農(nóng)家書(shū)屋可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題和對(duì)策

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為使廣大農(nóng)民群眾買(mǎi)書(shū)、借書(shū)、看書(shū)困難的情況得以及時(shí)解決，新聞出版總署會(huì)同中央文明辦、國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家人口計(jì)生委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)家書(shū)屋工程實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》，于2007年開(kāi)始，全面實(shí)施建設(shè)“農(nóng)家書(shū)屋”工程。農(nóng)家書(shū)屋是為加快滿足農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的文化需求，在各個(gè)村鎮(zhèn)、街道、社區(qū)所建立的、能向農(nóng)民提供各類實(shí)用的、可供休閑娛樂(lè)、陶冶情操的書(shū)籍、報(bào)刊以及電子音像產(chǎn)品等的公共文化服務(wù)設(shè)施。“農(nóng)家書(shū)屋”成為文化惠民政策的實(shí)施過(guò)程中的重要性環(huán)節(jié)。拉近城鄉(xiāng)差距，使廣大農(nóng)民及其子女享受到城鄉(xiāng)均等的文化教育；建設(shè)和諧文化，廣大農(nóng)民的精神文化生活得以豐富；促進(jìn)了農(nóng)村少年兒童的健康成長(zhǎng)，成為了農(nóng)村孩子的第二課堂。另外，作為完善公共文化服務(wù)體制、促進(jìn)文化與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性民生工程，農(nóng)家書(shū)屋積極推動(dòng)了全民閱讀活動(dòng)在農(nóng)村地區(qū)的開(kāi)展，加快文化體制改革與發(fā)展，成為了努力建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)道路上不可缺失的一部分。然而，現(xiàn)階段的農(nóng)家書(shū)屋，出現(xiàn)了與現(xiàn)有文化系統(tǒng)的縣級(jí)公共圖書(shū)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村綜合公共文化服務(wù)中心的目標(biāo)完全一致的情況。國(guó)家廣電總局的《全民閱讀“十三五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，“十三五”期間將建設(shè)國(guó)家級(jí)的公益性數(shù)字化閱讀推廣、優(yōu)質(zhì)閱讀內(nèi)容數(shù)字化傳播、移動(dòng)閱讀數(shù)字化傳播平臺(tái)，并且將與各類圖書(shū)館、農(nóng)家書(shū)屋等進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)合作，向公眾提供數(shù)字化的閱讀服務(wù)。而這也與已有的文化共享工程、公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃以及數(shù)字化推廣工程存在著服務(wù)部門(mén)與資源建設(shè)高度重合的情況。基于此，我們的小組團(tuán)隊(duì)在了解農(nóng)家書(shū)屋的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題過(guò)程中，針對(duì)永安鎮(zhèn)的鳳凰村和白果村，金馬鎮(zhèn)的大堰村和籠堰村，黃水場(chǎng)鎮(zhèn)的楊公社區(qū)和楠柳社區(qū)，以及東升街道的迎春橋社區(qū)等成都市周邊若干村鎮(zhèn)的農(nóng)家書(shū)屋展開(kāi)調(diào)研。調(diào)研過(guò)程共計(jì)發(fā)放300份調(diào)查問(wèn)卷，收回有效問(wèn)卷263份。此外，我們還對(duì)農(nóng)家書(shū)屋的工作人員、主管人員以及當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行了關(guān)于農(nóng)家書(shū)屋的建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中存在的各類問(wèn)題進(jìn)行了訪談。在此基礎(chǔ)上，本文針對(duì)“農(nóng)家書(shū)屋”工程在建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、農(nóng)家書(shū)屋發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

推廣全民閱讀活動(dòng)中，農(nóng)家書(shū)屋有著不可替代的重要地位，尤其是在廣大的農(nóng)村地區(qū)。但由于大多農(nóng)家書(shū)屋處于建設(shè)初期，并未形成可用于后期管理的長(zhǎng)效機(jī)制，可持續(xù)的發(fā)展面臨著較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1.所有權(quán)不明確，重建輕管。在《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)家書(shū)屋工程實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》和《農(nóng)家書(shū)屋工程建設(shè)管理暫行辦法》等規(guī)范性文件中，往往只是從較為宏觀的角度去界定農(nóng)家書(shū)屋作為公共產(chǎn)品的一個(gè)屬性，但是卻并沒(méi)有對(duì)其財(cái)權(quán)、事權(quán)作出明確的分工，這從一定程度上已經(jīng)對(duì)農(nóng)家書(shū)屋的可持續(xù)發(fā)展造成了不良的影響。雖然各地農(nóng)家書(shū)屋在積極的投入或是建設(shè)中，但是卻始終沒(méi)有明確農(nóng)家書(shū)屋的產(chǎn)權(quán)以及管理權(quán)的歸屬。建設(shè)過(guò)程中，政府作為投資主體，一般為全額投入，建成之后，書(shū)屋的管理權(quán)又歸到村委會(huì)的頭上，村委會(huì)會(huì)派專人管理，但是有些書(shū)屋的管理員卻并不在其編制范圍內(nèi)。這就導(dǎo)致了農(nóng)家書(shū)屋在確立資產(chǎn)歸屬權(quán)、后期維護(hù)和發(fā)展時(shí)，都沒(méi)有直接的責(zé)任方，從而管理沒(méi)有系統(tǒng)性，各級(jí)政府機(jī)關(guān)也很難做到各司其職，農(nóng)家書(shū)屋的功能、作用也無(wú)法發(fā)揮出來(lái)，總的來(lái)說(shuō)，十分不利于農(nóng)家書(shū)屋的可持續(xù)發(fā)展。此外，多數(shù)農(nóng)家書(shū)屋開(kāi)放時(shí)間不固定，未按照規(guī)定的時(shí)間對(duì)外開(kāi)放，且無(wú)專人進(jìn)行管理，書(shū)屋管理多為街道辦、社區(qū)居委會(huì)等機(jī)構(gòu)的工作人員兼職，沒(méi)有固定報(bào)酬，多為一人管理或多人輪流管理，而兼職人員的工作時(shí)間和效率自然會(huì)受到影響，因此農(nóng)家書(shū)屋的日常管理存在紕漏與懈怠。同時(shí)，農(nóng)家書(shū)屋普遍開(kāi)放時(shí)間是上午9點(diǎn)至11點(diǎn)30分，下午2點(diǎn)至4點(diǎn)30分，與多數(shù)居（村）民的勞作、上下班以及學(xué)生上下課時(shí)間重合，而居民閑暇時(shí)間書(shū)屋并未開(kāi)放，導(dǎo)致了農(nóng)家書(shū)屋利用率低。監(jiān)管機(jī)制的漏洞和管理人員素質(zhì)水平不高等因素都充分地說(shuō)明了重建輕管的確存在在農(nóng)家書(shū)屋的發(fā)展過(guò)程中。2.經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未完全形成。政府專項(xiàng)建設(shè)資金、社會(huì)捐助、村民集資，成為農(nóng)家書(shū)屋在建設(shè)初期的三大主要資金來(lái)源。其中，主要依靠的還是政府專項(xiàng)建設(shè)資金。可是，建設(shè)完成后，農(nóng)家書(shū)屋會(huì)有更多的資金需求以保障農(nóng)家書(shū)屋的持續(xù)發(fā)展和運(yùn)營(yíng)。一方面，書(shū)籍、報(bào)刊等資源需要不斷地更新，硬件設(shè)施也需要不斷完善和后期維護(hù)；另一方面，管理員的培訓(xùn)等都要求必須有持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)保障，從而規(guī)范、健全農(nóng)家書(shū)屋的軟件設(shè)施。3.資金使用不規(guī)范。部分農(nóng)家書(shū)屋沒(méi)有形成系統(tǒng)完善的資金管理制度，不僅會(huì)有專項(xiàng)資金不能足額使用問(wèn)題而且在資金的支出、審批、報(bào)賬等環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。同時(shí)專項(xiàng)資金不能及時(shí)到位造成資金滯留，使得農(nóng)家書(shū)屋的工作緩慢，降低效率。一些監(jiān)管問(wèn)題上的漏洞以及評(píng)價(jià)體系的缺失讓財(cái)政資金遭到浪費(fèi)。4.缺乏健全的評(píng)價(jià)機(jī)制。國(guó)家僅僅在農(nóng)家書(shū)屋規(guī)模以及書(shū)籍報(bào)刊數(shù)量上做了大致規(guī)定，但是在書(shū)籍質(zhì)量、管理人員數(shù)量以及設(shè)備規(guī)格和更新上未作硬性規(guī)定，造成各地書(shū)屋建設(shè)水平參差不齊，過(guò)于隨意。在沒(méi)有完善評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，造成書(shū)屋難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)家書(shū)屋可持續(xù)發(fā)展的瓶頸

在國(guó)家各級(jí)政府的政策支持下，農(nóng)家書(shū)屋的發(fā)展所處的主要瓶頸還是可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，成都周邊村鎮(zhèn)的書(shū)籍選購(gòu)以及“流轉(zhuǎn)機(jī)制”是解決這一問(wèn)題比較切實(shí)際的一種方法。書(shū)籍選購(gòu)方面，要充分尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，不僅要了解當(dāng)?shù)氐臍v史、地理環(huán)境等因素，還要關(guān)注當(dāng)?shù)氐娜丝跇?gòu)成，比如黃水場(chǎng)鎮(zhèn)的楊公社區(qū)和楠柳社區(qū)，這兩地主要為征地拆遷安置社區(qū)，但是因?yàn)檫h(yuǎn)離城市，農(nóng)民土地被征用，大部分青壯年男性都離家打工，社區(qū)以及周邊村子主要為留守老人、兒童以及婦女，通過(guò)查詢書(shū)屋的節(jié)約資料發(fā)現(xiàn)，以養(yǎng)生類以及兒童學(xué)習(xí)類書(shū)籍為主要借閱類型。同時(shí)在其他調(diào)研地點(diǎn)也根據(jù)環(huán)境因素都有不同的借閱種類，但是通過(guò)對(duì)管理人員的采訪了解，并不是每次圖書(shū)選購(gòu)都會(huì)注意到這些問(wèn)題。圖書(shū)“流轉(zhuǎn)機(jī)制”方式在每個(gè)社區(qū)都會(huì)看到，以一年為周期成都市境內(nèi)都會(huì)有一次進(jìn)行圖書(shū)流轉(zhuǎn)。但是經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個(gè)農(nóng)家書(shū)屋的圖書(shū)同質(zhì)化比較嚴(yán)重，所以說(shuō)流轉(zhuǎn)并不能帶來(lái)圖書(shū)教育學(xué)習(xí)作用的擴(kuò)大，反而在地區(qū)內(nèi)將學(xué)校、村鎮(zhèn)、社區(qū)以及室內(nèi)圖書(shū)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，進(jìn)行流轉(zhuǎn)可能效果會(huì)更好。對(duì)于各地農(nóng)家書(shū)屋還要對(duì)圖書(shū)比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，有針對(duì)性地選擇農(nóng)業(yè)科技、養(yǎng)殖、種植類圖書(shū)。并且針對(duì)農(nóng)民的特性，增加貼近生活實(shí)際并且能夠現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用的圖書(shū)，讓農(nóng)民看得懂、用得上、留得住。

三、農(nóng)家書(shū)屋可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

1.管理主體明確，完善管理機(jī)制。國(guó)家新聞出版總署及各級(jí)新聞出版管理部門(mén)對(duì)農(nóng)家書(shū)屋進(jìn)行行政上的領(lǐng)導(dǎo)，這是對(duì)于農(nóng)家書(shū)屋的行政管理的明文規(guī)定。主要職責(zé)有：規(guī)劃農(nóng)家書(shū)屋工程的發(fā)展方案，負(fù)責(zé)調(diào)配書(shū)源、設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置人員、各評(píng)估考評(píng)工作等，同時(shí)配合其他部門(mén)的各項(xiàng)工作。2.政府主導(dǎo)下創(chuàng)新多來(lái)源經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。在《農(nóng)家書(shū)屋工程專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中規(guī)定每個(gè)農(nóng)家書(shū)屋有2萬(wàn)元的配置標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政在地方財(cái)政部門(mén)解決掉小部分資金問(wèn)題后，分別給予50%和80%的補(bǔ)助資金給中、西部地區(qū)。同時(shí)還規(guī)定專項(xiàng)資金不得用于管理人員的工資以及其他福利性支出。這也是我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程當(dāng)中看到所有農(nóng)家書(shū)屋的管理人員是由村委會(huì)工作人員兼職并沒(méi)有工資的原因。按照大區(qū)域作為資金投入依據(jù)并沒(méi)有更好的根據(jù)各地情況進(jìn)行“制宜”，在以中央為主的資金為主要來(lái)源的分配方式的基礎(chǔ)上應(yīng)該擴(kuò)大社會(huì)資金投入，各地農(nóng)家書(shū)屋分管部門(mén)可以吸引社會(huì)公益力量對(duì)書(shū)屋進(jìn)行幫扶，同時(shí)在人員管理方面投入資金，對(duì)優(yōu)秀管理者也可以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。3.資金使用規(guī)范化。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在村一級(jí)部門(mén)并沒(méi)有對(duì)農(nóng)家書(shū)屋管理有專業(yè)的人員，這也導(dǎo)致在農(nóng)家書(shū)屋的書(shū)籍選配、書(shū)屋管理方面有一定的不利影響，容易造成選配書(shū)籍資金以及管理費(fèi)用的浪費(fèi)。村一級(jí)組織應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的指導(dǎo)規(guī)范下形成專人管理，接受有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督和檢查，貫徹《農(nóng)家書(shū)屋工程專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。4.完善績(jī)效評(píng)估體系。完善以實(shí)際的業(yè)績(jī)效果為考核評(píng)價(jià)依據(jù)的績(jī)效評(píng)估體系。農(nóng)家書(shū)屋績(jī)效評(píng)估體系的完善不僅要在資金來(lái)源上得到保證，還要檢驗(yàn)投入和產(chǎn)出是否能夠形成一定的比例，將農(nóng)家書(shū)屋這一公共文化項(xiàng)目的作用發(fā)揮到最大。農(nóng)家書(shū)屋運(yùn)行情況評(píng)估，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行綜合考評(píng)。（1）書(shū)屋經(jīng)營(yíng)體制：營(yíng)利、公益性、撫養(yǎng)、其他。（2）書(shū)屋資源建設(shè)：文獻(xiàn)采集和分享功能、特色資源建設(shè)、地方資源文獻(xiàn)平臺(tái)。（3）服務(wù)設(shè)施配備：基礎(chǔ)借閱設(shè)施、周邊環(huán)境等。（4）組織管理體制：專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)、讀者反饋制度。（5）書(shū)屋開(kāi)展服務(wù)：主題活動(dòng)、志愿服務(wù)、知識(shí)宣傳講座。根據(jù)各地不同的文化發(fā)展程度制定相應(yīng)的有針對(duì)性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不能以一地經(jīng)驗(yàn)以偏概全。同時(shí)完善評(píng)估體系的系統(tǒng)性，使得評(píng)估指標(biāo)一致不能錯(cuò)綜疊蓋造成測(cè)評(píng)盲目。在此基礎(chǔ)上遵循實(shí)事求是原則，科學(xué)利用該評(píng)估體系。

作者:邱宇曼 張龍 單位:西南民族大學(xué)

參考文獻(xiàn)：

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[3]孫迎芬.公共財(cái)政視角下農(nóng)家書(shū)屋工程可持續(xù)發(fā)展研究[J]安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013,41(18):7989-7991.