徹落實(shí)，給工商行政管理工作傳統(tǒng)的以收費(fèi)管理為龍頭的市場監(jiān)管模式帶來了根本性沖擊。為適應(yīng)形勢任務(wù)的新要求，楊凌工商局于去年下半年“兩費(fèi)”停征之初，從轉(zhuǎn)變行政理念、提高監(jiān)管執(zhí)法水平、積極為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)出發(fā)，推出了工商行政管理工作行政指導(dǎo)，嘗試將“說、勸、商、引、幫”等方法引入市場監(jiān)管和行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)，在調(diào)整工商工作重心、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法、推進(jìn)工商行政管理職能回歸到位方面開展了探索實(shí)踐，引起了系統(tǒng)上下的熱烈反響和社會(huì)各屆的廣泛關(guān)注。

一、行政指導(dǎo)的概念

行政指導(dǎo)是第二次世界大戰(zhàn)后，特別是20世紀(jì)60年代以來市場經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的產(chǎn)物。2004年3月國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第9條明確提出：“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。”由此，行政指導(dǎo)在我國逐漸引起了人們的重視，并被一些地方應(yīng)用于依法行政的實(shí)踐之中。工商行政管理行政指導(dǎo)是指工商行政管理機(jī)關(guān)為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，按照法律精神、原則、規(guī)則和政策規(guī)定，適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的方法，引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿作出或不作出某種行為，以有效實(shí)現(xiàn)一定行政目的的管理方式。

行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、主動(dòng)補(bǔ)充性、相對(duì)單方性、方法多樣性、廣義合法性等特點(diǎn)。就其涵義來說，第一，行政指導(dǎo)的目的是加強(qiáng)工商行政管理工作，推進(jìn)依法行政，更好地為企業(yè)、個(gè)體工商戶和廣大消費(fèi)者服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；第二，行政指導(dǎo)的范圍是工商行政管理機(jī)關(guān)職責(zé)或管轄事務(wù)范圍，行政指導(dǎo)必須在此范圍內(nèi)進(jìn)行；第三，行政指導(dǎo)行為必須符合國家法律和政策規(guī)定，不能與之相沖突；第四，行政指導(dǎo)的方法是靈活多樣的，要隨著形勢任務(wù)的發(fā)展變化，不斷推陳出新；第五，行政指導(dǎo)必須征得行政相對(duì)人同意或協(xié)力，不能強(qiáng)制；第六，行政指導(dǎo)只是一種管理方式，而不是管理的目的。由此可見，行政指導(dǎo)作為一種柔性的非強(qiáng)制性管理方式，是對(duì)傳統(tǒng)剛性的強(qiáng)制性管理手段的重要補(bǔ)充，是工商行政管理機(jī)關(guān)適應(yīng)現(xiàn)代行政管理發(fā)展新要求，按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀理念，完善市場監(jiān)管手段，構(gòu)建和諧執(zhí)法環(huán)境，提高市場秩序控制力的有效措施。其工作的直接目標(biāo)是“剛?cè)嵯酀?jì)、關(guān)口前移、全程介入、規(guī)范秩序”。

二、楊凌工商局推行行政指導(dǎo)的基本做法

從楊凌工商局幾個(gè)月來的工作實(shí)踐情況看，全局上下按照局印發(fā)的《推行行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見》和《行政指導(dǎo)程序規(guī)定》、《登記事務(wù)助導(dǎo)制實(shí)施辦法》、《規(guī)范經(jīng)營勸導(dǎo)制實(shí)施辦法》、《維權(quán)興企引導(dǎo)制實(shí)施辦法》、《查處違法疏導(dǎo)制實(shí)施辦法》等文件精神，主要從五個(gè)方面入手，推進(jìn)了行政指導(dǎo)工作的全面展開和工商行政管理職能作用的充分發(fā)揮。

一是開展登記事務(wù)助導(dǎo)，優(yōu)化市場主體準(zhǔn)入環(huán)境。通過信息公開、到期提醒、申辦提示、退出指引等方法，多措并舉貫徹落實(shí)省和示范區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。制定了《楊凌工商局關(guān)于促進(jìn)示范區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展實(shí)施意見》，從放寬市場主體準(zhǔn)入條件、拓寬企業(yè)出資融資渠道、服務(wù)發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化發(fā)展環(huán)境5個(gè)方面出臺(tái)了40條措施，并在示范區(qū)主流媒體廣為宣傳，促進(jìn)了措施的堅(jiān)決落實(shí)。注冊分局及工商所綜合服務(wù)廳積極推行“政策咨詢熱情辦、手續(xù)齊全立即辦、資料不齊指導(dǎo)辦、急需項(xiàng)目加快辦、特殊項(xiàng)目跟蹤辦、重大項(xiàng)目督促辦”的窗口前移服務(wù)模式，通過運(yùn)用申辦導(dǎo)示法，為百余名下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生等提供了開業(yè)指導(dǎo)以及相關(guān)政策、法規(guī)咨詢服務(wù)，并對(duì)32家企業(yè)、280名返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人、退伍軍人和農(nóng)民專業(yè)合作社項(xiàng)目實(shí)施了全程導(dǎo)辦。對(duì)示范區(qū)重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目實(shí)行了工商聯(lián)絡(luò)員制度，實(shí)施專人督辦，促使了楊凌CBE隧道模具有限公司、陜西萬隆電器設(shè)備制造有限公司等企業(yè)的落地生根。發(fā)揮工商部門信息資源優(yōu)勢，建立了市場主體登記注冊信息統(tǒng)計(jì)分析制度，撰寫了示范區(qū)2008年度企業(yè)登記注冊統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，為政府決策和群眾創(chuàng)業(yè)提供了有益參考。

二是開展維權(quán)興企引導(dǎo)，增強(qiáng)市場主體競爭能力。采取輔導(dǎo)、提議、激勵(lì)等手段，綜合運(yùn)用商標(biāo)、合同、消保等監(jiān)管職能，幫助企業(yè)增強(qiáng)品牌意識(shí)、誠信意識(shí)、維權(quán)意識(shí)。結(jié)合企業(yè)年檢、回訪等工作，積極宣傳商標(biāo)法律法規(guī)，向企業(yè)普遍發(fā)放了商標(biāo)注冊建議書、商標(biāo)策略提示書。各工商所將“一所一標(biāo)”工作與推行行政指導(dǎo)有機(jī)融合，積極運(yùn)用商標(biāo)品牌戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)、專業(yè)合作社和專業(yè)村的發(fā)展壯大，崔西溝的民俗生態(tài)農(nóng)家樂、上川口的銅鼓樂器專業(yè)村、南莊的無公害蔬菜產(chǎn)業(yè)等，都已被納入工商所品牌資源重點(diǎn)扶持庫中。今年來，該局還把幫助企業(yè)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)作為行政指導(dǎo)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，三次邀請專家教授為400多戶企業(yè)作了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)形勢分析報(bào)告，較好地開闊了企業(yè)的視野，受到企業(yè)的熱烈歡迎。

三是開展規(guī)范經(jīng)營指導(dǎo)，促進(jìn)市場主體誠信守法經(jīng)營。運(yùn)用教育、溝通、建議、規(guī)勸等手段，引導(dǎo)廣大經(jīng)營者遵照法律法規(guī)的規(guī)范開展經(jīng)營活動(dòng)。從對(duì)流通領(lǐng)域食品安全管理調(diào)研情況看，目前全區(qū)食品經(jīng)營戶普遍建立了進(jìn)銷貨臺(tái)帳，制度落實(shí)較好。同時(shí)，在普及手工、紙質(zhì)進(jìn)銷貨臺(tái)帳的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、文化水平較高的經(jīng)營戶建立了電子進(jìn)銷貨臺(tái)帳，在人人家等超市設(shè)立了工商監(jiān)管服務(wù)室，采用了“食品安全預(yù)警監(jiān)管電子系統(tǒng)”，有效提升了流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管水平。注重調(diào)動(dòng)各行業(yè)協(xié)會(huì)的工作積極性，采取榮譽(yù)聯(lián)評(píng)、行業(yè)聯(lián)管的方法，指導(dǎo)扶助果樹、種苗、蔬菜等多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)積極開展工作，促進(jìn)了其服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)等職能的發(fā)揮。

四是開展查處違法疏導(dǎo)，建立市場監(jiān)管長效機(jī)制。按照預(yù)防與懲戒、教育與處罰相結(jié)合的原則，實(shí)施了“四警”機(jī)制，即：針對(duì)易發(fā)多發(fā)問題及潛在風(fēng)險(xiǎn)，在籌備開業(yè)階段或選擇時(shí)令時(shí)段、特定行業(yè)給予善意提醒、鄭重告誡，實(shí)施苗頭預(yù)警；及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場違法苗頭、現(xiàn)象，告誡、警示行政相對(duì)人立即糾正，實(shí)施巡查預(yù)警；對(duì)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未經(jīng)核準(zhǔn)登記、時(shí)間未超過3個(gè)月等10種市場主體首次輕微違法行為，實(shí)行了只糾不罰首次輕違預(yù)警；與受過行政處罰的當(dāng)事人進(jìn)行約談、回訪、交流，跟蹤指導(dǎo)，實(shí)施案后預(yù)警。今年前5個(gè)月，通過采取“打預(yù)防針”提前預(yù)警的方式，及時(shí)糾正、制止各類違法現(xiàn)象120余起，對(duì)首次輕微違法行為免于處罰38起，促進(jìn)了監(jiān)管關(guān)口前移。

五是開展消保維權(quán)指導(dǎo)，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。以指導(dǎo)消費(fèi)者的日常消費(fèi)行為，喚起消費(fèi)者的自我維權(quán)意識(shí)，提高自我維權(quán)能力為重點(diǎn)，通過加強(qiáng)“一會(huì)兩站”建設(shè)（即在基層工商所設(shè)立消費(fèi)者協(xié)會(huì)分會(huì)和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村設(shè)立12315維權(quán)舉報(bào)聯(lián)絡(luò)站、消費(fèi)者投訴舉報(bào)站），綜合運(yùn)用宣傳、告知、提醒、警示、調(diào)解等行政指導(dǎo)措施，促進(jìn)了健康消費(fèi)、依法維權(quán)。上半年，局以建材市場為重點(diǎn)，開展了“誠信經(jīng)營一條街暨百城萬店無假貨創(chuàng)建”活動(dòng)，進(jìn)行了大規(guī)模的消法宣傳和識(shí)假防假現(xiàn)場培訓(xùn)活動(dòng)，并通過誠信經(jīng)營戶評(píng)選活動(dòng)，對(duì)評(píng)選出的40戶誠信經(jīng)營示范店進(jìn)行了大力宣傳表彰，促進(jìn)了經(jīng)營戶的誠信經(jīng)營和群眾的維權(quán)治劣責(zé)任感。

三、楊凌工商局推行行政指導(dǎo)工作以來所取得的成效

行政指導(dǎo)作為一種新的管理方式，是工商部門學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的重大成果。在調(diào)研中，企業(yè)和個(gè)體工商戶均給予了贊賞，感到這項(xiàng)工作開展以來，工商執(zhí)法人員不管是引導(dǎo)、扶持還是批評(píng)、警示，都能從維護(hù)企業(yè)與經(jīng)營者利益和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序這個(gè)“雙贏”的角度來考慮，這種行政執(zhí)法方法使人心悅誠服，體現(xiàn)了工商部門全心全意為人民服務(wù)的工作理念和工作作風(fēng)。

許多工商干部也感到推行行政指導(dǎo)后，干部職工的監(jiān)管理念更新了，服務(wù)意識(shí)強(qiáng)了，兩費(fèi)停征之初茫然不知所措的心理沒有了。總的看，行政指導(dǎo)從更新觀念、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、規(guī)范行為、柔性管理出發(fā)，有力促進(jìn)了工商行政管理工作的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，推進(jìn)了監(jiān)管執(zhí)法職能到位。

一是從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變。行政指導(dǎo)把規(guī)范、引導(dǎo)、推進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展作為工商行政管理的重要責(zé)任，有利于工商行政管理機(jī)關(guān)和廣大執(zhí)法人員突破慣性思維，擺脫路徑依賴，從根本上改變和糾正重權(quán)力輕責(zé)任、重治理輕疏導(dǎo)、重監(jiān)管輕服務(wù)的思想觀念，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一、服務(wù)化監(jiān)管與人性化執(zhí)法的統(tǒng)一。

二是從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。行政指導(dǎo)按照民主行政、服務(wù)行政的現(xiàn)代行政理念，將工作的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，著力打造服務(wù)型工商，促進(jìn)了始終圍繞中心、站在服務(wù)發(fā)展大局高度做好工商行政管理工作。

三是從剛性監(jiān)管為主向剛?cè)嵯酀?jì)轉(zhuǎn)變。長期以來，工商行政管理監(jiān)管執(zhí)法習(xí)慣采用查處、打擊等強(qiáng)制性措施，這種剛性的方式方法，容易引發(fā)不滿心理，導(dǎo)致抵觸情緒，乃至社會(huì)深層次矛盾的發(fā)生。而行政指導(dǎo)通過“指、引、勸、商、幫”等，可以彌補(bǔ)剛性監(jiān)管方式的不足，有效降低和減少監(jiān)管執(zhí)法工作中的對(duì)立性及行政成本和彎路，促進(jìn)和諧監(jiān)管和樹立工商機(jī)關(guān)的良好形象。

四是從事后監(jiān)管為主向事前防范指導(dǎo)轉(zhuǎn)變。行政指導(dǎo)從重視事前防范、全程參與規(guī)范出發(fā)，將原單純的事后處置引向了事前引導(dǎo)、事中規(guī)范、事后鞏固，這一工作理念、方法的轉(zhuǎn)變，折射出了工商行政管理模式的改變，提高了工商部門的威望和工作質(zhì)量、工作效率。

四、楊凌工商局推進(jìn)行政指導(dǎo)工作的幾點(diǎn)啟示

行政指導(dǎo)作為一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，對(duì)工商部門來說需要研究探索的問題很多。要順利健康的推進(jìn)行政指導(dǎo)工作，需要妥善把握解決好以下問題：

（一）建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確保行政指導(dǎo)工作順利推進(jìn)。行政指導(dǎo)涉及工商行政管理工作的方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性、長期性的工作。為此，要充分認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)工作的艱巨性、復(fù)雜性；要列為各級(jí)黨組織的重要議事日程，實(shí)行各級(jí)“一把手”負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)責(zé)任、壓實(shí)擔(dān)子；要重視工作的謀劃和思想發(fā)動(dòng)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)，防止短期行為和行政指導(dǎo)偏離合法、合理、自顧和實(shí)效的方向。

（二）堅(jiān)持六項(xiàng)原則，保證行政指導(dǎo)工作的健康發(fā)展。一是堅(jiān)持立足工商職能職責(zé)、法定權(quán)限和服務(wù)發(fā)展的原則，避免職能缺位、越位；二是堅(jiān)持符合法律精神及政策規(guī)定的原則，做到依法行政，防止行政指導(dǎo)失當(dāng)，給行政相對(duì)人造成損害；三是堅(jiān)持尊重行政相對(duì)人意愿的非強(qiáng)制性原則，充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的柔性管理作用；四是堅(jiān)持適時(shí)、適度的原則，防止行政指導(dǎo)濫用；五是堅(jiān)持行政指導(dǎo)與行政處罰并重的原則，做到監(jiān)管與發(fā)展、服務(wù)、執(zhí)法、維權(quán)四個(gè)統(tǒng)一；六是堅(jiān)持程序化、制度化的原則，形成規(guī)范有效的行政指導(dǎo)工作機(jī)制。

（三）正確處理三個(gè)關(guān)系，緊貼工商行政管理職能開展行政指導(dǎo)工作。一是處理好行政指導(dǎo)與業(yè)務(wù)工作的關(guān)系。把行政指導(dǎo)融于工商行政管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作之中，這是行政指導(dǎo)能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。要堅(jiān)持把開展行政指導(dǎo)與行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政收費(fèi)、行政監(jiān)管等執(zhí)法行為有機(jī)結(jié)合起來；要將行政指導(dǎo)貫穿于市場主體準(zhǔn)入、市場經(jīng)濟(jì)秩序整頓規(guī)范、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等業(yè)務(wù)工作的全過程；要善于在工作中發(fā)揮行政指導(dǎo)的親和作用，以柔克剛，化解監(jiān)管執(zhí)法中的一些焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題。二是處理好行政指導(dǎo)與監(jiān)管執(zhí)法的關(guān)系。監(jiān)管執(zhí)法與行政指導(dǎo)是一個(gè)相輔相成的統(tǒng)一體，不能強(qiáng)調(diào)某一方面而忽視另一方面。要嚴(yán)格堅(jiān)守依法行政的生命線地位，認(rèn)真規(guī)范行政執(zhí)法行為，為有效開展行政指導(dǎo)的提供前提和基礎(chǔ)。只有這樣才會(huì)贏得社會(huì)的尊重，市場主體的認(rèn)可，才會(huì)有行政指導(dǎo)的順利推進(jìn)。三是處理好行政指導(dǎo)事前與事后的關(guān)系。行政指導(dǎo)貴在主動(dòng)和超前。主動(dòng)，就是貫徹“預(yù)防為主”的方針，把行政指導(dǎo)的工作做在前面，主動(dòng)減少或消除經(jīng)營者違法違規(guī)的隱患，讓執(zhí)法部門與經(jīng)營者之間少一些摩擦，多一些理解。除此之外，要重視做好執(zhí)法辦案查處之后的鞏固指導(dǎo)工作。要通過建立回訪、約談等制度，加強(qiáng)與被查處對(duì)象的溝通，積極幫助他們吸取教訓(xùn)，守法誠信經(jīng)營，解決重復(fù)違法問題，促進(jìn)企業(yè)公平競爭、科學(xué)發(fā)展。

（四）提高“四個(gè)能力”，建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍。做好行政指導(dǎo)工作干部素質(zhì)是關(guān)鍵。因此，除了熱情的態(tài)度、積極的行動(dòng)之外，必須努力提高干部隊(duì)伍“四個(gè)方面的能力”：一是提高理解和掌握黨的路線、方針、政策的能力，善于把黨和政府的主張通過自己的辛勤工作變成廣大經(jīng)營者的自覺行動(dòng)；二是提高掌握和運(yùn)用法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)的能力，準(zhǔn)確把握法律和政策的界限，做到該講原則時(shí)不含糊，該靈活時(shí)會(huì)變通；三是提高協(xié)調(diào)指導(dǎo)的能力，開闊視野，拓寬活動(dòng)范圍，積極幫助經(jīng)營者排憂解難；四是提高善于說服勸導(dǎo)的能力。說理是一種高超的工作藝術(shù)，善于說理就是要善于將法律法規(guī)中的“大道理”用生動(dòng)活潑的形式講給監(jiān)管服務(wù)對(duì)象聽，讓他們明白守法經(jīng)營的“利”，違法經(jīng)營的害。因此，廣義上的行政指導(dǎo)，并不僅僅局限于經(jīng)營者有不當(dāng)之處時(shí)才予以教育引導(dǎo)，還包括在行政許可、市場巡查、執(zhí)法辦案等工作中，善于抓住有利時(shí)機(jī)，積極宣傳法律、法規(guī)，讓監(jiān)管服務(wù)對(duì)象加深對(duì)自己工作的認(rèn)識(shí)和了解，從而更加積極、主動(dòng)配合支持工商行政管理工作。