煤礦礦難治理研究論文

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【摘要】從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，把煤礦礦難的當(dāng)事人看成理性的“經(jīng)濟(jì)人”，可以看出礦難是當(dāng)事人追逐利益及監(jiān)管失靈的結(jié)果。要預(yù)防礦難發(fā)生，就要加大對違規(guī)礦主和監(jiān)管者的懲罰力度，嚴(yán)懲煤礦事故背后的腐敗，并輔之以其他一些措施。

【關(guān)鍵詞】礦難治理措施

一、引言

長期以來，我國的煤炭生產(chǎn)安全形勢一直較為嚴(yán)峻。從1992年到2001年的10年間，我國每百萬噸煤死亡率為4.99，同一指標(biāo)，美國為0.04，印度為0.5。國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年我國煤礦事故死亡6027人，當(dāng)年我國煤炭產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的35%，而礦難死亡人數(shù)卻占世界死亡人數(shù)的80%。同時(shí)，百萬噸死亡率為3.07，是世界平均水平的100倍。為了防止礦難頻頻發(fā)生，國家先后采取了一系列措施來加強(qiáng)對煤礦的監(jiān)管，如在2005年將原屬于各省的煤炭管理局升格為部級單位，由國務(wù)院實(shí)行垂直管理；同時(shí)，國家和各產(chǎn)煤省份還分別制定出臺了多項(xiàng)整頓煤礦的措施、條例等。然而，從當(dāng)前重大惡性礦難仍頻頻發(fā)生的現(xiàn)實(shí)來看，收效并不大。

客觀地看，采煤是高危行業(yè)，稍微麻痹或松懈就可能導(dǎo)致安全事故的發(fā)生，任何國家都無法絕對避免礦難的發(fā)生。在我國，礦難的發(fā)生原因更是復(fù)雜多樣，既有機(jī)械化程度低、安全技術(shù)與裝備水平不高、從業(yè)人員安全素質(zhì)低、地質(zhì)環(huán)境惡劣等因素，也有違法開采、違章操作、監(jiān)管不力等問題，但最根本的還是由于當(dāng)事人瘋狂追求利益的結(jié)果。一般地，所有的礦難都有三個(gè)基本當(dāng)事人：礦主、礦工和監(jiān)管者。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在礦難發(fā)生之前，礦主和礦工是通過自由契約結(jié)合在一起的，而二者形成契約關(guān)系的原因在于對各自利益的追求，從這個(gè)角度看，必須首先把礦難的當(dāng)事人看成理性的“經(jīng)濟(jì)人”，這就意味著所有的當(dāng)事人都希望以盡可能少的成本獲取盡可能多的收益。因此，本文擬從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對礦難問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的對策。

二、礦難是當(dāng)事人追逐利益和監(jiān)管失靈的結(jié)果

對礦主來說，以最小的成本追逐最大的利益是理性的。礦主的效用函數(shù)可以表示為：

Maxu=u（y，c）

這里的u，y，c分別表示礦主的效用、貨幣收入和付出的成本。其中，u與y正相關(guān)，而與c負(fù)相關(guān)。對礦主而言，要實(shí)現(xiàn)u最大化的目標(biāo)，就應(yīng)該以更少的c獲得更多的收益。在這種背景下，減少對安全設(shè)備的投資、放棄對礦工的技能及安全培訓(xùn)就成為必然，不少礦井的礦工既缺少必要的安全技能知識，又不得不在設(shè)備極其簡陋的井下作業(yè)。另外，近年來煤炭市場供求失衡，使煤炭價(jià)格居高不下，利潤也不斷提高，一個(gè)年產(chǎn)30萬噸的煤窯，在2004年的純收入可以達(dá)到5000萬元，日均十幾萬元，一個(gè)小煤窯一年內(nèi)就可以造就一個(gè)千萬富翁。因而，企業(yè)超產(chǎn)沖動(dòng)強(qiáng)烈，煤礦普遍超能力、高負(fù)荷生產(chǎn)，特別是群發(fā)性非法開采、違法違規(guī)生產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，惡化了煤礦的安全環(huán)境。從主觀上講，所有的礦主并不希望礦工死亡，甚至很害怕礦工死亡，惡性的礦難意味著他們將蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失甚至要面臨法律的制裁。然而，現(xiàn)實(shí)的暴利和潛在的風(fēng)險(xiǎn)的對比常常會(huì)使礦主鋌而走險(xiǎn)。

而對礦工來說，以盡可能少的勞動(dòng)獲得盡可能多的報(bào)酬是理性的。礦工的效用函數(shù)可以表示為：

Maxu=u（y，e）

這里的u，y，e分別表示礦工的效用、貨幣收入和為勞動(dòng)而付出的努力。其中，u與y正相關(guān)，而與e負(fù)相關(guān)。因此，對礦工而言，要實(shí)現(xiàn)u最大化的目標(biāo)，就應(yīng)該以更少的e獲得更多的收益。然而，在計(jì)件工資的背景下，工人的偷懶行為被有效地抑制了。由于一方面工人想賺到更多的錢，另一方面礦主為了盡可能在煤炭行情較好時(shí)多產(chǎn)一些煤，多賺一些錢，就會(huì)逼迫工人下井，因此，在多起礦難事故中，盡管工人已發(fā)現(xiàn)一些事故的隱患，但多數(shù)還是冒險(xiǎn)下井或被逼下井，最終導(dǎo)致災(zāi)難的發(fā)生。必須指出的是，由于礦工，尤其是其中的農(nóng)民工，生活一般處于貧困狀態(tài)，甚至“不下井就餓死”，對于他們來說，只要能獲得報(bào)酬，他們就下井采煤，因此，他們在高風(fēng)險(xiǎn)下追逐利益的行為，實(shí)際是由于生活所迫而做出的無奈的選擇，這也顯示出我國農(nóng)民工令人堪憂的生活和工作境況。

在現(xiàn)實(shí)世界里，人都是有機(jī)會(huì)主義傾向的，礦主和礦工也不例外。礦主的機(jī)會(huì)主義傾向既可以表現(xiàn)在盡量減少成本，比如減少對煤礦的安全投入，也可以表現(xiàn)為在有高度風(fēng)險(xiǎn)的情況下仍逼迫礦工下井采煤；礦工的機(jī)會(huì)主義傾向既可能表現(xiàn)為偷懶，也可能表現(xiàn)為在高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)仍然工作。而且不容忽視的是，礦工很難組織起來，作為一個(gè)團(tuán)體與礦主相抗衡，從礦工、礦主雙方力量的對比來看，對于礦工，尤其是接近于無限供給的農(nóng)民工而言，集體行動(dòng)的邏輯必然導(dǎo)致人多力量小，人人都想“搭便車”，組織難度太大；而且礦主的勢力太強(qiáng)，雙方根本就沒有對話的基礎(chǔ)。在此背景下，礦難就易發(fā)生，這種狀況的存在顯然不能為社會(huì)所容許，這時(shí)，就需要額外的外在機(jī)制，即監(jiān)管者來避免礦難的發(fā)生。但必須注意的是，盡管被政府賦予監(jiān)管的職責(zé)，監(jiān)管者也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們也以最大化作為行為的準(zhǔn)則，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，這些官員被稱為官僚。其效用函數(shù)可以表示為：

U=α1Yβ1Pγ1

其中，Y為官員由其職位所獲得的收入，P為由其職位帶來的非貨幣的額外收入集合，即權(quán)利租金。官員也是具有機(jī)會(huì)主義傾向的理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們既要追求職位所獲得的收入，也要追求權(quán)利租金，尤其是當(dāng)權(quán)力租金非常大時(shí)。正因如此，官煤勾結(jié)才會(huì)出現(xiàn)，從而導(dǎo)致監(jiān)管無法順利進(jìn)行，我國煤炭行業(yè)事實(shí)上已經(jīng)出現(xiàn)了監(jiān)管失靈，目前的監(jiān)管失靈主要有三個(gè)特點(diǎn)：

第一，一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者政績，而有意放松監(jiān)管或監(jiān)管措施不得力。例如，山西省的采煤大戶金業(yè)煤焦化集團(tuán)2003、2004兩年分別上繳稅費(fèi)1.34億元和1.81億元，在山西的民營企業(yè)中僅次于鋼鐵大王海鑫集團(tuán)。對于這樣的企業(yè)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)常常難以真正有效地實(shí)施監(jiān)管，因?yàn)榇驌暨@樣的企業(yè)，也就打擊了地方政府的財(cái)政收入。在2004年8月7日的廣東大興礦難發(fā)生前，大興煤礦董事長曾云高因?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)“貢獻(xiàn)突出”，而當(dāng)選為梅州市和興寧市的兩級人大代表。讓財(cái)力高度緊張的地方政府對類似的企業(yè)實(shí)施真正意義上的監(jiān)管實(shí)際是不可能的。

第二，監(jiān)管者為了私人利益，而不去監(jiān)管，甚至阻止他人去監(jiān)管。一些地方政府官員（包括部分監(jiān)管者）直接或間接參與煤礦經(jīng)營或者與礦主勾結(jié)從中牟利，其形式主要有：以個(gè)人或他人名義入股辦礦或獲得“干股”，謀取非法利益；自辦煤礦或違法違規(guī)支持其親屬辦礦，非法牟取暴利；在為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、生產(chǎn)許可證、安全許可證等各種證照的過程中收受賄賂；在煤礦違法生產(chǎn)經(jīng)營中充當(dāng)保護(hù)傘，獲得私利；在事故調(diào)查處理過程中包庇、袒護(hù)、瞞報(bào)、逃避懲治處理等。如此，由于利益趨導(dǎo)，常常會(huì)形成官商勾結(jié)，使安全檢查、調(diào)查、追查等行政手段形同虛設(shè)。

第三，一些監(jiān)管者由于信息不對稱或迫于各方面壓力，無法正常監(jiān)管。從當(dāng)前的情況來看，監(jiān)管者的級別越高，進(jìn)行正常監(jiān)管的意愿越強(qiáng)。但監(jiān)管者的級別越高，又和基層的距離越遠(yuǎn)，對基層的信息掌握的就越差，有效監(jiān)管就難以實(shí)施。我們不否認(rèn)一部分基層監(jiān)管者出于職業(yè)和社會(huì)責(zé)任，也希望能對違規(guī)采煤等實(shí)施有效的監(jiān)管。但是，當(dāng)上級部門或者其他社會(huì)力量出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者私人利益，對其施壓甚至直接阻撓其監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管常常難以正常進(jìn)行。

三、對策與建議

正是由于礦主對利益的瘋狂追逐和監(jiān)管失靈，才會(huì)造成我國礦難的頻頻發(fā)生。究其原因，既不是我們技術(shù)不先進(jìn)，也不是相關(guān)制度缺乏，而是礦主、地方政府為了各自的利益而對礦工生命的漠視。礦難發(fā)生后，常常是以“礦主賺錢、礦工受難、政府買單”收場，最終承擔(dān)損失的是國家和社會(huì)。如何扭轉(zhuǎn)這種不利局面？這個(gè)問題其實(shí)加里·貝克爾在幾十年前研究犯罪問題時(shí)就給出我們答案了。他認(rèn)為，當(dāng)預(yù)期效用超過將時(shí)間和資源用于其它活動(dòng)所帶來的效用時(shí)，一個(gè)人才會(huì)去犯罪。一些人成為“罪犯”不在于他們的基本動(dòng)機(jī)與別人有什么不同，而在于他們的利益與成本之間的差異。因此，犯罪行為只是一般選擇行為的擴(kuò)展，用不著訴諸道德的頹廢等特殊范疇，而對付犯罪的最有效手段就是罰款，在必要的時(shí)候再施之于刑法及其它措施。需要指出的是，貝克爾所說的“犯罪”包括一切違法行為，比法律上的“犯罪”范圍要大。貝克爾的理論對于我國的礦難治理無疑具有啟發(fā)意義。筆者認(rèn)為，要預(yù)防礦難發(fā)生，就要采取以下一些措施。

首先，大幅提高對遇難礦工的賠償金額及對礦主的罰款金額，影響礦主的成本收益比，使其在違規(guī)時(shí)得不償失。然而當(dāng)前我國對遇難礦工的賠償制度卻會(huì)助長礦主的機(jī)會(huì)主義傾向。目前，對遇難礦工的賠償提高到一般是每人20萬元。對于很多煤礦而言，停產(chǎn)一天的損失（可高達(dá)100萬元）遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)目，對違規(guī)礦主的罰款金額也只有數(shù)十萬元，而且礦難會(huì)否發(fā)生，發(fā)生后能否被發(fā)現(xiàn)，被發(fā)現(xiàn)了是否被處罰都很難說，再加上煤炭市場行情不斷上漲，這些都足以讓礦主心存僥幸而冒險(xiǎn)。因此，必須建立一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、行之有效的礦難處罰機(jī)制。20世紀(jì)50年代，美國也曾礦難不斷。后來，美國采取了一項(xiàng)讓煤礦“死不起人”的決定，既要求礦主開礦前先交納足夠的事故處理保證金，同時(shí)，每死亡1人要賠付十萬甚至上百萬美元。從而迫使大小礦主開始“以人為本”，珍惜礦工生命。如今美國的采礦死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。

其次，嚴(yán)懲煤礦事故背后的腐敗。礦難頻發(fā)的原因，表面上看是礦主心太黑，認(rèn)錢不認(rèn)人，礦工命太賤，要錢不要命，但從根本上說是腐敗助漲的，腐敗使一切煤礦安全生產(chǎn)的規(guī)定都名存實(shí)亡。因此，第一，禁止地方政府或其官員直接或間接地參與煤礦經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)定要法律化、制度化。第二，提高我國政治發(fā)展水平，使政府行為受到有力約束，避免政府官員通過“設(shè)租”來為自身謀取利益。第三，完善法制體系、嚴(yán)格監(jiān)管制度，建立一套合理高效的監(jiān)管體系，并修改現(xiàn)行煤礦法規(guī)，使其更具針對性和操作性。

再次，應(yīng)在煤炭行業(yè)實(shí)施市場準(zhǔn)入制度。在管理上應(yīng)強(qiáng)制要求煤礦達(dá)到一定安全投入、安全標(biāo)準(zhǔn)才能生產(chǎn)，并且事先要交納高額的事故處理保證金。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局已規(guī)定，從2006年1月1日起，煤礦企業(yè)必須以法人名義將一定資金專戶存儲，根據(jù)產(chǎn)能存儲60萬至600萬。事實(shí)證明，事前強(qiáng)制能夠有效地提高從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高整個(gè)煤礦的安全生產(chǎn)水平，維護(hù)礦工的合法權(quán)益。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化開采前“準(zhǔn)入門檻”的把關(guān)與開采中安全生產(chǎn)的監(jiān)控。

最后，還應(yīng)保證新聞媒體的輿論監(jiān)督權(quán)。所有大礦難的背后，幾乎無一例外的存在著官員的違法犯罪。因此，對監(jiān)管官員也進(jìn)行監(jiān)督是必要的。但是，內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制更需要外在的媒體監(jiān)督的約束。近年來的一系列礦難，以及其它很多惡性事件，都是大眾傳媒首先揭露出來的。所以，新聞輿論監(jiān)督對于幫助有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，發(fā)揮著不可替代的作用。因此，政府和社會(huì)應(yīng)大力支持新聞輿論對權(quán)力的監(jiān)督。

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