后稅費時代鄉村治理瓶頸

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中國的核心問題是農民問題。農村稅費改革的實行，農村迎來了農業免稅的“后稅費時代”。這對廣大農民來說，是前所未有的“利好”。但進入“后稅費時代”后，鄉村治理依然面臨著種種現實困境，需要我們認真對待。

一、鄉鎮政府職能轉換遲緩

稅費改革通過取消稅費和加強政府間轉移支付來實現鄉鎮政府的公共管理和公共服務職能,力圖將國家——農民的“汲取型”關系轉變為一種“服務型”關系，這就為鄉鎮政府的職能轉變指明了方向，在取消農業稅之后，鄉鎮政府應該從原來的“收糧催款”政府轉變成為民服務的政府，但是在取消農業稅三年后的今天，鄉鎮政府的這種職能轉換并不是那么理想。據吳理財在安徽、湖北、重慶等地的調查表明，大部分的被訪者反映鄉鎮政府“工作作風老一套，行政命令多”、“鄉鎮政府的公共服務能力差”、“鄉鎮政府職能沒有轉變”。[1]

究其原因，可以用“無心無力”這四個字來概括。

（一）所謂“無心”也就是鄉村干部的管理理念陳舊，不愿主動去進行這種職能的轉變。在農村稅費改革實施之前，收糧收款是鄉村干部的一項主要工作，或者說百分之六十以上的精力都放在稅費和實物的征繳上。因此，鄉村干部的所有的工作定式和思維方法,也都習慣于圍繞著如何在規定的時間，足額完成當年的稅費和實物的征收工作。在這個過程中，雖然有征收工作的艱難，但很多鄉村干部還是滿足于自己征收工作中所樹立的權威形象。而農業稅取消后，雖然使鄉村干部從單一繁瑣的收糧收錢中解脫出來，但同時也使他們感到手中的權力沒了，自身的價值不大了，思想是行動的先導，這種錯誤認識必然會對鄉鎮職能轉變造成阻力、帶來負面影響。

（二）所謂“無力”主要有兩方面的情況，其一是鄉鎮政府的財政危機使其無力為農民服務。廢除農業稅后，絕大多數農村鄉鎮政府，尤其是中西部農村鄉鎮政府，面臨最大的困境就是嚴重的財政危機。據國家統計局農調隊測算的數據顯示,在農村稅費改革前，全國鄉鎮一級每年大約需要3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70%計算,每年至少也需要經費支出2590億元；但在近幾年的農村稅費改革過程中，中央財政轉移支付資金僅為1643億元(其中2001年為33億元，2002年為245億元，2003年為305億元，2004年為396億元，2005年為664億元)，如果加上地方政府財政轉移支付資金，平均每年經費來源只有750億元左右，收支相抵后仍相差1840億元。例如目前河南省的地方財政總收入為537.5億元，地方財政總支出竟然高達1115.5億元，收支相抵后仍缺口資金578億元。

尤其是全省縣級財政收入僅為201.9億元，其中有2/3的縣人均財力在1.2萬元以下，有的縣還不足1萬元，平均每個縣缺口資金都在1億元左右。[3]在這種情況下，鄉鎮政府很難去為農民提供各種服務。其二是鄉村干部自身的能力有限。

首先是鄉鎮干部的知識水平有限，鄉鎮干部隊伍中真正懂管理、熟悉農業科技知識的復合型干部并不多，少數鄉鎮干部連一些常見的農產品優良品種和普通的農事常識都不懂。由于沒有相應的知識積累，下村遇到農民問種植和養殖方面的問題時，常常吱吱唔唔說不出個所以然，不僅使農民失望，自己也十分尷尬。其次是鄉村干部的來源雜。鄉鎮干部從編制性質上分有行政干部、事業干部、企業干部、招聘干部，從開支渠道上分有行政經費、事業經費、專項撥款、鄉鎮自支，從人員身份上有國家干部、企業職工、合同工、聘用人員等五花八門，造成各類人員之間的矛盾錯綜復雜。國家干部有端“鐵飯碗”的優越感，合同制干部端“泥飯碗”，有后顧之憂；有的可以評職稱，工資待遇較高，有的不能評職稱，待遇低；有的干行政的活，拿事業的工資等等；由于待遇不一樣，產生不必要的內耗。部分村級組織則出現大族大姓一統天下、近親繁殖、后備干部素質不硬等不良現象。對于這樣一個有待進一步完善結構和提高素質的鄉村干部隊伍，其職能轉換的無能為力也就不難理解了。

二、鄉村公共事業建設艱難

取消農業稅在一定程度上減輕了農民的負擔，但農民的需求仍然還有很多，其中最盼望的還是搞好農田水利工程建設，完善排灌體系；搞好水土流失綜合治理，防治耕地污染和水污染，提高農業抵御自然災害的能力；搞好鄉、村道路建設，提升運輸條件，筑造致富之路這些公共產品的建設。而取消農業稅后鄉鎮財政捉襟見肘，集體經濟的衰落導致村級組織入不敷出，再加上鄉村組織的巨額歷史負債，農村公共事業的發展勢必受到很大的影響。針對這種情況，上級出臺了加大轉移支付的惠農政策和“一事一議”原則，但從近幾年的農村公共事業發展狀況看，這兩種辦法的實施都存在著很大問題。

（一）轉移支付難到位。

農業稅取消以后，雖然中央財政加大了對地方財政轉移支付的力度，但由于我國鄉鎮一級政府處在國家行政體制的末梢，轉移支付資金在層層撥付的過程中，難免出現“雁過拔毛”現象。

據有關部門大致估算，100元的轉移支付資金如果從北京出發，最終到達農村僅能剩下30多元。

之所以會出現這樣的問題，重要原因就在于轉移支付資金在撥付過程中，有些政府部門對轉移支付資金或任意截留或隨意提成，轉移支付資金到達農村后，也難以保證全部用于指定用途，絕大部分被用作平衡農村基層政府的財政預算，導致農村公共產品供給更加不足。還有一個更加現實的原因是，后稅費時代，縣是農村財力分配的決定性主體。也就是說，中央財政轉移支付到達基層的最后一環節就是縣級財政。從一般原則而言，縣級財政應該合理分配財力。但是，縣級機構龐雜，其開支增長迅速。因此，縣財政會以“理性經濟人”的態度來操作中央財政轉移支付，優先考慮縣財政自身的需要，從而減少對鄉鎮財政的財政轉移供給。

（二）“一事一議”成擺設。

按稅費改革政策規定，過去用于優撫、基礎設施建設和民兵訓練等方面的公積金和公益金不再向農民收取，基層政府也不能再強制向村民攤派任何集資款，村內興辦其他集體公益事業必須采取“一事一議”的辦法解決。實踐證明，改革后的村民“一事一議”政策在操作過程中困難較多。首先是農民大量外出務工，村民代表大會“難以召集”；其次是村民代表意見分歧，大會結論“難以統一”；三是少部分有異議的村民情緒抵觸，“一事一議”費用“難以收繳”。多種困難約束下，農村“一事一議”政策往往難以推行，大部分村委“有事難議”，或干脆“有事不議”，農村急需發展的其他集體公益事業發展緩慢。根據調查，稅費改革后57.5%的村還沒通過“一事一議”的方式辦過一件事。

三、糧食安全生產面臨危機

取消農業稅后，照理說農民應該有更高的種糧熱情，糧食產量也應該有很大的提升。但現實狀況卻不容樂觀，以2007年的國有企業小麥收購為例，2007年國有糧食企業收購小麥3024.4萬噸，比上年同期減少64.2萬噸，同期下降約1.85%。河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北6省中儲糧委托收儲庫點，按最低收購價累計收購2531.4萬噸，比上年同期減少205.9萬噸，比去年同期下降了7.52%。由此可見，糧食安全仍然是農村工作的重中之重，而作為直接和農民打交道的鄉鎮政府，保證自己轄區的糧食安全生產就成為其治理工作的重點。但取消農業稅后，糧食安全生產仍舊面臨危機。

（一）農民缺乏種糧積極性。

在后稅費時代，農民種地不僅不用交稅，還可以享受到國家的種糧直補款，但這種種惠農政策并未激起廣大農民的種糧熱情。無論農民、農業企業還是種糧大戶，都覺得種糧收益太低，遠不如打工和種植經濟作物。河北滄州市南皮縣糧食局局長齊貴德算了這樣一筆賬:不計勞動力成本，一畝小麥的成本大概在500多塊錢，而按現在的糧食價格，種一畝小麥的純利潤一般是在100-200元，這僅僅相當于在外打工幾天的收入，所以農民都不愿意種了?；屎退M的高昂是無法繼續種小麥的主要原因，500多塊錢的成本太高了。截止到2008年7月份，主要化肥用料國產尿素、磷酸二銨平均零售價格分別為2403元/噸、4638元/噸，同比分別上漲33.2%、79.4%。種植玉米由于耕種、種子、化肥等費用均低于小麥，并且只需澆一次水，因此總成本大約是350元/畝。按均產量1200-1500斤/畝、市場最低收購價0.8元/斤計算，凈利潤為610-850元/畝。

（二）農民存糧意識淡薄。

目前大部分農戶家中的存糧都很少，以往一般家庭存糧在2-3年，現在只有半年至1年，還有很多農戶只是留個口糧。山西運城市糧食局的調查顯示，小麥是全市農民的主要口糧，全年人均小麥口糧消費為241．23公斤，每月人均口糧消費為20．1公斤。2006年11月底，人均自留糧存量只有144．19公斤；2006年自留糧人均余量只有17．94公斤。農民糧食自給率呈逐年下降趨勢，抵御糧食風險的能力自然也隨之下降。

針對這種現狀，國家對“三農”的投入也是逐年增長，希望能夠促進糧食生產、調動和保護種糧農民的積極性，但現實卻是困境重重。一方面，在完全競爭的市場結構下，農民作為價格接受者，其生產激勵和所承受的風險都和市場價格密切相關。改革之初，我國的糧食供不應求，農產品價格上升帶來的激勵效應使得糧食生產持續增加；但隨著糧食產量接近均衡，糧食價格開始大幅度上下波動，這在微觀上使農民陷入了“小生產和大市場”之間的決策困境，而在宏觀上則引發了糧食安全隱患。雖然近幾年國家財政對三農的支出一年比一年多，但這些錢被平均到中國8億農民的身上時依然顯得有些杯水車薪。另一方面，在這種局面下迫切需要有所作為的基層政府卻是沉默無語，隨著催糧要款權力的消失，鄉村干部認為種地是農民自己的事情，反正現在種地不收稅國家還實行糧食補貼，鄉村干部也就懶得再為農民服務，農民愛種什么種什么，哪怕不種跟鄉村干部也沒有關系，連一些最基本的農業服務鄉村干部都不愿提供，更不要說指望他們去實行嚴格的耕地保護制度、增強農業科技創新能力和農業科技推廣工作、加強農民培訓和加大農業基礎設施建設這些工作了。

四、鄉鎮政權陷入新的政治合法性困境

所謂合法性，是指社會民眾對政治權力的認同和支持。對于鄉鎮政府來說，只有社會民眾對其管理體制和治理模式認同和支持，鄉鎮政府才具有政治學意義上的合法性。[4]

簡單來說，鄉鎮政府基于鄉鎮居民對管理和服務的認同和服從，才能得以生存和發展，這種認同和服從不僅出自于一定的觀念、文化的影響，而且必然以民眾對政治統治實際作為的認識為基礎，也就是說會以民眾對鄉鎮政府履行職能的效率、對公共利益的維護和民眾個人利益的滿足為基礎。取消農業稅后，農民舉國歡呼，交了幾千年的皇糧國稅得以終結，農民不用交稅，鄉村干部也不用收稅，稅改前由于農民稅費負擔過重所激發的干群沖突也開始趨于平靜。然而，這種平靜持續一段時間后，新的問題又接踵而來。

一方面，不用交稅費的農民和不用收稅費的鄉村干部的聯系減弱；另一方面，鄉村干部的消極無為、人浮于事進一步減弱了這種聯系。這樣，農民由于在稅費改革前和鄉村干部積怨頗深，和鄉村干部的關系就由原來的敵視變成漠視，農民和鄉村干部之間形成了井水不犯河水，老死不相往來的局面。農民剛開始可能也樂得跟鄉村干部維持這種一種淡漠關系，但漸漸地，農民開始發現，村莊道路失修無人問津，鄉村環境破敗無人管理，當農民對治理的需求與渴望無法獲得滿足時，就會對鄉鎮政府產生不滿，當這種不滿越積越深時,農民就會對鄉鎮政府的合法性進行考量或質疑，鄉鎮政權必然陷入新的政治合法性困境。

后稅費時代鄉村治理的上述困境使得當前的鄉村治理能力陷入弱化的窘境，如不及時采取相應的對策，一些灰色勢力就會進入到鄉村治理中，給鄉村社會的穩定帶來隱患。我們在指責鄉村干部的同時也應該看到，鄉鎮干部直接面對當前農村政策的快速調整，社會機制的轉軌變型和民主法制的規范完善所帶來的巨大壓力，使許多尖銳復雜的矛盾不公正地集中在鄉村干部身上。

因此，要走出當前鄉村治理的困境，不僅需要對鄉鎮政權采取針對性的措施，還需要對其上級縣級政權也做出相應的變革。