民主化村級治理研究論文

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內容提要：本文依據治村者的品性和能力，區分出好人型、強人型、惡人型、能人型的四中理想類型村治型態。討論了村莊性質、民主制度和治村者的互動關系，認為在當前村莊輿論大多解體、村集體經濟資源普遍匱乏的背景下，治村者個人品性和能力對村級治理具有決定性影響，而村級治理的民主化，又成為推動民主化村級治理型態變動的制度力量。本文試圖初步描畫村治理型態循環的一般圖景。

關鍵詞：村民自治村治型態村治的循環鄉土政治

中國人特別關心由誰來治理村莊，因此有“能人治村”和“惡人治村”之說。的確，不同能力和品性的人治理村莊，會有相當不同的結果。自1987《村民委員會組織法》開始試行，特別是1998年正式頒布實施以來，按法律規定，村干部應由村民選舉產生，村民選舉什么樣的人上來當村干部，就產生了什么樣的村級治理型態。因為村莊社會面對的問題及村莊社會內在性質的差異，在選舉和治村型態上，有著頗為復雜的關系。本文試圖討論這種關系。

一、村級治理的四種型態

我們習慣說“能人治村”或“惡人治村”，是以村干部個人的品性和治村能力來評論村級治理的型態。在這個意義上，我們可以區分出四種相當不同的村級治理型態，即好人型、強人型、惡人型和能人型村治。好人是從治村干部的品性上講的，一般具有良好人品和人緣，不愿隨意用粗暴的手段去懲治村中任何一個村民，也缺乏讓一般村民畏懼的個人力量。正因為好人不愿懲治村民，對于村中一些不良傾向與行為不聞不問，害怕得罪村民，而被村民稱為“老好人”。好人治村的優點在于，他一般不會化公為私，謀求私利，他也不會在村中為非作歹，他因為缺乏足夠的個人魄力而不會給村莊造成個人決斷失誤所帶來的損失。好人治村也有不足，其中最糟糕之處是好人往往遷就村中惡行，缺乏與壞人壞事作斗爭的勇氣和決心，也沒有抵制村中不良勢力的個人魄力。總體來講，好人治村，因為個人能力和性格上的特點，他很難為村民創造額外的公共收益，一般也不會損害村民已有的公益。好人治村，無所作為，無為而治。

與好人相對應的是強人。強人也是從品性上講的，性格強悍之人，這樣的人敢于承擔責任，敢于與村中不良傾向作斗爭，他往往具有令一般村民畏懼的健壯身體、社會關系或暴烈個性。強人治村的好處是他敢于碰硬，在大多數村民的支持下，他敢于懲罰那些有損全村公益的行為和村民，他通過減少村中少數人的收益，而創造于全體村民更多的收益。

在不能受到足夠約束的情況下，強人很容易向惡人轉化。惡人一定是強人，但與強人不同，惡人的私欲更重，治村手段往往超過法律所允許的界限，而最終引起民怨沸騰。惡人治村一方面可以通過抑制村中一些有損公共收益的行為，為村莊創造一些收益。好人辦不了的公共工程，惡人治村反而可以辦好，村民一直期待的村莊秩序（比如對付地痞的搔擾），好人可能無法提供，惡人卻可以輕易辦到。另一方面，惡人往往樂于將自己為村莊創造的公共收益據為己有，更有甚者，惡人治村時，他可能不僅不創造新的公共收益，而且為了個人私利撈取本身就不多的村中公益或損害公益。

惡人不會受到村民的歡迎，村民懷念起好人和能人來。所謂能人，是指那些有特殊經營頭腦和一技之長的人，尤其指那些已在市場經濟的大潮中，自己率先發家致富的村民。為了不辜負村民對自己的期望，這些能人在自己發家致富之后，也有參與村莊治理的熱情，希望通過自己的經營頭腦和一技之長，帶領更多村民致富。能人治村的好處很多，第一，在個人已經富裕起來的情況下，他一般不會打村中公益的主意；第二，他有帶領村民致富的能力，也有為村集體增加公共收益的辦法。不過，能人治村并非百好，其中的一大弱點，是能人治村時，他一般期望在已有個人經濟成就的基礎上，通過當村干部來獲得村民對他聲譽上的認可，他期待經濟現實變為社會聲望。或者說能人當村干部，具有強烈的聲望取向，他并不愿因為治村，而得罪村中任何一個村民，因此，他的治村與好人治村有相似之處，不同的是他不愿如好人治村一樣碌碌無為。能人治村，傾向于在不得罪任何一個村民，即不減少任何一個村民收益的情況下，額外地為村集體創造公共收益空間，他試圖通過這個額外的收益空間，來獲得他當村干部所期待的政績、面子和聲望。現實中的村治型態往往是以上四種類型的混合。不過，現實中也很容易區分出一種主導型的治村型態。以上依據村干部個人能力和品性劃分為好人、強人、惡人和能人四種可能的村治型態，對于把握當前中國農村村級治理的現狀，特別是其間的變遷，大有益處。以上四分中，好人是品性好、能力弱的一類人，惡人是品性不好，但能力強的一類人，強人和能人都是品性好且能力強的一類人，但強人比能人更愿意和敢于得罪村中少數村民。在此類的村級治理中，決定村治型態的好人或強人，是村民選上去的，這些選上去的好人或強人在治村的實踐中，會表現出自己的優點和缺點，他們因此決定了自己在下一輪選舉中的命運。有時候，村民會不滿于好人治村時的軟弱，而選出強人來，強人治村很容易變成惡人治村，村民便又懷念起以前的好人來。這就構成了民主化村級治理型態的循環。本文試圖討論這種循環的過程與條件，并試圖構建一個理解鄉土中國的政治理論框架。

二、民主化村級治理的理想狀態

從理論上講，民主化村級治理，就是村民通過民主來獲得村莊秩序的辦法。民主作為一種方法，就是少數服從多數，由多數人決定村莊事務，決定由誰來具體承擔村務的辦理。村一級民主因為是社會民主而非國家民主，缺乏少數服從多數所需要的暴力強制工具，因此，民主化村級治理面對的最大問題是如何在獲得村莊秩序的過程中，讓少數反對者順應村民大多數人的決定，從而將村務辦理下來[1]。

構成少數反對者順應村中大多數人意愿的力量大致有三種，一是村莊輿論的壓力。出于對村莊大多數村民道德指責的恐懼，對村務決策不滿意的少數村民不愿意公開反對，而順應了村中大多數人的決定。村莊輿論壓力正是涂爾干講的構成“機械關聯”前提的集體意象。在當前迅速轉型的中國農村社會，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力越來越不能構成少數村民忍受利益損害的力量；二是村干部個人的才干、魄力或強悍。善于說理的村干部更有能力將村民大多數人作出的決定變成全村村民的決定，他會找那些在村中有影響的反對派私下交談，讓這些反對派覺得只要忍受了暫時的利益受損，立即會有更多的利益回報，或者不能忍受暫時的利益受損，不久會有更多的利益損失。“軟硬兼施”，村干部的個人魄力在村務決策的實施過程中起了重要作用；三是村集體占有經濟或其他資源的數量。較多的村集體經濟資源不僅減少了舉辦村中公共工程和公益事業對村民的依賴（比如不需要事事向村民提取費用），而且增加了村干部獎懲村民的能力。正是因為村集體經濟資源的不同，民主化村級治理可以區分為“動員型村級治理”和“分配型村級治理”[2]。

在村莊公共輿論可以發揮作用的情況下，對村干部個人才干和村集體經濟資源的要求就會不滿，村莊秩序依靠村莊內聚力來獲得。在這種村莊的民主中，村民大多會選那些德高望重或一致贊同的人出來主持村政，辦理村務，民主的辦法只不過是對村莊古老慣例和傳統的承認和認同。這類村莊在當前中國已不多見。

缺乏公共輿論壓力的民主化村級治理不得不對村集體資源和村干部個人才干提出要求。其中村集體經濟資源狀況是不可選擇的，村干部個人才干的可選擇性因此顯得尤為重要。正是村干部個人才干的可選擇對于民主化村級治理的重要，構成了民主化村級治理型態變動的關鍵。

從理論上講，村集體經濟資源較少的動員型村莊，更加依賴于村干部的個人才干來發揮其對民主化村級治理從而對村莊秩序的基礎性作用，因為村干部更缺乏對付少數反對派以實現村民多數人意愿的手段。村集體較多的資源為村干部提供了較多的治村手段，村民選舉村干部時，就更多從村干部的品質方面選擇那些能人和好人上來。在農村集體經濟資源較少的村莊，好人無法對付少數反對派，村民盼望一個可以壓服少數反對者從而為村莊提供公共秩序的強人。也就是說，在民主選舉村干部的總體傾向上面，不同類型村莊會有不大相同的民主化村級治理型態出現的機率。分配型村莊傾向于好人和能人型村級治理，動員型村莊呼喚強人型村級治理。正是這種不同的總體傾向性，構成了分配型村級治理與動員型村級治理略有些不同的村治型態變動的底蘊。

三、選舉和村級治理型態的循環

可以選擇任何一種民主化村級治理的型態作為討論的邏輯起點。我們以好人型村治為邏輯起點。因為好人缺乏說服或壓服村中少數人的能力，而可能構成對村莊秩序的損害，村民期待村中有魄力的強人出來為村莊秩序服務；強人在治村的過程中，很容易過度使用自己的強悍，當他感到村民構不成對自己的強有力監督時，他很可能會借辦理村務之機，為自己謀取私利，這種謀取私利行為被村民發現，但村民懾于強人的強悍而敢怒不敢言，這樣的強人也就變成了村中惡人。下次選舉，這樣的惡人就會落選，村民試圖選出一個能人出來；當村中能人較少或沒有能人愿意出任村干部時，村民被迫再選好人，而能人若愿意出來當村干部，他的當選似乎不成問題，但能人因為不愿意得罪村中少數人而可能造成村中公益的損失，他這時必須創造出更大一塊在每個村民之外的公共收益，當他可以創造出這種收益時，他會受到村民更多的信任與期待，若他只能創造出較少的額外公共收益時，他會感到村民的不滿，他發現當村干部并不能獲得自己所渴望的面子和社會聲望，而是“兩頭受氣”，他便會在任期屆滿時退出村干部的競爭。以上關于民主化村級治理型態的變動過程，構成了村治型態循環的一般圖景，加入更為具體的背景材料，可以將此一般圖景描畫得更為清晰一些。以下我們分別描畫動員型村莊和分配型村莊民主化村治型變動的不同側重點。

在動員型村莊，因為村集體經濟資源較少，村中舉辦公共工程和公益事業的第一步，是從村民中提取人財物資源，這個提取資源的過程是村級治理中最為艱難的過程，村干部必須有足夠說理的耐心和可靠的魄力讓每個村民相信，這種提取有益于村莊秩序從而有益于每個村民的生活。換句話說，村干部必須是能說會道、性格強悍的強人，他有能力讓村民服從村莊公益。不過，從村民手中提取出資源還只是整個治村進程的第一步，村干部必須用這些提取出來的資源為村民創造足夠多的公共收益。在當前鄉村關系條件下面，村干部很可能迫于鄉鎮收取稅費的壓力，而將本應辦理村莊公益的資源“挪用”上繳。此外，動員型村莊也往往是經濟貧困的人口流出村莊，人口流出是村中精英人物的流出，這種精英人物的流出，使村莊生活的未來預期大打折扣，村莊的歷史感難以創造。掌握著村莊資源但缺乏歷史感的強人村干部就很可能用這些資源來謀取私利。最終，強人村干部是將舉辦村莊公共工程和公益事業的資源提取上去了，他們卻一直不能創造出村民渴盼已久的公益出來。這樣的強人傷透了村民的心，村民下決心在換屆選舉中讓他落選。村民渴望好人上來。好人也許創造不出村莊公共收益，但他起碼不會象強人村干部那樣“軟硬兼施”地從村民手中提取本來不多的資源。

開始的時候，村民會滿足于無為而治的好人型村干部。不久村民卻發現，好人村干部不僅創造不了公共收益，而且沒有足夠的能力調解村民之間的糾紛，對付村里村外的地痞，以前多少還能維持下去的日常秩序，現在也舉步維艱：播種季節急需的灌溉用水無法引流過來，村中道路越來越壞，一些人更加敢于明目張膽地將村集體的樹木鋸為己有。村民深深感到了好人治村的不便，好人也發現自己在治村過程中難有作為，村莊因此陷于癱瘓狀態。這樣，動員型村莊民主化的村級治理正如那些低度關聯村莊一樣，陷于贏利型經紀和半癱瘓狀態的循環之中[3]。

分配型村莊因為村集體占有大量經濟資源，村干部不必從村民手中提取資源來創造村莊公共收益，他需要合法地使用好村集體的經濟資源來滿足村民日漸提高的對村莊秩序的期待。

與動員型村莊對強人的渴望不同，分配型村莊首先需要有能力創造村莊公共收益的能人。能人可以憑借自己的經營頭腦和在外面見過的世面，較一般人更為有效率地使用村集體經濟資源去創辦企業，建造公共工程，能人創造出了多于村民期望的村莊公益，村民更加信任能人，能人對治村也更加信心百倍。

信心百倍的能人往往期望創造更多的村集體經濟實力。他更愿積累，而不大情愿將村集體的財富分給每個村民享用。這個能人的積累傾向引起村民的反感，村民愿意一個較少主見的好人上來，將村集體的財產量化到村民個人。好人愿意順應村民將村集體財產更多量化到個人的意愿，但好人往往難以做平這個量化到人的工作。一些村民說分給自己的太少了，另一些村民說有些人分得太多。分來分去，好人累得不行，強人便出來了。

雖然分配型村莊因為村集體較多的資源，而減少了村干部對付少數反對派的困難，但村中的少數派仍然存在：舊村改造時，少數村民拒絕接受其他村民都已經接受的拆遷協議，一些村中地痞以遠高于市場的價格要求承包村集體公共工程等等，能人和好人都無法解決這些問題，因此，分配型村莊有了強人治村的空間。

比較動員型村莊和分配型村莊村治型態的變動趨向，動員型村莊是以強人治村為中心軸的，分配型村莊則以能人治村為中心軸。動員型村莊的村治型態主要在強人和好人之間循環，很容易滑向惡人治村。分配型村莊的村治型態則主要在能人和好人之間循環，強人有時成為村民期待的目標。

四、理解鄉土中國的政治理論框架

二戰以后，拉丁美洲一度成為世界現代化最為迅速的地區，但很快，隨著農民的破產，大量城市貧民窟的形成，城市化和黑惡勢力結合，造成了民主選舉的文官政府的困境，渴望秩序的國民期待軍人出面維護社會秩序，軍人便屢屢專政，形成了民主政府和軍政權之間的拉美式政治循環，這種政治循環加劇了拉美一些國家的政治動蕩，并影響了拉美國家的經濟發展。如前所述，恰好在中國農村的民主化村級治理中，也容易出現（事實上在很多地區也的確出現了）這種類似的循環。這種循環不是一種偶然現象，而是與民主這種治理方法，與當前村莊的實際處境，與中國特定的發展階段密切聯系的。

民主化村級治理的特殊性或說鄉土中國政治的特殊性在于：第一，國家當前的財政還無力為村莊提供足夠的公共服務，比如公共工程建設和社會治安的維護等等，而需要由村莊組織起來自我提供，即《村民委員會組織法》規定的“自我管理、自我教育、自我服務”；第二，民主化的村級治理本質上是一種社會治理而非國家治理，但是，村級治理所提供的公共服務具有強烈外部性，是在村莊而非可選擇的村民中實現的，這樣，民主化村級治理就存在一個如何克服大多數人的決策與對少數反對者的說服的問題。前者決定了村民自治與城市居民自治完全不同，民主化村級治理是以村莊是一個相對獨立的社區共同體為基礎的，而居委會只是整個城市街道的一個分子，并非獨立的社區，更不能成為一個相對獨立的共同體。后者決定了村莊社區公共輿論，村集體資源以及村干部個人才干對村級治理具有的決定性作用。因此之故，要建立理解鄉土中國的政治理論框架，就需要在以下一些方面有所認識。

第一，村莊社會是一個相對獨立的社區社會，具有社區共同體的性質，其中的關鍵有二，一是村莊社區有相對獨立的秩序空間，二是國家也有意識地希望村莊社區獲得自我秩序。

第二，村莊社區相對獨立的特點，為村莊公共輿論發揮作用提供了空間，但因為村莊“機械關聯”大多解體，村莊公共輿論在保持村莊秩序中的作用不是很大。

第三，村集體經濟狀況和村干部的個人能力是民主化村級治理中可以調用的兩種關鍵資源，相對來說，村集體經濟狀況是穩定的，因此，構成對民主化村級治理重要的可變資源正是村干部個人能力本身。第四，正是以上三個方面的原因，民主化村級治理并不是簡單的多數人對少數人的決定機制，也缺乏某種穩定的村治型態。大多數情況下，村級治理因為其特殊的問題，而引發一輪接一輪的村級治理型態的循環，村民每一次具體的選擇，都會引起一次新的選擇可能性。這種村治型態的循環，與民主化村級治理的內在矛盾有關。

第五，村民是人而不是理論邏輯上的不變的符號，因此，在民主化村級治理的過程中，村民會從實踐中特別是從每種村治型態中形成他們自己的政治經驗，這種經驗積累的越多，他們就會越成熟，民主化村級治理向良性方向循環的可能性就越大。

五、結語

研究民主化村級治理型態及其循環，有助于我們認識當前鄉土中國政治的具體處境，深化我們理解鄉土中國政治的現實狀況。即便是鄉土政治，也不是一種線性的運作模式而具有十分復雜的表達方式。本文只是對鄉土政治的邏輯分析和推論，這種邏輯分析和推論的結果與我們近年較多的經驗研究是吻合的。有了這種對鄉土政治的把握，就可以封住那些一葉障目，認為民主化村級治理不過是些黑金政治和惡人治村，由此否定村民自治制度合理性的人的口，也可以防止那種對村民自治實踐可能性的簡單化認識，真正將村民自治這一民主化村級治理的研究推向深入。

[1]參見賀雪峰、何包鋼：“民主化村級治理的兩種類型”。

[2]參見賀雪峰、何包鋼：“民主化村級治理的兩種類型”。

[3]參見賀雪峰：“論民主化村級治理的村莊基礎”。