政府經濟職能演變探究論文

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最近兩年來，關于中國政府經濟職能轉變的研究成果越來越多，這些時賢新論自然是為了滿足中國經濟發展和改革走到今天所產生的需求。但是追根溯源，從更長一些的歷史過程去回顧和看待這場正在進行的制度變遷，似乎還有一些容易被忽視的方面值得探討。

首先需要說明，這里所說的中國政府，即不是現代政治理論概念中的狹義政府（相對于立法和司法機構而言的行政機構），也不是一般意義上的廣義政府（相對于非政府組織而言的政權組織和體系，即包括行政、也包括立法和司法機構）；而是更為廣泛的概念，它不僅包括廣義的政府概念，還包括處于執政地位的中國共產黨的組織和機構，因為這樣談論中國政府的經濟職能，可能更接近實際，因為中國共產黨是始終是新中國政府的實際領導者。

一、兩種政府理念和兩類政府

近代以來，在資本主義創造的工業文明基礎上，關于政府的理念，產生了如下兩大體系：一是為私有制和市場經濟服務的所謂資本主義理念，即主權在民，政府是全體人民的，而不是個人或集團的私物。這個理念從西方啟蒙運動的代表伏爾泰、孟德斯鳩、盧梭，到美國的獨立宣言，直至林肯提出的“民有、民治、民享”，得到了很充分的闡發；最后傳到中國，孫中山提出“天下為公”。布坎南將這種理念概括為立憲理論——國家是所有公民自由意志的體現。西方發達國家的政府就是按照這種理念組成和運行的。

第二個體系是馬克思主義。馬克思主義針對資本主義社會存在的因生產資料占有上的不平等所導致的不公平，以及政府維護這種基本制度的現象，提出了階級斗爭理論，認為政府實際上是一個階級壓迫另一個階級的工具；無產階級所建立的政府也是無產階級專政。這種理念經過列寧和斯大林的實踐以及理論完善，形成了社會主義國家的政府理論。

再從政府的經濟職能來看，在前述的第一個體系中，又存在著兩大流派。一是不主張政府干預或盡量少干預的有限政府理念，這個流派以亞當·斯密的“看不見的手”和“守夜人”理論為基礎，從亞當·斯密開始，在1929年世界經濟危機和羅斯福推行新政前，一直是主流。后來雖然凱恩斯的政府干預理論占了上風，成為主流，但是以哈耶克為代表的反擊和70年代以后西方經濟出現“滯脹”，使得其重新成為顯學，并有所發展。

二是主張政府應該干預經濟的理論。這個理論以市場失靈和趕超戰略為基礎，從漢密爾頓、李斯特、亞當斯，到凱恩斯形成了比較完整的理論和政策，成為戰后至60年代西方經濟學的主流，直至今天的斯蒂格里茨，仍然強調政府在經濟發展中不可替代的作用：“政府的顯著特征——擁有全體社會成員和強制力——使政府在糾正市場失靈方面具有某些明顯優勢。”他列舉了政府在糾正市場失靈方面有四大優勢：一、征稅權；二、禁止權；三、處罰權；四、交易成本低：組織費用低、不存在搭便車、收集信息多、調節社會組織，避免逆向選擇。

至于馬克思主義關于政府經濟職能的理論，在發展中也有變化。在馬克思和恩格斯那里，未來社會主義社會政府的經濟職能，是建立在生產的社會化、公有制和計劃經濟之上的，是資本主義生產方式已經不能容納的社會化大生產的管理者。

到了列寧和斯大林時期，由于革命首先在經濟落后的俄國取得勝利，無產階級建立的政府所面臨的國民經濟，不僅不是資本主義所不能容納的社會化生產，甚至還沒有完成工業化。因此，列寧將無產階級政府的主要經濟職能定為千方百計實現工業化。針對第二國際的一些人提出的“我們還沒有實現社會主義的客觀的經濟前提”、“俄國生產力還沒有發展到足以實現社會主義的水平”，列寧不僅認為：“既然建設社會主義需要有一定的文化水平（雖然誰也說不出這個一定的‘文化水平’究竟怎樣，因為這在各個西歐國家都是不同的），我們為什么不能首先用革命手段取得達到這個一定水平的前提，然后在工農政權和蘇維埃制度的基礎上追上別國的人民呢？”甚至說：“如果德國革命仍然遲不‘誕生’（指不能借助于國際無產階級的力量和發達國家的經濟——武力注），那么我們的任務就是要學習德國人的國家資本主義，用全力仿效國家資本主義，為了比彼得更快地促使野蠻的俄羅斯仿效西方主義，我們不惜采用獨裁方式，在反對野蠻勢力時，不拒絕使用野蠻的斗爭手段。”列寧逝世以后，斯大林所建立起來的社會主義模式中的政府經濟職能，主要目的是為了實施其優先快速發展重工業的工業化戰略。

列寧和斯大林的社會主義政府經濟職能的理念，除了上述快速工業化目的外，另一個理論基石還是馬克思的公有制和計劃經濟，其實二者是相輔相成的。列寧就說：“沒有建筑在現代科學最新成就上的大資本主義技術，沒有一個使千百萬人在產品的生產和分配中最嚴格遵守統一標準的有計劃的國家組織，社會主義就無從設想。”

至于第一個理論體系中所擔心的“政府失靈”問題，即今天我們所熱烈討論的政府干預經濟的“負面效應”，在這里是不存在的。因為按照馬克思列寧主義理論，無產階級是最先進的階級，其建立的政權極其官員無私利可言，并且社會主義是建立在生產社會化和公有制基礎之上的，人們的利益是一致的，完全可以避免生產社會化與私有制矛盾所導致的西方國家的弊病；同時，生產的社會化和政府與人民的上下一致，使政府完全可以實行最有效的計劃管理。因此20年代蘭格提出的“市場社會主義”理論在很長時期并沒有引起社會主義國家的重視。

蘇聯社會主義模式就是按照上述理念建立起來的，其政府經濟職能也是眾所周知的。后來的社會主義國家，基本上也是遵循這種理念來構建政府經濟職能的。對于按照這種理念建立起來的，以公有制和計劃經濟為基礎的政府，張麗曼從政府管理模式角度將其概括為“全能型政府”；高萍則從經濟職能角度，將其概括為“政府統制”型。這里則吸取和沿用了這兩個概念。

二、新中國政府的建立及其經濟背景

1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府成立，也就是這里所要討論的新中國政府的起點。新中國政府的成立，是民主革命的結果，但不是資產階級領導的革命，而是由中國共產黨領導的革命。中國共產黨是一個按照列寧主義建黨原則建立起來的無產階級政黨，它在漫長的革命中，是靠武裝斗爭、走農村包圍城市道路取得的勝利，“槍桿子里面出政權”這句的名言，最能概括新中國政府的來源。

新中國政權既然是中國共產黨領導工農武裝革命建立的，因此，雖然它與俄國十月革命后建立的工農革命政權有所不同（主要是對待民族資產階級），實質上卻沒有不同。1949年9月中國人民政治協商會議通過的具有臨時憲法性質的《共同綱領》規定：中華人民共和國“實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政。”在制定這個綱領的會議開幕詞中也指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨，指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。”

可以說，從中華人民共和國建立的第一天起，政權就牢牢地掌握在中國共產黨手中，黨在實際上對人民代表大會、政府和司法機關實行著“一元化”的領導，并且不受其它政黨或團體的監督和制約。這就是新中國政府經濟職能的政治基礎和邏輯起點。

雖然新中國政府是以馬克思列寧主義為指導思想，其政體又如上述，但是在當時中國這樣一個人口眾多、以傳統農業為主、并且經濟發展極為不平衡的大國，要實現列寧和斯大林所設想的在經濟上實行全面統制的“全能政府”，即政府全面直接控制經濟，仍然是一個困難的事情。這需要一場劇烈的制度整合，即后來所說的“社會主義改造”。

在這里，似乎不需要再從理論上論述當時中國共產黨為什么會選擇蘇聯模式的社會主義經濟制度，因為翻開歷史文獻，這方面的論述已經太多。需要論述的是，中國共產黨為什么要做這種選擇？這種選擇為什么能夠在中國實現？

首先，從為什么作這種選擇來看。眾所周知，中國共產黨是一個馬克思列寧主義革命政黨，但是這并不意味著中國共產黨在新中國建設中也亦步亦趨地按照蘇聯模式去做，新民主主義革命的勝利和《共同綱領》即體現出中國共產黨是從中國國情出發的。為什么后來又走上了蘇聯的單一公有制和計劃經濟的社會模式呢？不能不看到當時歷史環境的影響。

（一）歷史環境對選擇強大政府路徑的引誘。

首先，新中國成立前后的國際環境對形成強大政府起了推動作用。新中國成立前后，世界已經經歷了兩次世界大戰，雖然戰后世界政治格局發生了巨大變化，形成了以蘇聯為首的強大社會主義陣營，但是冷戰格局造成的戰爭陰霾并沒有消散。對于中國來說，不僅過去的100年里，受到外國的侵略和蹂躪，而且戰后的世界仍然是美蘇等大國憑借實力來主宰世界。1950年朝鮮戰爭爆發后美國立即駐軍臺灣，即表現出要干涉中國的內政，此后隨著戰爭的擴大，對中國實行封鎖和利用聯合國來譴責和孤立中國，都使得中國再次面臨受到侵略的威脅。

除了西方國家的敵視以外，與中國接壤的蘇聯，作為同盟者，對中國也并不是平等對待和尊重中國主權和獨立的。例如蘇聯與美英達成的犧牲中國利益的“雅爾塔協議”，實際上上是一個欺負中國的不平等協議，蘇聯利用1945年出兵東北后的現狀迫使國民黨政府與其簽訂了“城下之盟”的《中蘇同盟條約》，獲取了在東北的特殊權益，并使中國失去了在蒙古的主權。1949年新中國成立后，對過去政府所簽訂的不平等條約是準備重新審查，其中最先做的事情，就是親自赴蘇，商談重新簽訂中蘇友好同盟條約，但是斯大林在不能完全維持從國民黨政府所獲得的權益外，除了堅持蒙古的地位外（實際上在1948年米高揚秘密訪問西柏坡時即否定了中國共產黨希望將來在蒙古問題上修改國民黨政府的條約），還堅持其在東北和新疆有特殊權益，即簽訂了后來被稱之為“不平等”的秘密協定。

美蘇兩個大國的上述表現，都使新中國領導人迫切感到中國的獨立和自己的權益必須依靠自己的實力來保護。

此外，從當時剛剛經歷的慘痛的歷史教訓看。100年來中國被列強不斷的侵略和蹂躪，除經濟落后外，還認為因為中國是“一盤散沙”，缺乏一個強大有力的政府。特別是日本軍隊任意屠殺中國人的慘狀記憶猶新，需要強大的政府、建立強大的國家以保衛人民安全，在當時實際上是置于首位的選擇。此外，辛亥革命以后的不斷戰亂和軍閥割據、地方豪紳控制基層政府的現象，還說明作為經濟落后和政治經濟發展極為不平衡的大國，強大政府是維持統一和和平的重要保障。

從國內環境來看。迅速改變中國經濟落后的面貌，實際上是實現中國強大的根本。新中國成立以后，面對的是一個人口眾多、人均資源貧困、資金極為短缺的現實，要趕上歐美和周邊的日本和蘇聯，必須要加快發展速度。而要加快速度，就必須加快重工業的發展。此時，對于中國這個大國來說，依靠對外擴張來獲取資源和市場顯然不可能，蘇聯的援助也很有限。實際上新中國面臨著與“十月革命”后的俄國所面臨的幾乎完全一樣的國際環境和國內經濟。1922年，列寧針對蘇聯需要迅速發展重工業的情況說：“重工業是需要國家補助的。如果我們找不到這種補助，那我們就會滅亡，而不成其為文明的國家，更不必說成為社會主義的國家了。所以我們在這方面采取了堅決的步驟。”

1953年中國轉入大規模經濟建設后，資金和物資立即捉襟見肘，要么放慢工業發展速度，按照市場化配置資源，這在今天看也未嘗不可，甚至可能從長期看經濟發展速度并不慢，但是當時根據歷史經驗和理論（帝國主義和無產階級革命時代），卻擔心戰爭隨時可能爆發，不愿意放慢速度；要么盡可能地將剩余拿到國家手里，壓低消費，并采取行政辦法配置資源，使投資向重工業傾斜；這就是斯大林所采取的辦法。我國從1953年起選擇了蘇聯的工業化模式。（二）建立強大政府所具備的歷史條件。

如果說上述環境對中國選擇強大政府和蘇聯工業化模式只是一種誘惑，或者說是中國共產黨領導人的主觀愿望，那么它變成現實，就需要客觀基礎和條件。

首先從政治上來看。中國共產黨通過20年革命的鍛煉，形成了極為強大有效的組織系統和高度一致的眾多黨員，其組織的效率不僅是中國有史以來最強大的，也是現代一般政黨所不具備的。中國共產黨不僅自己的組織效能極強，而且通過動員和領導廣大人民群眾參加民主革命，還形成了最有效的社會政治動員能力和強大的統治國家的力量。到1952年，中國共產黨通過農村和城市民主改革，徹底消滅了農村的士紳階層和城市的黑社會，黨和政府的控制能力已經下達到農村和城市的基層。

中國共產黨及其所領導的政府的強大，不僅表現在上述動員和控制社會方面，還表現在其它的政黨和組織都完全接受它的領導，沒有任何政黨或組織能夠在政治上獨立或制約中國共產黨的決策和權力。

就社會各階層看。人數最多的農民，經過徹底的，不僅過去在政治上可以與基層政府抗衡的士紳階層已經消失，甚至連可能對中國共產黨不滿的小地主和富農實際上也被消滅了。農村中不僅形成了清一色的個體農民，而且基層組織的領導者（鄉村干部和農會領袖）也是革命的獲益者，不僅其財富，其權力和地位也來自中國共產黨。他們是中國共產黨最忠實的支持者。從城市看，中國共產黨極其政府在就業、工資和勞動保護和保險方面確實大大改善了他們的處境，他們自然要擁護這個從農村來的、自稱是他們階級的政黨。至于所謂的資產階級，經過日寇和國民黨政府的摧殘和戰爭的破壞，到解放時已經衰落，又經過新中國政府整頓市場、限制政策以及“五反”的整治，到1952年底不僅政治上沒有了表達自己意見的地位，在已經上也遠不能與國家抗衡。

第二，從經濟方面來看。舊中國強大的“官僚資本”為新中國建立強大的國家資本奠定了基礎，新中國政府通過沒收官僚資本和敵產，控制了金融、重工業、現代交通通訊等關系國民經濟命脈的行業。另外，在建國初期，受戰爭和國民黨長期通貨膨脹的影響，市場混亂，為了保證供給和穩定市場，國營貿易企業也迅速發展起來，并控制了主要工農業產品的流通；在對外貿易方面，西方的封鎖和貿易重心轉向蘇聯和社會主義國家，是國營外貿企業在“統制外貿”后形成壟斷的另一個重要原因。在投資方面，政府也成為現代工業和基礎設施的主要投資者，這一方面是因為可能成為投資主體的農民太窮、資產階級元氣大傷、外資不能進入；另一方面，也是政府發行“公債”、控制信貸和限制資產階級的結果。

至于當時在國民經濟中占很高比重的小農經濟（約有一億多戶），不僅因為規模小、經營分散，無力與市場和國家抗衡；而且更重要的原因是所實行的無償的、平均分配土地的方法，動搖了私有財產神圣不可侵犯的信念（本來中國傳統社會這個觀念就很薄弱），已經將國家的權力和意志鑄入了農民的私有土地。特別是人數眾多的、在農村掌握基層政權的貧下中農，作為中國共產黨的既得利益者，在統購統銷和合作化面前，不僅無力、也不愿意反抗。

總之，上述主客觀條件促成了新中國政府必然是一個強大的、并且將在經濟方面走向全面控制的政府。這才是中國目前政府職能演變的基礎和起點。

三、改革開放前的政府經濟職能

可以說，從1949年新中國建立到1956年社會主義改造基本完成，是國家權力逐漸侵入私人經濟領域并最終取代私人在生產和消費方面自主權的過程，在這個過程中，政府經濟職能的范圍和強度自然是越來越大，到1958年農村實行“政社合一”的后，各級政府不僅已經完全成為整個經濟的主宰，甚至控制到經濟的各個方面，生產的計劃管理和各種票證制度，使得人民甚至連消費的自主權都喪失了。當然，政府經濟職能無限度地擴大和侵占私人決策領域，是為了達到以下三個目的：（1）保證政府最大限度的索取剩余并將其投入到經濟建設去；（2）保證投資和國民經濟高效率地運轉，以加速經濟發展；（3）保證高積累、低消費水平下的社會穩定。下面就從這三個方面，來分析1978年以前的單一公有制和計劃經濟體制下的政府經濟職能及其內在矛盾。、剩余索取和政府投資確實達到了最大限度。如前所述，單一公有制和計劃經濟的形成，中國與蘇聯一樣，更多地是出于加速工業化的需要，即在資金短缺的條件下，依靠壓低消費、提高國內積累的辦法增加資本投入。1953年開始的統購統銷，是采取強制的辦法從個體農民那里換取剩余農產品，在遭到農民的消極抵抗后，農業合作化自然加快了速度。1956年以后，雖然大多數農業合作社并沒有如預期地那樣比個體經濟增加產出和提高效益，但卻保持甚至發展到更大規模的，最重要的原因是這種集體所有制保證了國家對農業剩余的索取。在城市，社會主義改造的結果與農村一樣，不僅企業利潤完全為政府拿走，而且勞動者工資的多少，也完全掌握在中央政府手中，職工和農民一樣，他們與政府在創造的財富分配方面，不是政府像稅收那樣，按比例提取，而是相反，政府規定職工和農民拿取的定額，其余歸政府。我將這比喻為一種“倒定額租制”制，過去地主與佃農之間的“定額租制”，即地主不管農民產出多少，按定額索取租金，其余歸農民，其結果地主既不承擔風險，一般可以刺激農民擴大生產。而這種政府規定職工和農民拿取的份額，其余歸國家的辦法，當然是最大限度地索取了剩余，甚至可能侵占到生活必需部分（1960年的，就與政府“反瞞產”和征收了“過頭糧”有很大關系）。由于農民的消極反抗和為了留有余地，政府向農民作了退讓，讓農民擁有總額5%以內的自留地（不在政府征收剩余范圍）；在城市，由于企業生產的消極怠工不像農業那樣明顯，在“”后，政府甚至仍然想取消獎金甚至計件工資，使職工即使多干，也不能多得。

應該說，在單一公有制和計劃經濟體制下，政府對工農業剩余的索取確實達到了歷史上從沒有達到過的高度，這是市場機制無論如何做不到的。從1953年到1978年的25年里，盡管我國經歷了劇烈的“折騰”，發生了“”和“”這樣的挫折，但是國民經濟仍然保持了較高的增長速度，基本建立起獨立的工業體系，應該說是與這種高積累、高投入分不開的。

2、經濟效益卻遠沒有達到預期的目標。根據馬克思主義理論，無論斯大林還是所設想的單一公有制和計劃經濟體制，都要比資本主義制度表現出更高的效益、更快的發展速度。因為計劃經濟避免了資本主義的無政府狀態和生產過剩危機，使資源得到最佳利用；而公有制則避免了資本主義階級壓迫和剝削所造成的勞資對立和勞動者的缺乏積極性。但是，從1956年社會主義改造完成以后，無論是哪個行業，都沒有出現預期的效果，相反，據統計，在1978年以前，勞動生產率和經濟效益最好的是“一五”時期，而“一五”時期的投資效益和勞動生產率的提高又不如恢復時期。

在宏觀經濟管理方面，本來計劃經濟是為了提高資源利用效率，降低經濟運行成本，避免企業和個人生產的無政府狀態造成資源配置不當和浪費。但是，由于計劃經濟在決策方面的信息不充分、滯后甚至扭曲，執行過程中的不可遇見因素多，以及官僚主義的阻礙，失誤頻繁，“計劃趕不上變化”、“一年計劃，計劃一年”成為形象的概括。即使改革開放前最好的“一五”計劃，也是在執行了兩年半后才正式確定和公布，其間還出現了兩次波動。至于1958年以后的計劃，更是缺乏科學性，經濟運行幾乎不是按照計劃，而是按照行政命令，甚至領袖的隨心所欲。其效果也就可想而知了。浪費和低效幾乎成為1978年以前體制的代名詞。

在微觀經濟運行方面，公有制也同樣沒有起到調動人民群眾生產積極性的預期作用。在農村，的集體生產和平均分配，壓抑了農民的生產積極性，這一點在當時與“包產到戶”后1978年以后的結果相比，是很清楚的，無須贅述。在城市，“職工吃企業的大鍋飯，企業吃國家的大鍋飯”壓抑了企業和職工的積極性。不僅與原來所預期的社會主義積極性相去甚遠，甚至不如過去的私有制和“單干”，因此“懷舊”和商品經濟暗潮總是時起時伏，威脅到“社會主義”，于是“階級斗爭”和政治運動就成為不可缺少的督促機制，“增產節約”運動、社會主義教育運動等，幾乎沒有停頓過，并且間隔越來越短，聲勢越來越大，論調越來越高，直至爆發打倒‘走資派’的“”。

3、實現了最低水平的社會保障，保證了高積累下的社會穩定。如果上述體制僅具有最大限度地索取剩余功能，顯然很難持續這么長的時間，哪怕是采用高壓的手段。實際上，單一公有制和計劃經濟制度，或者說這時的政府，還同時具有另一個功能，即對全體人民盡可能實行社會保障，從而保證了高積累和物資匱乏條件下的社會穩定，當然這種保障是有差別并且是低水平的。對于這一點，城市居民的情況一般大家比較熟悉，就不用說了，即使拿被認為改革開放“只失去了鎖鏈”的農民來說，雖然在時期被束縛在土地上，剩余幾乎被政府全部拿走，但是“政社合一”的，也基本保證了農民最低限度的口糧、醫療、教育以及鰥寡孤獨的生活，農民既無破產之憂，也不擔心生產過程中的供銷關系，如果政府將農產品價格提高和放松對非農產業的限制，農民并沒有太多的不滿。

既然在單一公有制和計劃經濟體制下的經濟運行并沒有達到預期的提高宏觀效益和調動人民群眾積極性的目的，因此從1956年起中國共產黨就開始探索改善社會主義經濟管理體制，1956年提出了不少好的思想，如陳云提出“三個主體和三個補充”、李富春提出的“兩種計劃方法”、提出的“穩步前進”，劉少奇提出的“利用市場”，提出的“十大關系”和“消滅資本主義，還可以再搞資本主”等，但是1957年“反右”運動以后，由于把公有制和計劃經濟看成是不能動搖的社會主義基石，那么改革就被局限在管理方面。其內容主要為：一是行政權力的集中與分散，如中央與地方經濟權限的不斷調整，政府與企業權限的不斷調整；其結果是“一統就死，一死就放，一放就亂，一亂又統”。二是調整干部與群眾的關系，試圖通過干部深入實際，參加勞動、甚至是經常性的體力勞動，來消除官僚主義，改善干群關系，提高效率。三是加強政治動員。1957年開展了“反右”和社會主義教育運動；1958年宣傳總路線；1959年“反右傾”；1962年批判“三風”；1963年全國學習解放軍；1964年開展農村“四清”和城市“五反”運動；1966年開展“”。不斷尋求新辦法。

四、改革開放以來政府經濟職能的轉變

1978年中共三中全會以后，隨著改革開放的深入，逐漸形成了多種經濟成分并存和市場機制發揮基礎性調節作用的經濟體制框架，因此政府的經濟職能也就自覺或不自覺地相應地發生了轉變。這種=個轉變可以大致劃分為兩個階段：第一階段是從1979年到1991年，重心是消解舊的政府職能，即縮小政府管理經濟的范圍和權力。第二個階段是從1992年至今，重心是創新，即建立與市場經濟相適應的政府職能。

在第一階段，單一公有制和計劃經濟條件下的政府原有經濟職能主要是從兩個方面逐漸消解的。第一，放權讓利，給原有公有制經濟自己活動的空間；允許非公有制經濟和“三資”企業存在和發展。這個方面以農村改革最為突出，成效也最大，從1979年開始推行農業生產經營責任制（“大包干”）到1983年取消，不過5年的時間。在城市，國營企業的改革推進雖然不快，但是從簡政放權到推行“承包制”，也擴大了企業的經營自主權和對利潤的分享。這種政府放松對公有制經濟的控制和剩余索取，尤其是農村，應該說是調動了農民和企業的積極性，是80年代經濟高速增長的動力之一。在公有制經濟體制內改革的同時，政府還通過實行對外開放、鼓勵城市待業人員自謀職業和農村“專業戶”的發展，并對他們網開一面，讓市場機制去調節。于是，在公有制外形成了一個極具活力的經濟成分。第二，逐步放松對整個經濟的行政控制，退出部分領域讓市場機制替代調節。在這個方面，政府的指導思想經歷了從“計劃經濟為主，市場調節為輔”的主從結構，到“計劃管理與市場調節相結合”的板快結構，再到“政府調控市場、市場引導企業”的上下結構，最后1989年又回到“計劃經濟與市場調節相結合”的含混提法。但是，上述指導思想畢竟反映出政府越來越多地將原來由自己直接管理的領域讓度給市場調節。即使在1989年至1991年治理整頓期間，市場化仍在推進，如糧食流通體制的改革、證券市場的建設等。

這個時期政府經濟職能的轉變，最大特點是在“解放思想、實事求是”和堅持“四項基本原則”的路線下，“摸著石頭過河”，改革和完善以公有制和計劃經濟為主體的經濟體制。改革的動力主要來政府對發展速度和效益的追求。

第二個階段是從1992年至今。1992年的鄧小平“南方談話”和中共“十三大”確定了市場經濟為中國的體制改革目標，并得到普遍認同。隨后黨和政府的改革措施即向著這個目標前進。政府經濟職能的轉變由80年代的“摸著石頭過河”轉為主動推進，并提出到20世紀末基本建立起市場經濟體制的框架，到21世紀20年代，建立起比較成熟的市場經濟體制。

這個階段的政府經濟職能改革，主要集中在兩個方面，一是對國有經濟實行徹底的調整和改革，攻克傳統體制固守的最后一個堡壘。改革的歷程是：90年代上半期強調轉換經營機制和建立現代企業制度，1996年以后，則將建立現代企業制度與“抓大放小”、股份制改造結合起來，政府轉讓出部分國有經濟，并使其退出部分領域。這個改革目前還沒有完成。二是政府積極構建與市場經濟相適應的管理體制。在1993年、1998年進行了兩輪大規模的政府機構改革的同時，既加強了政府宏觀管理職能建設，又加強了政府對企業行為和市場秩序的規范職能，還將新的社會保障體系建設納入了政府的主要職責之一。

政府對經濟職能已經由1978年以前的全面直接的“統制型”（或稱為“全能型”）轉變為間接管理的“調控型”（或稱為“效益型”）。

五、幾點啟示

吳敬璉曾經概括說：“目前可以把發達國家政府在經濟方面的作用大致分為三個方面：一是收入再分配，即對由市場決定的收入分配進行調節，以避免收入兩極分化；二是保持宏觀經濟穩定，以避免市場經濟活動的過度波動；三是在‘市場失靈’的情況下，干預資源配置，例如：對具有外部性的物品(如高污染產品、高社會效益產品和公共物品)的生產進行調節，執行反壟斷、反不公平競爭立法，等等。”

主張政府積極干預經濟的斯蒂格里茨則提出：“政府的顯著特征——擁有全體社會成員和強制力——使政府在糾正市場失靈方面具有某些明顯優勢。”他列舉了政府在糾正市場失靈方面有四大優勢：一、征稅權；二、禁止權；三、處罰權；四、交易成本低：組織費用低、不存在搭便車、收集信息多、調節社會組織，避免逆向選擇。

而聯合國和西方經合組織衡量政府規模大小的標準，則主要是看從財政支出及其占GDP的比重，即財政支出越多，占GDP的比重越大，政府規模越大；財政支出越小，政府規模也越小。因為政府的邊界可以通過財政支出反映出非市場資源配置的功能，財政支出占GDP的比重則是衡量政府規模大小的主要標準。

顯然，無論是主張減少政府干預的吳敬璉，還是主張政府積極干預經濟的斯蒂格里茨，上述關于政府經濟職能的論述，以及聯合國的標準，都是針對已經完成工業化和市場經濟成熟國家的政府。中國是一個人口多、人均資源短缺、尚未完成工業化、經濟發展非常不平衡的大國，到底應該如何看待中國政府目前的經濟職能？通觀50多年來中國經濟體制變革和政府經濟職能演變的經驗教訓，是否有利于社會經濟發展和社會穩定，才是衡量政府經濟職能是否適當的首要標準。

中國政府經濟職能從計劃經濟體制下的“全能型”向市場經濟體制下的“效能型”轉變，除了受執政黨認識水平的制約外，實際上還受到經濟發展水平（人均GDP）、經濟發展不平衡程度（城鄉之間、地區之間、產業之間）、國有經濟地位、對外開放程度四大因素制約。例如對國有企業的改革，最好的辦法是降低國有經濟的比重和退出競爭性行業，但是這只能逐步地進行，如果像俄羅斯和東歐那樣迅速的“私有化”，在中國的政治條件下，恐怕首先是各級官員利用權力和知識信息優勢，形成“權貴私有化”，結果是“官僚資本”壟斷和政治極端腐敗，從而導致社會動亂。因此，不要期望中國政府經濟職能的轉變通過再一次大的政府機構改革就能夠完成，這將是一個長期的過程。

同時，政府經濟職能的轉變又是兩個過程的交匯：一是政府不斷消解計劃經濟同志時期遺留下來的不合時宜的舊職能，其特點是收縮政府權限。二是在市場經濟基礎上，針對市場經濟體制不成熟、“市場失靈”問題多而需要的干預；針對中國國情和發展水平而需要加強的職能。這兩個過程的交匯，往往擾亂了人們的視線，既容易把權宜之計當作基本制度，也容易把形式相近的措施當作“新瓶裝舊酒”，更容易把發展過程中特有的現象當成中國的國情和特色。

總之，通過對建國50多年來政府經濟職能演變的考察，產生了以下幾點想法，認為值得考慮：一是在分析評價過去的“全能型政府”時，應該剝離其政治、社會整合、國防等作用與經濟發展的關系，不能簡單混在一起評價；二是政府“強大”與“放權”的關系：強政府并不意味著政府一定要擁有強大的國營經濟和直接控制許多經濟部門；三是中國的改革實際上是在經濟運行中市場機制逐漸替換政府直接管理，政府經濟職能轉變始終是決定中國經濟體制改革的關鍵因素，過去如此，將來也是如此。四是政府經濟職能轉變并不意味著政府管的事情越來越少，而是“有所為，有所不為”。與經濟發達國家相比，從財政支出占國內生產總值的比重來看，目前中國政府規模還是很小的，經合組織的國家財政支出一般都占GDP的50%左右，而中國財政支出（不包括預算外）占GDP的比重，90年代以來始終不到20%，當然這是由經濟發展水平所決定的。

主要參考文獻：

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