后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村治理瓶頸

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中國的核心問題是農(nóng)民問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)行，農(nóng)村迎來了農(nóng)業(yè)免稅的“后稅費(fèi)時(shí)代”。這對(duì)廣大農(nóng)民來說，是前所未有的“利好”。但進(jìn)入“后稅費(fèi)時(shí)代”后，鄉(xiāng)村治理依然面臨著種種現(xiàn)實(shí)困境，需要我們認(rèn)真對(duì)待。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換遲緩

稅費(fèi)改革通過取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理和公共服務(wù)職能,力圖將國家——農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變指明了方向，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從原來的“收糧催款”政府轉(zhuǎn)變成為民服務(wù)的政府，但是在取消農(nóng)業(yè)稅三年后的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種職能轉(zhuǎn)換并不是那么理想。據(jù)吳理財(cái)在安徽、湖北、重慶等地的調(diào)查表明，大部分的被訪者反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“工作作風(fēng)老一套，行政命令多”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力差”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有轉(zhuǎn)變”。[1]

究其原因，可以用“無心無力”這四個(gè)字來概括。

（一）所謂“無心”也就是鄉(xiāng)村干部的管理理念陳舊，不愿主動(dòng)去進(jìn)行這種職能的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施之前，收糧收款是鄉(xiāng)村干部的一項(xiàng)主要工作，或者說百分之六十以上的精力都放在稅費(fèi)和實(shí)物的征繳上。因此，鄉(xiāng)村干部的所有的工作定式和思維方法,也都習(xí)慣于圍繞著如何在規(guī)定的時(shí)間，足額完成當(dāng)年的稅費(fèi)和實(shí)物的征收工作。在這個(gè)過程中，雖然有征收工作的艱難，但很多鄉(xiāng)村干部還是滿足于自己征收工作中所樹立的權(quán)威形象。而農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然使鄉(xiāng)村干部從單一繁瑣的收糧收錢中解脫出來，但同時(shí)也使他們感到手中的權(quán)力沒了，自身的價(jià)值不大了，思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變?cè)斐勺枇Α碡?fù)面影響。

（二）所謂“無力”主要有兩方面的情況，其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)使其無力為農(nóng)民服務(wù)。廢除農(nóng)業(yè)稅后，絕大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面臨最大的困境就是嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)測(cè)算的數(shù)據(jù)顯示,在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)每年大約需要3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70%計(jì)算,每年至少也需要經(jīng)費(fèi)支出2590億元；但在近幾年的農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金僅為1643億元(其中2001年為33億元，2002年為245億元，2003年為305億元，2004年為396億元，2005年為664億元)，如果加上地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，平均每年經(jīng)費(fèi)來源只有750億元左右，收支相抵后仍相差1840億元。例如目前河南省的地方財(cái)政總收入為537.5億元，地方財(cái)政總支出竟然高達(dá)1115.5億元，收支相抵后仍缺口資金578億元。

尤其是全省縣級(jí)財(cái)政收入僅為201.9億元，其中有2/3的縣人均財(cái)力在1.2萬元以下，有的縣還不足1萬元，平均每個(gè)縣缺口資金都在1億元左右。[3]在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難去為農(nóng)民提供各種服務(wù)。其二是鄉(xiāng)村干部自身的能力有限。

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)水平有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍中真正懂管理、熟悉農(nóng)業(yè)科技知識(shí)的復(fù)合型干部并不多，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部連一些常見的農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種和普通的農(nóng)事常識(shí)都不懂。由于沒有相應(yīng)的知識(shí)積累，下村遇到農(nóng)民問種植和養(yǎng)殖方面的問題時(shí)，常常吱吱唔唔說不出個(gè)所以然，不僅使農(nóng)民失望，自己也十分尷尬。其次是鄉(xiāng)村干部的來源雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從編制性質(zhì)上分有行政干部、事業(yè)干部、企業(yè)干部、招聘干部，從開支渠道上分有行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自支，從人員身份上有國家干部、企業(yè)職工、合同工、聘用人員等五花八門，造成各類人員之間的矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。國家干部有端“鐵飯碗”的優(yōu)越感，合同制干部端“泥飯碗”，有后顧之憂；有的可以評(píng)職稱，工資待遇較高，有的不能評(píng)職稱，待遇低；有的干行政的活，拿事業(yè)的工資等等；由于待遇不一樣，產(chǎn)生不必要的內(nèi)耗。部分村級(jí)組織則出現(xiàn)大族大姓一統(tǒng)天下、近親繁殖、后備干部素質(zhì)不硬等不良現(xiàn)象。對(duì)于這樣一個(gè)有待進(jìn)一步完善結(jié)構(gòu)和提高素質(zhì)的鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍，其職能轉(zhuǎn)換的無能為力也就不難理解了。

二、鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)艱難

取消農(nóng)業(yè)稅在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但農(nóng)民的需求仍然還有很多，其中最盼望的還是搞好農(nóng)田水利工程建設(shè)，完善排灌體系；搞好水土流失綜合治理，防治耕地污染和水污染，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力；搞好鄉(xiāng)、村道路建設(shè)，提升運(yùn)輸條件，筑造致富之路這些公共產(chǎn)品的建設(shè)。而取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘，集體經(jīng)濟(jì)的衰落導(dǎo)致村級(jí)組織入不敷出，再加上鄉(xiāng)村組織的巨額歷史負(fù)債，農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展勢(shì)必受到很大的影響。針對(duì)這種情況，上級(jí)出臺(tái)了加大轉(zhuǎn)移支付的惠農(nóng)政策和“一事一議”原則，但從近幾年的農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r看，這兩種辦法的實(shí)施都存在著很大問題。

（一）轉(zhuǎn)移支付難到位。

農(nóng)業(yè)稅取消以后，雖然中央財(cái)政加大了對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府處在國家行政體制的末梢，轉(zhuǎn)移支付資金在層層撥付的過程中，難免出現(xiàn)“雁過拔毛”現(xiàn)象。

據(jù)有關(guān)部門大致估算，100元的轉(zhuǎn)移支付資金如果從北京出發(fā)，最終到達(dá)農(nóng)村僅能剩下30多元。

之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的問題，重要原因就在于轉(zhuǎn)移支付資金在撥付過程中，有些政府部門對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金或任意截留或隨意提成，轉(zhuǎn)移支付資金到達(dá)農(nóng)村后，也難以保證全部用于指定用途，絕大部分被用作平衡農(nóng)村基層政府的財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更加不足。還有一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的原因是，后稅費(fèi)時(shí)代，縣是農(nóng)村財(cái)力分配的決定性主體。也就是說，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到達(dá)基層的最后一環(huán)節(jié)就是縣級(jí)財(cái)政。從一般原則而言，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)該合理分配財(cái)力。但是，縣級(jí)機(jī)構(gòu)龐雜，其開支增長迅速。因此，縣財(cái)政會(huì)以“理性經(jīng)濟(jì)人”的態(tài)度來操作中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)先考慮縣財(cái)政自身的需要，從而減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移供給。

（二）“一事一議”成擺設(shè)。

按稅費(fèi)改革政策規(guī)定，過去用于優(yōu)撫、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民兵訓(xùn)練等方面的公積金和公益金不再向農(nóng)民收取，基層政府也不能再強(qiáng)制向村民攤派任何集資款，村內(nèi)興辦其他集體公益事業(yè)必須采取“一事一議”的辦法解決。實(shí)踐證明，改革后的村民“一事一議”政策在操作過程中困難較多。首先是農(nóng)民大量外出務(wù)工，村民代表大會(huì)“難以召集”；其次是村民代表意見分歧，大會(huì)結(jié)論“難以統(tǒng)一”；三是少部分有異議的村民情緒抵觸，“一事一議”費(fèi)用“難以收繳”。多種困難約束下，農(nóng)村“一事一議”政策往往難以推行，大部分村委“有事難議”，或干脆“有事不議”，農(nóng)村急需發(fā)展的其他集體公益事業(yè)發(fā)展緩慢。根據(jù)調(diào)查，稅費(fèi)改革后57.5%的村還沒通過“一事一議”的方式辦過一件事。

三、糧食安全生產(chǎn)面臨危機(jī)

取消農(nóng)業(yè)稅后，照理說農(nóng)民應(yīng)該有更高的種糧熱情，糧食產(chǎn)量也應(yīng)該有很大的提升。但現(xiàn)實(shí)狀況卻不容樂觀，以2007年的國有企業(yè)小麥?zhǔn)召彏槔?007年國有糧食企業(yè)收購小麥3024.4萬噸，比上年同期減少64.2萬噸，同期下降約1.85%。河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北6省中儲(chǔ)糧委托收儲(chǔ)庫點(diǎn)，按最低收購價(jià)累計(jì)收購2531.4萬噸，比上年同期減少205.9萬噸，比去年同期下降了7.52%。由此可見，糧食安全仍然是農(nóng)村工作的重中之重，而作為直接和農(nóng)民打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，保證自己轄區(qū)的糧食安全生產(chǎn)就成為其治理工作的重點(diǎn)。但取消農(nóng)業(yè)稅后，糧食安全生產(chǎn)仍舊面臨危機(jī)。

（一）農(nóng)民缺乏種糧積極性。

在后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)民種地不僅不用交稅，還可以享受到國家的種糧直補(bǔ)款，但這種種惠農(nóng)政策并未激起廣大農(nóng)民的種糧熱情。無論農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)還是種糧大戶，都覺得種糧收益太低，遠(yuǎn)不如打工和種植經(jīng)濟(jì)作物。河北滄州市南皮縣糧食局局長齊貴德算了這樣一筆賬:不計(jì)勞動(dòng)力成本，一畝小麥的成本大概在500多塊錢，而按現(xiàn)在的糧食價(jià)格，種一畝小麥的純利潤一般是在100-200元，這僅僅相當(dāng)于在外打工幾天的收入，所以農(nóng)民都不愿意種了。化肥和水費(fèi)的高昂是無法繼續(xù)種小麥的主要原因，500多塊錢的成本太高了。截止到2008年7月份，主要化肥用料國產(chǎn)尿素、磷酸二銨平均零售價(jià)格分別為2403元/噸、4638元/噸，同比分別上漲33.2%、79.4%。種植玉米由于耕種、種子、化肥等費(fèi)用均低于小麥，并且只需澆一次水，因此總成本大約是350元/畝。按均產(chǎn)量1200-1500斤/畝、市場(chǎng)最低收購價(jià)0.8元/斤計(jì)算，凈利潤為610-850元/畝。

（二）農(nóng)民存糧意識(shí)淡薄。

目前大部分農(nóng)戶家中的存糧都很少，以往一般家庭存糧在2-3年，現(xiàn)在只有半年至1年，還有很多農(nóng)戶只是留個(gè)口糧。山西運(yùn)城市糧食局的調(diào)查顯示，小麥?zhǔn)侨修r(nóng)民的主要口糧，全年人均小麥口糧消費(fèi)為241．23公斤，每月人均口糧消費(fèi)為20．1公斤。2006年11月底，人均自留糧存量只有144．19公斤；2006年自留糧人均余量只有17．94公斤。農(nóng)民糧食自給率呈逐年下降趨勢(shì)，抵御糧食風(fēng)險(xiǎn)的能力自然也隨之下降。

針對(duì)這種現(xiàn)狀，國家對(duì)“三農(nóng)”的投入也是逐年增長，希望能夠促進(jìn)糧食生產(chǎn)、調(diào)動(dòng)和保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性，但現(xiàn)實(shí)卻是困境重重。一方面，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民作為價(jià)格接受者，其生產(chǎn)激勵(lì)和所承受的風(fēng)險(xiǎn)都和市場(chǎng)價(jià)格密切相關(guān)。改革之初，我國的糧食供不應(yīng)求，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升帶來的激勵(lì)效應(yīng)使得糧食生產(chǎn)持續(xù)增加；但隨著糧食產(chǎn)量接近均衡，糧食價(jià)格開始大幅度上下波動(dòng)，這在微觀上使農(nóng)民陷入了“小生產(chǎn)和大市場(chǎng)”之間的決策困境，而在宏觀上則引發(fā)了糧食安全隱患。雖然近幾年國家財(cái)政對(duì)三農(nóng)的支出一年比一年多，但這些錢被平均到中國8億農(nóng)民的身上時(shí)依然顯得有些杯水車薪。另一方面，在這種局面下迫切需要有所作為的基層政府卻是沉默無語，隨著催糧要款權(quán)力的消失，鄉(xiāng)村干部認(rèn)為種地是農(nóng)民自己的事情，反正現(xiàn)在種地不收稅國家還實(shí)行糧食補(bǔ)貼，鄉(xiāng)村干部也就懶得再為農(nóng)民服務(wù)，農(nóng)民愛種什么種什么，哪怕不種跟鄉(xiāng)村干部也沒有關(guān)系，連一些最基本的農(nóng)業(yè)服務(wù)鄉(xiāng)村干部都不愿提供，更不要說指望他們?nèi)?shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力和農(nóng)業(yè)科技推廣工作、加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)和加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這些工作了。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)陷入新的政治合法性困境

所謂合法性，是指社會(huì)民眾對(duì)政治權(quán)力的認(rèn)同和支持。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，只有社會(huì)民眾對(duì)其管理體制和治理模式認(rèn)同和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才具有政治學(xué)意義上的合法性。[4]

簡(jiǎn)單來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)管理和服務(wù)的認(rèn)同和服從，才能得以生存和發(fā)展，這種認(rèn)同和服從不僅出自于一定的觀念、文化的影響，而且必然以民眾對(duì)政治統(tǒng)治實(shí)際作為的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，也就是說會(huì)以民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的效率、對(duì)公共利益的維護(hù)和民眾個(gè)人利益的滿足為基礎(chǔ)。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民舉國歡呼，交了幾千年的皇糧國稅得以終結(jié)，農(nóng)民不用交稅，鄉(xiāng)村干部也不用收稅，稅改前由于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重所激發(fā)的干群沖突也開始趨于平靜。然而，這種平靜持續(xù)一段時(shí)間后，新的問題又接踵而來。

一方面，不用交稅費(fèi)的農(nóng)民和不用收稅費(fèi)的鄉(xiāng)村干部的聯(lián)系減弱；另一方面，鄉(xiāng)村干部的消極無為、人浮于事進(jìn)一步減弱了這種聯(lián)系。這樣，農(nóng)民由于在稅費(fèi)改革前和鄉(xiāng)村干部積怨頗深，和鄉(xiāng)村干部的關(guān)系就由原來的敵視變成漠視，農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部之間形成了井水不犯河水，老死不相往來的局面。農(nóng)民剛開始可能也樂得跟鄉(xiāng)村干部維持這種一種淡漠關(guān)系，但漸漸地，農(nóng)民開始發(fā)現(xiàn)，村莊道路失修無人問津，鄉(xiāng)村環(huán)境破敗無人管理，當(dāng)農(nóng)民對(duì)治理的需求與渴望無法獲得滿足時(shí)，就會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生不滿，當(dāng)這種不滿越積越深時(shí),農(nóng)民就會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性進(jìn)行考量或質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必然陷入新的政治合法性困境。

后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的上述困境使得當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理能力陷入弱化的窘境，如不及時(shí)采取相應(yīng)的對(duì)策，一些灰色勢(shì)力就會(huì)進(jìn)入到鄉(xiāng)村治理中，給鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定帶來隱患。我們?cè)谥肛?zé)鄉(xiāng)村干部的同時(shí)也應(yīng)該看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村政策的快速調(diào)整，社會(huì)機(jī)制的轉(zhuǎn)軌變型和民主法制的規(guī)范完善所帶來的巨大壓力，使許多尖銳復(fù)雜的矛盾不公正地集中在鄉(xiāng)村干部身上。

因此，要走出當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，不僅需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)采取針對(duì)性的措施，還需要對(duì)其上級(jí)縣級(jí)政權(quán)也做出相應(yīng)的變革。