論商品房合同備案制度

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關(guān)于商品房預(yù)售合同登記備案制度的思考

1995年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條規(guī)定了商品房預(yù)售的條件和監(jiān)督管理措施。但在實(shí)踐中，不但商品房預(yù)售合同的當(dāng)事人及有關(guān)房地產(chǎn)管理部門對(duì)該法條的理解或執(zhí)行情況不同，就連一些審理此類糾紛案件的法官也認(rèn)識(shí)各異。尤其是對(duì)該條第二款即“商品房預(yù)售人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案”的規(guī)定，在執(zhí)行中更是大相徑庭。本文僅就此談些個(gè)人淺見，以做引玉之磚。

引起筆者思考的是這樣一個(gè)案例：原告某公司作為預(yù)購(gòu)人與被告某房地產(chǎn)開發(fā)公司，于1999年簽訂一份《房屋預(yù)售合同》，并到該市的房地產(chǎn)交易管理所辦理了預(yù)售登記。后因該項(xiàng)工程長(zhǎng)期停建，由該市政府有關(guān)部門按停緩建工程代為處置并拍賣給第三人。第三人投資續(xù)建竣工，但該市房產(chǎn)管理部門以原有預(yù)售登記為由拒辦房產(chǎn)登記。原告起訴被告要求交付房屋，認(rèn)為該預(yù)售合同已辦理了預(yù)售登記，具有對(duì)抗第三人的法律效力。第三人抗辯認(rèn)為，該項(xiàng)登記違反法律規(guī)定，不能對(duì)抗政府的處置拍賣行為，并以政府房產(chǎn)管理部門違法不作為為由，提起行政訴訟。兩案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在《房屋預(yù)售合同》的預(yù)售登記是否具有法律效力上政府代為處置行為效力暫不論。

筆者認(rèn)為，不論是民事行為還是行政行為，其行為效力都要依法認(rèn)定。尤其是在事實(shí)清楚的情況下，正確理解和解釋法律就成為正確適用法律的關(guān)鍵。

首先，國(guó)家立法規(guī)范商品房預(yù)售行為的本意，在于在建商品房的預(yù)售不同于商品房現(xiàn)房銷售。無(wú)疑，這種售房方式對(duì)于搞活經(jīng)營(yíng)、廣籌資金，活躍房地產(chǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)商品房消費(fèi)和促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等具有積極的意義。但是，如果管理不善，極易導(dǎo)致“炒地皮”、“炒樓花”等投機(jī)行為發(fā)生，導(dǎo)致蓄意詐財(cái)或中途倒閉、偷工減料、延遲交房等損害消費(fèi)者合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。因此，法律對(duì)預(yù)售商品房應(yīng)當(dāng)具備的條件和監(jiān)督管理措施都作了明確規(guī)定，以維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。《城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第一款規(guī)定了商品房預(yù)售的法定條件，第二款和第三款規(guī)定的是對(duì)預(yù)售合同的監(jiān)督管理措施，共同構(gòu)成了商品房預(yù)售行為的依法登記和依法監(jiān)管制度。

其次，國(guó)家對(duì)商品房預(yù)售行為實(shí)行依法登記和監(jiān)管制度，主要體現(xiàn)在該法第四十四條第一款第四項(xiàng)“向縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門辦理預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證明”，和第二款“將預(yù)售合同報(bào)縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案”。辦理預(yù)售登記是法定條件，申報(bào)登記備案是監(jiān)管措施要求，都是依法登記制度的規(guī)定，均不得違反。

第三，該項(xiàng)依法登記制度，實(shí)行的是部門法定原則、職權(quán)法定原則和登記程序法定原則。非法定部門不得受理登記，無(wú)法律授權(quán)不得辦理登記，非依法定程序登記無(wú)效。縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門，通過對(duì)商品房預(yù)售許可證的發(fā)放管理和對(duì)預(yù)售合同的登記備案管理，達(dá)到監(jiān)督檢查、宏觀調(diào)控的目的，有利于這兩個(gè)法定管理部門對(duì)不符合條件的預(yù)售行為予以糾正和查處，有利于掌握預(yù)售情況和商品房建成后產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記發(fā)證工作，以切實(shí)保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。

第四，《城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第二款對(duì)受理預(yù)售合同申報(bào)登記備案的法定部門，明確規(guī)定為房產(chǎn)管理部門和土地管理部門，并且必須是縣級(jí)以上人民政府的這兩個(gè)部門。除此之外的其他部門無(wú)權(quán)受理申報(bào)和登記備案。

第五，地方各級(jí)房地產(chǎn)交易管理所不是法律授權(quán)的受理預(yù)售合同申報(bào)登記備案的法定部門。其辦理預(yù)售合同登記備案是違反法律規(guī)定的，當(dāng)然不具有合法登記備案所預(yù)期的法律效力。除非其具備《城市房地產(chǎn)管理法》第六條第二款規(guī)定的授權(quán)，即“縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。”任何違反該規(guī)定的私下授權(quán)都是無(wú)效的。

第六，盡管一些地方的房地產(chǎn)交易管理所也接受并辦理預(yù)售合同的登記，但并不是法律規(guī)定的申報(bào)登記備案。尤其是在《城市房地產(chǎn)管理法》于1995年1月1日實(shí)施后，凡在中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實(shí)施房地產(chǎn)管理，都應(yīng)當(dāng)遵守該法，依法辦事。

第七，商品房預(yù)售合同的登記備案制度與商品房買賣合同的過戶登記制度不同。后者是合同產(chǎn)生法律效力的手續(xù)制度，即合同生效的特別要件，而前者則是合同成立后生效前，產(chǎn)生對(duì)抗第三人效力的手續(xù)制度，并不決定合同本身效力。最高人民法院《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定：當(dāng)事人以商品房預(yù)售合同未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理登記備案手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)合同無(wú)效的，不予支持。當(dāng)事人約定以辦理登記備案手續(xù)為商品房預(yù)售合同生效條件的，從其約定，但當(dāng)事人一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受的除外。