西歐市場經濟中國有企業管理探討論文

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內容提要:法國等西歐資本主義市場經濟中普遍存在以私人所有為主的多種所有制形式，其中包括國家所有制、合作社所有制和工會所有制。國家所有制企業的數量和資產比重雖然不大，但在國民經濟運行中發揮著重要作用。

關鍵詞:法國市場經濟政府管理國有企業

法國等西歐資本主義市場經濟中普遍存在以私人所有為主的多種所有制形式，其中包括國家所有制、合作社所有制和工會所有制。國家所有制企業的數量和資產比重雖然不大，但在國民經濟運行中發揮著重要作用。西歐的國有企業大體分為兩種類型：一種是國家獨資經營的企業，一般稱為公營企業或公共企業，相當于我們稱謂的國營企業；另一種是國家參股或控股的混合股份公司，受到政府一定程度的控制和政策的影響。二次世界大戰以后，西歐各國通過國家投資新建、購買私人企業和幾次國有化政策建立國有企業，獲得了較快經濟增長；又通過與國有化相反的幾次私有化政策進行結構調整，減輕政府的財政負擔。盡管私人經濟在西歐市場經濟中具有主體地位，但在諸多經濟領域，尤其在關系國家安全的戰略性資源配置和福利與分配目標方面，國有經濟仍然占有重要地位。法國等西歐各國及其歷屆政府對國有企業的管理方式各有特色和側重，也有較為豐富的帶有規律性的管理經驗，具有一定的參考價值。

一、

1.國有經濟發揮政府主導作用和彌補市場缺陷的調節作用

根據歐洲經濟共同體的定義，國有企業是“政府當局可以憑借它對企業的所有權、控股權或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業”。

以法國為例，法律規定國家獨資經營的企業和參股與控股30～99％的混合公司都是國有企業。1990年有國家直接控制的大型公營企業58家，國家控股的大型混合股份公司50家；包括由這些企業派生的子公司在內的國有企業共2268家，在全國企業中其數量占24％，固定資產投資額占25%，職工占7.2%，工業產值占18%，利潤占25%。

西歐各國國有經濟作為實施國家資本主義的手段，在市場經濟中發揮著政府主導的重要作用和彌補市場缺陷的調節作用：

(1)興建基礎設施，興辦公益事業。國家在基礎部門和公益事業上投資，是為了明確的社會目標而實施總體的國民經濟發展戰略規劃，為各類企業的發展創造有利條件，增強國民經濟的整體競爭能力。

(2)為國家構筑基本的、較為合理的產業結構，減少地區間發展的不平衡。國有企業多投資于戰略部門、高風險部門和投資大、周期長的部門。國家對經濟落后地區投資建廠，以縮小地區差距。

(3)平抑周期性的經濟波動。當私人投資不足，影響國民經濟增長時，通過國有企業投資，以彌補、引導和刺激市場投資。

(4)擴大就業，在一定程度上維持社會穩定。

在西歐市場經濟中，政府對國有企業行為的二重目標——社會目標和利潤目標區別得比較清楚。國家既要控制重要部門和實施戰略發展規劃，又要盡量減輕財政負擔和減少行政干預，就得根據各國實際情況決定必須占有的行業部門、需要直接控制的企業數量和實施控制的具體方式，以掌握“適度”和符合市場需求關系的“臨界點”，在“適度”和“臨界點”范圍內可以更好地發揮超市場的行政力量的調節作用，并對國民經濟運行更好地運用經濟杠桿進行宏觀間接調控。

壟斷性公營企業側重于控制國防工業和經濟命脈（如能源、交通運輸、郵政、通訊、航空和金融等），并積極發展公益事業（如供水、供電、環衛和市政等社會服務性的部門），優先滿足社會目標，較少體現利潤目標。由于這類企業經濟效益偏低，政府財政負擔過重，西歐各國在盡量減少壟斷性公營企業的數量。法國政府在1993年以來重新調整產業結構，對58家公營企業集團中的21家（如羅納-普朗克化學公司、雷諾汽車公司等）實行私有化，轉化成混合股份公司；但仍然保留電力、煤氣、煤炭、航空、郵政及電訊等領域的公營企業。1997年對國有鐵路運輸實施了部分私有化和重組。

競爭性領域中的國有企業主要是國家參股或控股的混合公司。這類企業自主經營，按照市場法則參加公平競爭，政府不干預企業管理，原則上對其虧損不予補貼。法國國有混合股份公司的行業分布仍然較寬，較多地在高新技術、制造業、石化、礦業等領域，在一定程度上體現了政府的產業政策導向，有的已發展成為跨國公司。

2.國有企業產權集中分級所有，國有資產經營責任明確

西歐國有企業產權的清晰程度來源于國家對國有資產明確的分級所有，并與該國的財政體制相一致。具體地說，國有資產的隸屬關系與該國的預算體制直接掛鉤。

法國的財政體制分為中央、省、市鎮三級結構。依照法國的預算法和財政法，其預算體系與公共行政機構相適應，按照中央公共行政機構、地方公共行政機構和社會保險機構三種類別，分為中央（或國家）預算、地方預算（包括省和市鎮預算）和國家社會預算（單列，其收支由專門的社會保險機構負責管理）。法國的中央預算由一般預算、附屬預算和國庫特別帳戶構成。一般預算是中央預算的主體部分，其收入主要來自稅收，其它為國有企業利潤分紅（上繳經濟財政部的國庫司）和國外收入等。凡涉及中央一級國有企業的投資計劃、資本變動、股權安排、重大發行債券和股票的計劃，都要報其財產隸屬關系所在的經濟財政部決策，重大問題還要由內閣會議決定。附屬預算是專為政府經營的擁有財務自主權的非法人機構設立的法國特有的一種預算形式，中央一級公益服務性公營企業直屬經濟財政部的預算司。既要滿足這些自給事業的財政需要，使其脫離政府部門和機關，實行經濟獨立核算，又不和一般預算完全斷絕關系，以保證行政管理部門和立法機關能依靠一般預算來行使相當的控制。政府要求附屬預算做到自行平衡，如有盈余便列入一般預算，如出現赤字則由一般預算給予補貼。

德國分為聯邦、州、地方（市、縣和鄉鎮）三級財政體制，中央一級公營企業的財產隸屬關系在財政部。英國是兩級（中央和地方）財政預算體制，國有企業是兩級所有。西歐各國把中央一級國有資產所有者的職能集中放在制定和實施國家財政預算的財政部門，而不是綜合經濟管理部門或行業主管部門，是為了使之與政府的經濟管理職能分開。綜合經濟管理部門的主要職責是宏觀調控和反壟斷，不宜管理國有資產。

與國有資產經營責任直接相關的是政府對國營企業領導的人事任命權。國營企業的領導人一般不允許由現職政府官員出任，而是來自企業界。在德國，國營企業領導人由各行業主管部長提名，征得財政部的同意，提交內閣會議討論后任命。英國國營企業領導人的任免由行業主管大臣全權負責。法國國家控股90～100％的國有企業，其董事長和總經理由行業主管部長提名，經與經濟財政部協商一致后，由內閣或總理以法令形式任命。對其中不稱職者，政府有權予以撤換。但對子公司的領導人選不予干涉。國家控股50～90％的國有企業，政府仍可左右董事長的選舉，實際上也是政府部門提名確定的。被委派的董事長和董事一經政府任命，便代表政府承擔經營這部分國有資產的明確責任，政府各主管部門通過嚴格的監督系統評估其業績，決定是否繼續予以任命或是免職、甚至承擔法律責任。董事會在作出重大決策時要同政府有關部門磋商。

3.政府對國有企業分類管理和簽定契約

西歐各國分行業對國有企業按其壟斷性和競爭性實行分類管理，并由法律予以規范。

法國把國有企業分成三類：一類是非法人的公用事業和從事工商活動、具有行政性質的公共事業機構，包括郵電局、國家印刷廠、存款銀行以及與地方政府相聯系的供水、住宅等管理機構，它們大多是從中央和地方政府行政機構中分離出來的。一類是工商性質的公共事業機構和公營企業，具有法人地位，如法蘭西銀行、煤礦、森林、電力、化工等支柱行業的企業。實際中上述公益性和壟斷性公營企業，都以公法作為法律基礎。政府采取直接管理和間接管理相結合，對其財務上的控制十分嚴格。在投資方面，政府通過設在經濟財政部的“經濟與社會發展基金組織”確定每年的投資額度，控制企業的借債規模。政府有權決定企業的投資計劃、投資方向和提供資金的方式，包括發放貸款、提供補助金等，并通過優惠利率引導企業投資。對于壟斷性公營企業的投資，一是控制項目，即劃分項目投資額的管理權限，如對國營鐵路公司規定投資額在1000萬法郎以上的項目均要由經濟財政部審批；二是控制投資收益率，如果企業投資的預期收益率大大高于資本利率，政府往往予以鼓勵；如果低于或接近資本利率，政府的審查就特別嚴格；三是控制資金來源，壟斷性企業投資的資金來源通常由國家撥款、企業發行債券和企業自有資金組成，政府規定企業的自有資金與投資總額的比例為20-30%。另一類是在競爭性行業的國有混合股份公司，按股份法即私法經營，政府管理一般僅限于對企業主要領導人的任命和對資產的流入與流出實行監督。

市場經濟中以市場作為資源配置的基礎，各國采用市場調節和計劃調節這兩種手段的方式和程度有所不同。法國使用兩種手段相結合的雙重調節機制，從1982年起對國有企業實行了法國特有的計劃合同制，借以用間接管理取代直接行政管理，目的是通過政府對國有企業的指導與監督，確保國有企業的發展戰略方針與國家總體目標協調一致。

政府與壟斷性國有企業簽訂3～5年的計劃合同，內容有三個方面：（1）企業的發展目標必須落實政府的政策目標；（2）企業具體的發展計劃，包括發展戰略、投資計劃、財務計劃，以及在研究與開發、外貿平衡、維持就業、加強培訓、支持中小企業等方面應承擔的義務；（3）政府作為國家股東對企業應該承擔的財政支持和提供的預算資金。對于公用事業和一些壟斷性企業（如鐵路運輸、郵電通訊）的政策性虧損，政府要按計劃合同規定的數額予以補貼，超虧部分由企業用自有資金彌補或向銀行貸款，政府不承擔還款的責任。其合同程序：一是準備階段，由企業提出發展計劃；二是談判和簽署階段，由工業研究部、經濟財政部、國家計劃總署、其它行業主管部的代表同企業代表一起分析和預測企業經營的外部條件及其變化，如經濟增長、通貨膨脹、市場前景、貨幣匯率等，協商雙方義務，把企業的發展目標和計劃同國家的發展目標和計劃銜接起來，雙方代表正式簽約；三是實施階段，合同期內由國家計劃總署每年對計劃合同的實施情況進行分析，向有關主管部門提出總結報告。

政府與競爭性國有企業簽訂2～5年的目標合同，只規定發展戰略目標，很少列數字指標。企業在投資上有較大自主權，價格、工資均由企業自行決定。目標合同不具法律效力，政府對違約的企業只能采取撤銷企業主要領導人職務的辦法。

4.政府對國有企業嚴厲的監督與稽核——三重監督系統

與任命國有企業領導人相對稱的是政府對企業采取嚴厲的監督和稽查措施。

法國對國有企業有三重監督系統：一是經濟財政部的監督，向企業派駐國家監督員，經部長授權行使部長的部分權力，檢查企業的經營活動和財務管理；二是行業主管部（工業研究部、運輸部、郵電部、國防部、國家計劃總署）的監督，向企業派出國家稽查員或特派員，專門對企業的技術和投資進行過程監護和事后監督；三是國家審計法院的監督，專有帳目法庭的財務稽查員檢查企業的會計帳目，審核財務收支是否符合國家規定和進行效益評估。近年將前兩種監督簡化為對口監督，即經濟財政部主要向金融企業派監督員，各行業主管部接管了對該行業的企業進行經營和財務監督，但重要財務問題仍要向經濟財政部報告。這些政府派員列席企業董事會，有發言權，無表決權。另外，議會通過其有關部門審查國有企業的預決算和年終總結，可以針對特定問題設立專門調查或監督委員會，檢查某些企業的生產經營狀況。

德國對國有企業有三種監督方式：一是經濟審計人的監督，詳細檢查每個國有企業的原始憑證、年度報告和年終決算，結果上報財政部。二是財政部直接委派審計人員對國有企業進行年度財務檢查；三是聯邦審計署專門稽查國有企業經營行為的合法性，并向國會提出稽核報告。英國政府由運輸部、能源部和工業部派出常駐代表對國有企業的大部分活動進行經常性監督，審計部門派會計總監審計企業帳目，議會通過立法對國有企業進行監督與控制。可見政府對國有企業建立了嚴密的監督體系，董事長和總經理可以得到高工資的待遇，但是違法經營、濫用職權或貪污腐敗就要受到撤職或司法懲處。

5.國有企業內部治理結構——非官員化原則和“三方代表制”

按照英美法系，英國公司的領導體制實行單一委員會制，即只設董事會。國營企業的董事會既是最高權力機構，又是法人代表，實行董事會領導下的總經理負責制。按照歐洲大陸法系，德國公司的領導體制實行雙層委員會制，即同時設立監事會和董事會。國營企業的監事會是最高權力機構，董事會是法人代表并以一個整體作為公司的執行委員會管理公司事務，在董事會內實行主管經理負責制。而法國公司可以自己選擇采取哪一種形式，實際當中，法國采取單一委員會制的公司（包括公營企業）居大多數。而且各國的法律都規定了必須由企業最高權力機構任命經過官方資格認證的、與該公司沒有利益關系的審計員，作為該公司人在公司內部實施強制性審計，并報告審計結果。公務員之家

為使國有企業領導機構的決策具有合理性和有效性，必須使決策民主化和體現職工的監督。因此，80年代以來，西歐許多國家對國有企業的決策和監督體制進行了改革，建立體現現代企業制度（包括現代國有企業）特征的內部治理結構和制衡機制。

首先貫徹政企分開的原則。德國政府規定，國有企業最高經營管理人員及其下屬不能來自政府機構，稱為企業直接經營者的非政府官員化原則。法國法律規定，政府的部長或議員不得參加董事會，或政府官員一旦被任命為國有企業的董事長，便不再擔任政府職務。國有企業的董事長和總經理雖然要由政府委派，但必須按其資歷選自企業界，比如法國許多國有企業的領導人都具有畢業于法國高等行政學院和巴黎高等理工學院背景或是有工商管理碩士學位并在企業界有長期豐富實踐經驗的經營管理專家。法國法律規定兩千人以上的國有企業或其它管理機構的董事會必須有享有充分表決權的職工代表，實行“三方代表制”原則，即政府委派的代表、職工代表（其中工會在小公司派出2名，在大公司派出4名）和企業經濟關系代表(與企業經營活動直接相關的銀行、律師事務所的代表、管理咨詢顧問、科研機構的技術專家和非競爭性同業的上下游企業的董事或經理代表)各占1/3，組成董事會。職工董事可以獲得附加工資，董事會可以向董事發放額外的特別服務報酬。德國國有企業的監事會由政府委派的代表和職代會（或工會）選派的代表組成，擁有兩千人以下的公司，職工代表（其中少數可由工會指定）占1/3，兩千人以上的公司須占1/2；同時要有一定數量的外聘監事即經濟關系代表。公司董事會或監事會中只有股東代表已經是原始概念了。“三方代表制”按照企業的性質和規模從法律上做出的定量規范，形成比較完善的制衡機制和監督機制，并體現當代企業生產經營的社會化趨向。附圖表示了政府對國營企業的三重監督和國營企業最高權力機構由三方代表組成的制衡機制，由此形成經營與監督一體化的良性循環。

6.國有企業的自治管理和職工參與制

西歐各國的國有企業普遍實行自治管理。各國的國有企業可以自行設置組織機構。在生產、銷售和庫存管理上，企業自行制定生產計劃和銷售計劃；在財務管理上，競爭性國有企業有較大自主權；在人事管理上，企業有權簽訂個人合同，解雇或解職各級人員；在工資管理上，在行業協商的總的工資水平范圍內，競爭性企業有權提高職工工資和決定獎金等內部分配方式。發展的趨勢是國有企業將擁有更多的經營自主權。

西歐各國的法律對股份公司包括國有企業中職工的地位和作用都有明確的規定，職工不僅有參加民主管理、提出合理化建議的權力和選派代表參加董事會或監事會的權力，還有參與分享利潤的權利。法國規定在擁有100名職工的企業中，須實行強制分享利潤方案，即設立盈余股份基金，每年依據職工工資名單，將年度紅利中一部分劃入該項基金。在公司工作三個月以上的職工都有權按照其報酬，在法律規定的最大限額內分享這筆基金。公司還可以把盈余股份按全部支付的股票和債券形式分配給職工，為此公司可以有限制地利用其收入在證券交易時購買自有股份。在德國，公司可以通過有條件增加股本方式將新配股分配給公司職工并作為分享盈余的一種方式；可以通過獲得自有股方式向職工分配股份；政府用減稅的方法鼓勵職工擁有股份。

二、

我國社會主義市場經濟與西歐資本主義市場經濟在所有制關系上有根本的不同。然而在經營管理方式上，根據我國國情借鑒發達國家政府管理國有企業的有益經驗，有利于深化企業改革和改進企業管理。為此提出一些參考意見：

1.認真實施“抓大放小”的國有企業改革方針。在我國以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的格局中，根據國情具體規劃出國有企業在數量和國有資產額度上應該占有的適當比例和在產業、部門、地區上的適當分布，既要集中力量保證一批大型國有企業在國防和經濟命脈的壟斷性和公益性行業部門的主導地位和發展規模，也要在競爭性領域對國家參股和控股的國有股份公司做好結構調整。分清不同類型國有企業的社會目標和利潤目標，結合國家財政負擔和預算能力，適度掌握和發揮各類國有企業的經濟主導和產業引導的重要作用。要為多數中小國有企業的放開搞活和國有獨資公司以外的其它公有制實現形式如股份制和股份合作制企業的發展創造良好的條件和廣闊的空間。

2.理順國有資產的產權關系，實行集中分級所有，明確資產經營責任。不能把國有資產分散到各個條塊部門所有而弱化了政府對國有資產的保值增值和經營責任。要明確中央和地方政府統一歸口的國有資產管理和運營部門行使國有資產所有權，使之與國家財政預算體制直接掛鉤，才能有效行使對國有資產的經營責任；并與各行業主管部門共同代表政府行使對國有企業領導人的任免權和監督權。

3.政府對國有企業的分類管理和建立契約關系。過去，政府與國有企業之間簡單地采取利潤承包的辦法，忽視了國有資產運營的保值增值和國有企業的發展戰略方針與國家總體目標的協調一致性。隨著政府部門轉換職能，應盡快實施政企分開和間接管理。尤其對壟斷性與競爭性國有企業要依法分類管理，對壟斷性和公益性國有獨資企業應特殊立法，參考計劃合同管理；對競爭性國有股份公司，應按照《公司法》搞好國有股權運作，參考目標合同管理，使之符合現代企業制度的要求，按照市場規則自主經營。

4.政府對國有企業健全和完善監督體制。政府對企業的資產、經營、財務、技術、投資和效益的監督要制定嚴格的監督制度和稽查辦法，也要不斷提高政府官員和稽查人員的素質。國有資產運營部門、行業主管部門與國家審計署的監督并行，過程監督與事后監督并重。要充分發揮各級人民代表大會對國有企業的審查和監督作用。國有企業的領導人以其艱苦的工作和重要的貢獻，應該合法地得到不低于同行業經理工資水平的報酬，同時也要自覺意識到黨紀國法的約束和來自政府、社會和職工的嚴格的監督。

5.健全國有企業內部治理結構，實行非官員化和“三方代表制”。應制定企業直接經營者的非官員化原則，建立一套任免國有企業領導人的規則、程序和制度。國有企業的董事長、董事和總經理及其下屬人員應該來自企業界，而不得由現職政府官員兼任，因而必須努力培育專業化經理人才市場。現行《公司法》對有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司的監督機制闡述不夠完善，對職工代表參加董事會或監事會沒有定量規定，難以保證發揮職工代表對企業領導的監督作用；更沒有考慮企業經濟關系代表對決策科學化和民主化以及監督的作用。而“三方代表制”是現代國有企業中通過“三結合”建立內部制衡機制、實現經營與監督一體化的行之有效的辦法。為此應該在國有企業制定職工參加民主管理、提出合理化建議、選派代表參加董事會或監事會、以及適當參與分享盈余的操作辦法，增加職工對國有企業的凝聚力。

國有經濟是我國國民經濟的支柱。在理順國有企業產權關系、實行集中分級所有和明確資產經營責任的前提下，按壟斷或競爭屬性依法分類管理，既有政府和社會嚴格的外部監督，又有完善的內部治理結構，會使國有企業富有活力地健康發展。