民主化村級治理論文

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當前學術界在討論村民自治或村級治理時，大都忽視了對村級治理類型的區分。村民自治作為一種民主化的村級治理制度，在具體實施過程中，因為面對制度環境的不同，而具備相當不同的效果和表現，不能理解村民自治所面對的特殊環境，也就難以理解村民自治這樣一種民主化村級治理制度的實踐后果。村民自治制度是國家強制實施的一項制度，依據村民自治制度實施場域的村莊狀況的不同，這一制度安排的實踐后果會有不同。本文試圖依據村集體掌握經濟資源的多少，將作為強制實施的村民自治制度實踐后果的民主化村級治理區分為動員型村級治理和分配型村級治理。這兩種村級治理類型因為村集體經濟資源多少的不同，而在具體表現中具有相當的不同。當然，將民主化村級治理分為動員型和分配型兩種類型，還是一種理想類型的分類方法，實踐中兩種村級治理類型交叉重合之處甚多，并不存在嚴格意義上的不同。

一、治理視角的村民自治

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。

既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人專制。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。

[1]參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，45頁。

[2]參見徐勇：《最早的村委會誕生追記》《炎黃春秋》2000年第9期。

[3]參見賀雪峰：“民主化村級治理中的村民代表”，賀雪峰、仝志輝：“論村莊社會關聯”。