循環經濟立法研究論文

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摘要：通過分析循環經濟的內涵，介紹外國循環經濟立法發展模式，結合我國循環經濟立法現狀，提出我國應抓緊時間制定具有我國特色的循環經濟法，建立循環型社會。

關鍵詞：循環經濟；立法；循環型社會

隨著世界范圍內資源短缺、環境惡化的加劇，人們的環境保護意識在逐步加強，紛紛探索有利于環境保護和經濟發展的新的經濟模式。20世紀90年代之后，發展循環經濟成為國際社會的趨勢。

一、循環經濟的內涵

有關循環經濟的概念，觀點眾多，茲不贅述。但各界對其實質和內涵已基本達成共識，即循環經濟實質上是一種生態經濟，它要求按照生態系統的能量守恒轉換的循環規律，將經濟活動納入到“資源—產品—再生資源”不斷循環反復的閉合系統，以實現經濟生產的低消耗、高質量、低廢棄，從而將經濟活動對自然資源的影響與破壞降低到最低程度。

循環經濟包含三項主要原則，被歸納為3R原則：一是減量化原則（Reduce），屬輸入端方法，即商品生產者與服務提供者在生產商品或提供服務時應盡可能減少資源的使用量，簡化包裝，減少廢棄物的產生和排放。消費者在消費時應優先選擇包裝簡潔、耐用、可循環的產品，減少生活廢品的產生和排放。二是再使用原則（Reuse），屬過程性方法，即商品生產者與服務提供者在生產商品或提供服務時應盡可能以多種方式多次使用資源，避免資源過早成為廢棄品。消費者在消費時亦應如此，并盡量避免、減少一次性產品的使用。三是再循環原則（Recycle），即資源化原則，屬輸出端方法，是指將生產、生活廢物變為其他形式的資源（如熱能），再生利用。

循環經濟包含三個層次：一是企業內部層次，即企業內部自身通過物質循環，以充分利用資源，節約資源；二是企業間層次，即企業相互之間通過互通有無，取長補短，將對方所謂的“廢物”為我所用，實現廢物利用最大化；三是社會層次，即整個社會，包括國家、企業和個人，在生產、生活（消費）領域共同努力，減少浪費，節約資源。可以說，循環經濟是當今世界上最新、最先進的經濟發展模式。

二、外國循環經濟立法發展模式[1～3]

循環經濟作為可持續發展戰略的實施模式，首先為發達國家所采取。當今世界許多國家，尤其是發達國家紛紛將循環經濟納入法制軌道，以立法的形式將循環經濟這種先進的經濟發展模式確定下來。這其中，尤以德國、美國和日本的立法成就最為顯著。

（一）德國立法模式

德國是世界上最早進行循環經濟立法的國家之一。早在1972年，德國就制定了《廢棄物處理法》，1986年將該法修訂為《廢棄物限制處理法》，將立法目的從原先側重對廢棄物的處理升華到避免廢棄物的產生。1991年，德國首次按照“資源—產品—資源”的循環經濟思路制定了《包裝廢棄物處理法》，對于商品的包裝物，要求生產商和零售商要避免廢棄物的產生同時要求回收利用，以減少商品包裝廢棄物的填埋和焚燒的數量。1994年9月27日，德國公布了發展循環經濟的《循環經濟和廢物處置法》，把資源閉路循環的循環經濟思想從商品包裝拓展到社會所有領域，規定對廢棄物管理的手段首先是避免產生，同時要求對已經產生的廢物進行循環使用和最終資源化的處置。歸納起來，德國的循環經濟立法體系包括三個層次：法律、條例和指南。除上述法律、條例外，還有農業和自然保護法、污水污泥管理條例、廢舊汽車處理條例、廢電池處理條例、有機物的處理條例、電子廢物和電力設備處理條例、廢木材處理條例、廢棄物管理技術指南、廢棄物（城市固體廢棄物）管理技術指南等。在德國諸多循環經濟立法中，1994年9月頒布的《循環經濟和廢物清除法》，是人類第一部循環經濟基本法，有著劃時代的意義。該法更為系統地運用了3R原則來解決廢棄物的問題，并將循環經濟的物質閉路循環思想從包裝問題推廣到所有的生活廢棄物。該法共分9章64條，從廢棄物清除入手，詳細規定了生產、處理、消費各環節各個不同主體的義務。主要內容如下：1.廢物的生產者、擁有者和清除者的責任。設備經營者，廢物制造者，以及公共清除人員，必須按照對公共福利有利的原則清除廢物。對于這一點，法規在轉讓、委托第三者，組成協會，農業肥料等方面都有具體論述，對廢物清除的具體做法和原則也有規定。2.企業主體對其產品負擔的責任。包括產品的禁止、限制和標志以及對產品的回收義務。3.主管部門的責任。包括制定清除的規章、計劃，批準廢物清除設備的建立和運營，對廢物清除利用的監測。4.專門的廢物企業組織的責任。德國立法向以嚴謹著稱，該法也不例外，明確的義務條款和可以量化的標準非常之多，法律的可操作性極強，重視程序性規定，對我國立法是一個很好的借鑒。

德國關于循環經濟的立法及其法律實踐，對世界各國產生了巨大影響，自20世紀90年代以來，歐盟各國、美國、日本、加拿大、澳大利亞等經濟發達國家，都先后依據循環經濟思想制定或修訂了本國的廢物管理規范。

（二）美國立法模式

目前，美國還沒有一部全國性的循環經濟法規，但美國的《資源保護和回收法》《1990年污染預防法》都不同程度地體現著循環經濟的要求。同時，美國聯邦政府和各州政府還推行了一些循環經濟的政策。自20世紀80年代中期以來，美國已有半數以上的州先后制定了促進資源再生的循環法規。美國《1990年污染預防法》強調了對污染物的預防，通過源頭削減和過程控制減少污染物的產生，保護人體健康，在生產領域貫徹了循環經濟的理念和思路，但并未提到在全社會范圍內推行一種新型的，更為先進的經濟增長模式，立法中也未出現循環經濟的字眼。《資源保護和回收法》的主要內容如下：1.規定廢棄物的存在形式及其對環境和健康的影響。2.規定該法的立法目的是保護人類的健康和環境安全，保護有價值的物資和能量。3.對有關資源保護和回收術語作出定義。4.確定該法的組織管理實施機構及其職權，即特別設立負責聯邦資源保護和回收活動的部門協調委員會，對由環境保護局、能源部、商務部和依照該法或任何其他法律進行的所有其他聯邦機構所進行的從固體廢物中保護和回收資源的所有活動進行協調。5.規定危險廢物的管理制度，包括危險廢物的鑒定、列舉標準和程序。6.關于州或地區的固體廢物計劃的規定。7.規定商業部長在資源回收中的責任，如刺激市場開發、推廣經驗技術等。

（三）日本立法模式

日本是目前世界上循環經濟立法最為完善的國家，其促進循環經濟發展的法律法規體系可以分成三個層面：一是基本法，即《循環型社會形成推進基本法》；二是綜合性的法律，包括《廢棄物處理法》《資源有效利用促進法》；三是專項法，包括《容器和包裝物的分類收集與循環法》《特種家用機器循環法》《建筑材料循環法》《可循環性食品資源循環法》以及《多氯聯苯廢棄物妥善處理特別措施法》。日本于2000年4月通過了《推進建立循環型社會基本法》，作為其發展循環經濟的基本法律。該法共分3章32條，包括總則、建設循環型社會的基本計劃和建設循環型社會的基本政策。該法的基本內容如下：1.提出循環型社會的概念，即全社會確保社會的物質循環，抑制天然資源的消費，減輕環境負荷。2.把廢棄物定義為“循環資源”，促進“循環資源”的循環利用。3.把經濟活動劃分為生產階段、消費階段、處理階段，在各階段分別采取抑制、再利用、熱資源回收和最后適當處理等方法。4.明確了國家、地方政府、企業和國民的義務和責任。5.規定由政府制定“循環型社會形成推進基本計劃”，每5年隨實際情況修訂。[4]

通過比較上述國家循環經濟立法可見，美國的循環經濟立法主要體現為單行法，未徹底體現循環經濟的要求，而德國、日本的立法可謂全面、豐富，其共同點都是先在各個領域單獨立法，待條件成熟時再制定循環經濟基本法以統領各單行法。德、日立法模式更為可取，我國更應加以吸收借鑒，但不可照搬照抄，而應結合我國實際，確立符合我國國情、具有我國特色的循環經濟立法體系。茲不贅述，詳見下文。

三、我國循環經濟立法現狀

我國在環境與資源保護領域進行了大量立法，可以說從立法總量來說，已達到了世界先進水平。這些立法在各自領域都起到了相當作用，但我國有關循環經濟立法的現狀卻不盡如人意。主要表現在無專門立法，立法零散不完整、不徹底。如我國現行《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律規范中均明確規定“國家鼓勵、支持開展清潔生產，減少污染物的產生量”。但從上述法律性質及定位來看，還不能稱其為循環經濟立法，只是暗合了循環經濟的部分要求。1996年8月，國務院頒發的《關于環境保護若干問題的決定》中規定：所有大、中、小型新建、擴建、改建的技術改造項目，要提高技術起點，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產工藝。1997年4月，國家環保總局制定并了《關于推行清潔生產的若干規定》，要求地方環境保護主管部門將清潔生產納入已有的環境管理政策，以便更深入地促進清潔生產。為了指導企業開展清潔生產工作，國家環保總局還會同有關工業部門編制了《企業清潔生產審計手冊》，以及啤酒、造紙、有機化工、電鍍、紡織等行業的清潔審計指南。1998年11月，國務院關于《建設項目環境保護管理條例》明確規定：工業建設項目應當采用能耗物耗小、污染排放量少的清潔生產工藝，合理利用自然資源，防治環境污染和生態破壞。中共中央十五屆四中全會《關于國有企業改革若干問題的重大決定》明確指出：鼓勵企業采用清潔生產工藝。在國務院機構改革過程中，有關環保產業和清潔生產的職能在新一屆政府的各部門中作了重新劃分，把如何解決經濟發展與環境保護的協調問題作為一個重要課題來對待。2002年6月29日，我國通過了《清潔生產促進法》，于2003年1月1日起施行。這是我國第一部專門規定企業實行清潔生產的法律。該法的主要內容如下：1.清潔生產的推行。規定了政府部門的責任，具體有政策制定部門制定相關財稅、產業等政策，地方政府相關部門制定規劃，建立清潔生產導向目錄，建立信息系統和咨詢體系，向社會提供有關信息服務，建立落后產品技術的限期淘汰制度、環境標志制度、政府優先采購清潔產品，等等。2.清潔生產的實施。規定了企業和其他生產者的責任，具體有企業在技術改造、外包裝設計上應盡的義務，農業生產、服務性行業、建筑工程、采礦中應盡的清潔生產義務。包括鼓勵性規定，簽訂削減排污協議等，以及強制性義務，比如強制回收。3.鼓勵措施。體現清潔生產促進法的特性，規定了減免增殖稅、專項資金等鼓勵性措施。4.法律責任。這部分同強制性措施的規定相對應，較為簡略。綜上來看，我國有關循環經濟的立法主要集中規定為企業在工業領域進行清潔生產，即便是《清潔生產促進法》，雖規定將清潔生產推廣適用到各個生產領域和服務領域，但縱觀該法，仍然將重點集中在工業領域，而對其他生產領域和服務領域卻語焉不詳。且該法指導性、宣傳性、鼓勵性語言過多，反映出該法重此薄彼、結構失衡、難以貫徹執行的特點。

事實上，清潔生產和循環經濟的含義并不一致。兩者主要區別點在于：第一，清潔生產的進步，在于變末端治污為源頭治污，著眼于生產、服務領域；而循環經濟活動過程是資源—生產—分配—交換—消費—再生資源，囊括經濟活動的全過程，更有利于解決生產、資源、環境之間的矛盾。第二，清潔生產雖然也強調改進設計，綜合利用先進的工藝技術、設備，但它不同于循環經濟的內涵。循環經濟的內涵為生態經濟，根據生態科學來利用自然資源和環境價值，使經濟活動同生態系統、生態平衡相結合，走社會經濟發展生態系統內在化的路子。第三，兩者事實的客觀條件不同。實施循環經濟比清潔生產需要更高的科技創新水平，更雄厚的經濟實力，更成熟的政府宏觀經濟調控手段，更健全的市場機制，更正常的資源配置秩序，更多的科技與管理人才，更強的民眾意識和普遍的綠色消費傾向等。[5]P5也就是說，清潔生產是循環經濟的第一階段、初級階段，循環經濟是清潔生產的第二階段、高級階段。清潔生產是循環經濟形態的基礎，而循環經濟則是清潔生產的最終發展目標。清潔生產是循環經濟的內容之一，是循環經濟在企業層面的實現形式。可見，循環經濟是更為科學的經濟模式，更能促進經濟的良性循環。因此，我們更應積極致力于發展循環經濟，這也是符合我國可持續發展的戰略要求的。近年來，我國各屆領導人及廣大人民群眾已就發展循環經濟達成共識。如同志2002年10月16日在全球環境基金第二屆成員國大會上指出：“只有走以最有效利用資源和保護環境為基礎的循環經濟之路，可持續發展才能得到實現。”總書記2003年3月9日在中央人口資源環境工作座談會上強調指出：“要加快轉變經濟增長方式，將循環經濟的發展理念貫穿到區域經濟發展、城鄉建設和產品生產中，使資源得到最有效地利用。最大限度地減少廢棄物排放，逐步使生態步入良性循環，努力建設環境保護模范城市、生態示范區、生態省。”第十屆全國人大一次會議2003年3月18日批準的《政府工作報告》明確提出，“支持發展循環經濟”。這些為我國發展循環經濟和加強循環經濟立法提供了政治、法律和行政基礎。[1]

實踐證明，循環經濟是最終走向可持續發展，實現經濟與環境雙贏的惟一道路。筆者以為，我國在經濟上既有發展循環經濟的迫切需要，在立法上又有一定的立法成就可作鋪墊，而且有比較先進的國外循環經濟立法經驗可資借鑒，我國制定循環經濟法的時機已經成熟。事實上，我國的《清潔生產促進法》名為清潔生產立法，實際上卻含有循環經濟所要求的大量條文。如該法第19條規定：企業在進行技術改造過程中，應當對生產過程中產生的廢物、廢水和余熱等進行綜合利用或者循環使用；第26條規定：企業應當在經濟技術可行的條件下對生產和服務過程中產生的廢物、余熱等自行回收利用或者轉讓給有條件的其他企業和個人利用；第9條進一步指出：縣級以上地方人民政府應當合理規劃本行政區域的經濟布局，調整產業結構，發展循環經濟，促進企業在資源和廢物綜合利用等領域進行合作，實現資源的高效利用和循環使用。由此可見，我國的《清潔生產促進法》在循環經濟所要求的企業內部層次、企業之間層次及社會整體層次方面都有不同程度的體現。至于3R原則所要求的內容，在《清潔生產促進法》中也是隨處可見，只是還不夠系統、和諧。因此，我國的《清潔生產促進法》在實質上孕育了，甚至包括了循環經濟的內在要求，具有循環經濟萌芽的性質。筆者以為，我國其實可以與時俱進，一步到位，整合原有立法成就，直接轉向循環經濟立法的發展方向。

四、制定具有中國特色的循環經濟法

（一）立法體系

循環經濟法應是由循環經濟基本法和若干單行法組成的完整法律體系。其中，基本法起統帥作用，規定有關循環經濟的立法目的、指導思想、基本原則和制度、法律責任等；單行法則是對基本法的落實和細化，通過對相關領域進行循環經濟立法，使循環經濟這種先進的經濟發展模式得到切實實現。目前，國家經貿委將《再生資源回收利用管理條例》列入立法計劃，正會同有關部門抓緊研究起草。同時，與此相關的《廢舊家用電器回收利用管理辦法》《廢舊輪胎回收利用管理辦法》《廢電池回收處理管理辦法》《木材節約代用管理辦法》等規章的起草制定工作也已啟動。筆者以為，隨著經驗的積累，條件的成熟，我國應逐步推廣立法，參考日本按行業分別進行循環經濟立法，形成一個以基本法為核心，各單行法具體落實的循環經濟法律體系。

（二）立法順序

前已敘及，我國循環經濟立法應對國外先進立法經驗和成果加以吸收借鑒，比如就立法模式來說，筆者贊同仿效德、日制定循環經濟基本法，但在制定循環經濟基本法和單行法的順序上，筆者卻不贊成有學者提出的按照德、日先單行法后基本法的模式立法。[6]P37筆者以為，我國循環經濟立法不必事事拘泥于他國已有做法，循規蹈矩，亦步亦趨，而應結合我國國情和實際需要，體現出一定的靈活性。當前，環境問題日益嚴重，生態安全岌岌可危。我們不能坐等“時機的成熟”，當務之急是應在尊重實際的基礎上，學習他國立法經驗，通過法律手段積極推動社會大環境向著符合循環經濟要求的方向前進，先行制定循環經濟基本法。對此，我國已有相關立法過程予以佐證。如在環境法領域，我國基于實際需要，較早制定了《環境保護法》，在該法指導思想下和基礎上，又陸續制定了各污染防治法、資源保護法及《環境影響評價法》《清潔生產促進法》等法律法規，構建了具有我國特色，符合我國實際需要的環境法律體系。在民事立法領域，我國也是較早制定了具有統帥作用的《民法通則》，爾后又分別根據實際情況制定了《著作權法》《擔保法》《合同法》等法律法規，作為民法重要組成部分的《物權法》也于近日提上議事日程。可見，先制定基本法再制定單行法在我國是有現實基礎和成功經驗的，也符合我國的立法傳統。因此，筆者以為，我國完全可以先行制定循環經濟基本法，再在該法指導思想下和基礎上制定各單行法。實踐證明，這是完全行得通的。

（三）立法技術

我國已經制定了大量環境法律、法規和規章，但這些立法普遍存在著重實體、輕程序，語言欠明確，內容過于原則、抽象，可操作性不強，權利義務不對等，前后沖突、立法之間銜接不夠、重復矛盾之處頗多等問題。這些問題都是我國在進行循環經濟立法時所應著重注意加以避免的。我們應注意立法語言的簡潔明確，減少宣示性、口號性語言，注重邏輯結構的清晰合理，相關立法的銜接呼應，法律程序的嚴謹規范，關鍵是切實保證法律的可實施性。美國1990年《污染預防法》第6608條A明確規定：行政長官應當在本法實施18個月內和其后每2年向國會提交一份報告，詳細表述實施促進源削減戰略所采取的行動和這些行動的結果。德國《循環經濟和廢物清除法》中的明確的義務條款和可以量化的標準非常多，立法的程序性規定也十分完備，從制定計劃、提交報告、進行提前審批到監測程序的一整套規定，使這部法律的可操作性，義務主體的可問責性都大大增強。在這一點上非常值得我們借鑒。

（四）基本法內容

筆者以為，緊跟時代步伐、具有我國特色、符合我國實際需要的循環經濟法應包括下列內容：

1.循環經濟法的總則部分，應包括循環經濟的概念、立法宗旨、調整對象、基本原則、管理體制及術語解釋等。概念前已敘及，茲不贅述；立法宗旨應是根據可持續發展戰略，全民參與，節約資源，減少污染和浪費，建立循環型社會；調整對象涵蓋生產、生活兩個領域，涉及企業、企業間及全社會三個層次；基本原則主要包括可持續發展原則、3R原則、公眾參與原則等；管理體制方法應明確建立循環型社會的主管機關；術語解釋是指明確一些重要概念的含義，如循環、循環型社會、再生利用、熱回收、資源回收等。

2.循環經濟法的分則部分，主要應包括國家、企業、個人及非政府組織的權利義務、法律責任。

（1）國家職責主要應包括：①中央及地方政府制定循環經濟規劃；②建立國民經濟綠色核算體系，體現資源的環境價值；③加大循環經濟宣傳教育力度；④建立環境產品標示制度，政府給符合循環經濟要求的產品頒發環境標識；⑤建立政府綠色采購制度，在政府采購中規定購買循環經濟產品的法定比例，規定政府必須優先采購綠色產品；⑥建立循環經濟激勵制度，如設立循環經濟基金，對循環型企業進行扶持，對循環型企業實行稅費優惠，對為建立循環型社會作出突出貢獻的單位和個人進行獎勵等；⑦實行環境稅制度，征收資源使用稅、排污稅等；⑧實行廢舊物品強制回收制度；⑨鼓勵技術創新及推廣等。

（2）企業的權利義務主要包括：申請稅費減免、基金獎勵；申請循環產品和服務環境標識；實行企業內部循環；參與企業間循環及社會循環等。

（3）個人的權利義務主要包括：作出突出貢獻的個人申請循環經濟獎勵基金；培養綠色消費意識，積極采購循環型產品；在生活消費中節約資源，支持資源回收等。

（4）非政府組織（如中介組織、環保組織）的權利義務主要包括：提供信息咨詢，搭建交易平臺；申請國家基金扶持；自身建立循環經濟獎勵基金，對作出突出貢獻的企業和個人進行獎勵、表彰；積極宣傳循環經濟內涵，推動循環型社會的建立等。

（5）在法律責任方面應明確循環經濟法律關系的各個主體，如主管機關、企業、個人、非政府組織等在循環經濟發展活動中因其違反法律規定、義務所應承擔的責任。這部分規定應明確具體，注意和權力的對應性，使各法律主體的違法行為具有可問責性，以保證循環經濟法的實施。

參考文獻：

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[2]劉國濤。循環經濟綠色產業法制建設[M]，中國方正出版社，2004.7～12。

[3]左林。論我國循環經濟立法的模式選擇及立法建議[A]，北京市法學會環境資源法研究會第一屆學術研討會論文集[C]，302～303。

[4]唐榮智，于楊曜。循環經濟法比較研究——兼評我國首部清潔生產促進法[EB/OL]，武漢大學環境法基地網站。

[5]唐榮智，于楊曜，劉金祥。論循環經濟及其法律調整[J]，北京市政法管理干部學院學報，2001，（4）。

[6]邱秋。論循環經濟立法[J]，統計與決策，2003，（4）。