議經濟管理制度變遷分析

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一、中國政府經濟管理制度變遷的歷史考察

自有史以來，中央和地方關系就成為中國政府管理中難以理清的重大問題。

東周時期，中央政權衰落，諸侯縱橫凌駕。公元前221年，秦王掃六合一天下后，建立了中央高度集權的皇朝制度，這種政府制度為歷代所采用。秦以后的中國古代歷史在某種意義上就是中央和地方矛盾與協調、分裂與統(tǒng)一的演變史。

中央和地方的緊張關系在中國近現代社會繼續(xù)保存。孫中山明確提出創(chuàng)立美國式的聯邦政府。但直至上臺后一直沒有實現真正的國家統(tǒng)一。

新中國建立后，根據社會經濟發(fā)展的客觀需要，實行了單一制的國家結構制度，中央政權集中統(tǒng)一的問題解決了，但地方政府的活力卻沒有很好地發(fā)揮，中央和地方的關系問題依然困擾著政府管理體制。解放后，雖然一度在中央和省區(qū)之間設立了東北、華北、華東、中南、西南、西北六大行政區(qū)，除華北外，其他各區(qū)設有行政機構，形成了相對分散的管理體制。但這很快就被高度統(tǒng)一的管理體制所替代:1950年開始建立全國統(tǒng)一的財政金融經濟行政體制;1954年大行政區(qū)正式被撤，同年第一部《中華人民共和國憲法》確認了中央政府的高度統(tǒng)一。

不過，中央集中的管理體制也很快暴露出固有的弊端:1956年4月在中共中央政治局擴大會議上作的《論十大關系》講話，其中一大關系是中央與地方的關系，至于重工業(yè)與輕工業(yè)、農業(yè)的關系，沿海工業(yè)的關系，經濟建設與國防建設的關系，漢族與少數民族的關系也或多或少牽涉到中央與地方的關系問題;1957年制定了《關于改進工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關于改進商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關于改進財政管理體制和劃分中央和地方財政管理權限的規(guī)定》;1958年在浪潮中中央權力全面下放。自1959年，中央下放的權力漸次收回;1962年以后，集權與分權之爭再起。十年，整個國家形成無數獨立或相對獨立的政治經濟中心，中央和地方的關系極度混亂。鄧小平1975一1976年復出后，進行了整頓與集中工作;1977一1978年，權力繼續(xù)趨于集中。實現改革開放政策后，市場化、分權化雖然是體制改革的主旋律，而集中勢頭也曾幾度出現。

在機構上，1953年，中國政務院(后來的國務院)所屬部門中主管經濟活動的部門有24個，1959年上升到35個，1965年為52個，十年中政府經濟主管部門曾有所減少，國務院行政人員從前的6萬人減為1970年的1萬人，1981年政府經濟主管部門又高達60多個，其中僅工業(yè)主管部門就有冶金、電力、煤炭、石油、第一至第七機械工業(yè)部、電子計算機、化學、輕工、紡織等30多個，這還不包括各種非常設機構。1982年，五屆人大進行了改革開放后的第一次機構改革，將國務院各部委局辦從100個減為61個，工作人員從51000人減為30000人。1988年，七屆人大將國務院部委從45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減為44個，減員9700人。1993年，八屆人大將國務院部委局辦從86個減為59個，非常設機構減為26個，減員20%。

目前，中國財政供養(yǎng)的人員共有3300萬人，其中800萬是各級黨政機關干部，2500萬是各類社會事業(yè)單位的工作人員。行業(yè)分割、部門林立、職責交叉、效率低下的政府組織機構顯然無法適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要。1998年，九屆人大再次將國務院部委機構由40個減為29個，其中經濟主管機構約占一半。

2003年，設立國資委、銀監(jiān)會，組建商務部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務院組成部門變?yōu)?8個。2008年3月巧日，十一屆全國人大第一次會議經過表決，通過了國務院機構改革方案。這次改革涉及調整變動的機構共巧個，正部級機構減少了4個，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。

財政體制方面，建國之后，大的變換至少四次。從建國初期實行的統(tǒng)收統(tǒng)支體制到1953一1979年實行的統(tǒng)一領導、分級管理體制，從1980--1993年實行的分級包干體制，到1994年開始實行的分稅制財政管理體制。①從上述較為粗糙的歷史脈絡中我們不難發(fā)現，自古以來、尤其是共和國建國以來，以“央地關系”為核心的政府經濟管理體制改革從來沒有間斷，也始終“促進一阻礙一促進”著大國經濟的前進與發(fā)展，其中的經驗教訓值得思考。

二、一個簡要的理論分析

全面地總結分權式改革的收益與代價是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發(fā)展道路”。對于中國可能形成的“大國發(fā)展道路”，經濟學家的任務是建立一個一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。在這里我們將提出:中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現的很多問題都與分權式改革有關系。

中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監(jiān)督面臨著極高的成本，因此，經濟分權是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經濟轉型的成功很大程度上要歸功于中國在經濟領域的分權式改革。從這種分權式改革中得到的更一般的經驗是:對經濟轉型而言，最重要的可能不是“做對價格”(gettingpric。Sright)，因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格;更重要的可能是“做對激勵”(gettingin。entivesright)，因為激勵機制是經濟發(fā)展中更為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而己。

與俄羅斯等轉型經濟相比，中國的分權是在大的政治架構不變、中央和地方政府不斷地調整它們的財政關系的過程中實現的。但經濟分權還不足以構成地方政府發(fā)展經濟的全部激勵，其實中國還有著特殊的政治激勵。之所以出現財政分權的趨勢是因為財政分權能夠帶來了福利收益。這首先是因為與中央政府相比，地方政府具有了解管轄區(qū)內選民偏好和當地公共產品提供成本的信息優(yōu)勢;其次，憲制約束和政治壓力限制中央政府向一些地區(qū)提供比其他地區(qū)更高水平的公共產品，從而只能向所有地區(qū)提供同一水平的公共產品，考慮不到地區(qū)間的差異。最后，財政分權條件下管轄區(qū)之間的財政競爭有利于地區(qū)公共產品的提供達到有效水平，而不會出現公共產品的提供水平下降的現象。經濟計量研究表明，地方性公共產品的需求典型地不具有價格彈性。因此，財政分權所潛在的福利收益可能很高。

傳統(tǒng)財政分權理論對財政分權的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個基本問題是如何將各項財政職能及相應的財政工具在各級政府之間進行適當的分配，核心觀點認為:如果將資源配置的權力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強對政府行為的預算約束，相當程度上改變中央政府在財政政策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。

蒂布特(1956)首先從公共品入手，假定居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍，居民的流動性會帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū)，結果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達到帕累托效率，奧茨及布魯克納(BrueCkner)等人的實證研究結果也表明，理性的居民的確要比較享受居住地公共服務的收益與履行納稅義務的成本，在居民的約束下，地方政府有最有效提供公共品的動力。

馬斯格雷夫(1959)從考察財政的三大職能出發(fā)，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他認為:宏觀經濟穩(wěn)定與收入再分配職能應由中央負責，因為地方政府對宏觀經濟穩(wěn)定實施控制缺乏充足的財力，另外經濟主體的流動性也嚴重束縛了地方政府進行收入再分配的嘗試;而資源配置政策則應根據各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經濟效率的提高和社會福利水平的改進。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實現方面，中央政府和地方政府間必要的分權是可行的，這種分權可以通過稅種在各級政府間的分配固定下來，從而賦予地方政府相對獨立的權力。

奧茨(0ates)在《財政聯邦主義》(1972)一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢，即奧茨“分權定理”:對某種公共品來說，如果對其消費涉及全部地域的所有人口的子集，并且關于該公共品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產出量有效率得多。因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共品，那么由下級政府提供則效率會更高。

由于奧茨分權定理的證明是建立在偏好差異和中央政府等份供給公共品的假定上，這些限制性條件似乎有點強加于人，很難使人信服，后續(xù)的研究對此作出了進一步的說明。Oates(1999)指出在完全信息條件下，中央政府就很可能根據各地不同的需求提供不同的產出，以使社會福利最大化，此時也就無財政分權存在的必要性，但現實是，由于信息不對稱的客觀存在，地方政府對其轄區(qū)內居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息優(yōu)勢;迫于一些政治壓力也限制了中央政府對某地提供相對于其他地方來說更高的公共品和服務，這些因素使得中央政府等份提供公共品的假定可以成立。另外，分權與地方政府之間對公共品的需求差異以及供給成本的差異有關，即使政府供給公共品的成本相同，只要需求不同，中央政府統(tǒng)一供給帶來的福利損失將隨著公共品需求價格彈性的下降而增加，而大量實證研究表明，地方政府公共品的需求價格彈性恰恰很低。

新一代財政分權理論，在分權框架上引入了激勵相容與機制設計學說，是當代微觀經濟學的最新進展在財政學中的運用，這種新的分權理論是以錢穎一和羅蘭(QianandRoland)、溫格斯特(B。Weingast，)與懷爾德森(D。E。Wildasin)近年來所發(fā)表的論文為代表，他們在財政分權問題上更關注的是如何設計出一套機制以實現對公共政策制定者的激勵。

錢穎一等人(1997)借助新廠商理論打開了政府這個“黑箱”，從而構建了第二代財政分權理論。他們認為傳統(tǒng)分權理論只從地方政府的信息優(yōu)勢說明了分權的好處，但沒有充分說明分權的機制，特別是對政府官員忠于職守的假設存在問題。事實上，政府和政府官員都有自己的物質利益，和企業(yè)經理人相類似，政府官員只要缺乏約束就會有尋租行為，所以一個有效的政府結構應該實現官員和地方居民福利之間的激勵相容。

在市場化問題上，政府應該用某種承諾來提供“正的”和“負的”激勵，前者用來防止政府的掠奪性行為，后者用來懲罰預算軟約束。在分權狀態(tài)下，放棄事后的信息使用權，減少底層決策者與高層領導者過渡的信息傳遞，以及對上層權威的限制，將對地方政府產生正的激勵，另一方面，權力的分散也有助于地方政府的預算約束的硬化。在“保持市場化的聯邦主義”下，銀行控制著信貸，地方政府卻無權干預，因此政府不能通過無限度地借錢來保護落后企業(yè)，從而帶來預算約束的硬化。另外，政府間的競爭還對地方政府隨意干預市場構成約束，區(qū)域政府間的競爭限制了官員的掠奪性行為，因為要素(特別是外資)是可以用流動的方式來躲避地方政府的過渡管轄，要素的流動還增大了地方政府補助落后企業(yè)的成本。

新一代財政分權理論還對財政聯邦主義的可持續(xù)性問題作出了進一步的研究，并成為其理論的重要組成部分，錢穎一等人指出，財政分權有助于政府可靠的維護市場，但要達到這種效果，聯邦主義政策的實行必須是可持續(xù)的，這種可持續(xù)性的產生需要政府具有自我強制機制予以保證，政府官員必須有遵守聯邦主義規(guī)則的激勵。并指出，若要使財政聯邦主義持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)揮作用，必須具備兩點:即必須給中央監(jiān)督下級政府逃避責任的充分資源;同時地方政府必須具有通過一致反對中央政府濫用權力的監(jiān)督手段。

奧茨(Oates)、錢穎一等人的財政聯邦主義理論可以較好地解釋中國分權式改革迄今為止取得的成就，但是這個理論更多地強調了中國分權式改革的好處，卻沒有分析分權式改革的代價。一個完整的分權理論應該既能夠分析分權式改革的收益，也能夠分析分權式改革的代價。這些代價集中在城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距大擴大、地區(qū)市場分割、公共服務不均等。在缺乏充分統(tǒng)計量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優(yōu)的考核地方官員政績的具有信息量的指標。但是，這種財政分權加相對績效評估的體制正在日益顯現它的弊端。

從世界范圍來看，分權已成為了一種大趨勢，當然對分權理論的研究已超出了財政領域，越來越關注其對其他社會、經濟的負面影響，如地方政府對于環(huán)境、收入差距、教育和醫(yī)療服務質量這些問題的忽視。

三、一個簡要的政策分析

如果說中國的前期改革正是充分利用了分權式改革的好處的話，那么下一步改革的重點則是如何減少目前的分權體制的弊端。未來體制改革的重點是:進一步理順政府職能，科學劃分各級政府事權、財權、課稅權的邊界，減少直到消除財政“缺位”、“越位”和“錯位”的現象;中央政府應逐步建立各級政府間的有效協調機制，也就是建立政府間合理規(guī)模的公平補償機制;確保中央政府具有提供純公共品和進行宏觀調控所需充足資源前提下，應不斷弱化上級政府行政命令干預，逐步做到各級政府決策的經濟結果內部化，同時，逐步增大地方政府在中央的代表性，不僅允許下級政府有充分表達意見的權利，更有下級政府抵制上級政府掠奪能力的機制。

制定《國家宏觀調控法》，規(guī)范中央政府對經濟的調節(jié)行為，劃分中央與地方的調節(jié)權限，在地方層面，放松管制。同時，減少地方政府所掌握的社會經濟資源，削弱地方政府官員的“政治企業(yè)家”地位，從而降低它們在資源配置中的作用。

在賦予地方政府更多籌融資權限的同時，限制地方政府的流動性創(chuàng)造功能。

據王紹光估計，“在財政統(tǒng)一方面，比如2004年全國的非稅收入有1萬多個億，相當于同期財政收入的近40%。省及省以下各級政府非稅收入相當于本級財政收入的74。8%，比重非常高。”①地方各級政府幾乎都有“小錢柜”，有的甚至是天文數字的“小錢柜”。這種現象當然要盡快制止。

由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎設施建設，所以如果現在限制地方政府的流動性創(chuàng)造功能，對經濟造成的扭曲就會比較小。一些學者提出，限制流動性創(chuàng)造功能可以從以下幾個方面入手:(l)限制地方政府對銀行的干預行為;(2)對政府的土地批租行為進行規(guī)范化的管理，包括對其進行立法;(3)加強各級政府的預算過程管理和監(jiān)控，對預算外各種收入進行嚴格打擊;在時機成熟的時候，才’給予地方政府發(fā)行地方政府債券和其他財政工具的權利。②改進地方政府的治理和績效評估機制。由于中央政府的信息劣勢，分權的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質量和數量問題。用赫希曼(Hirschman，1970)的話來說，如果說前期的改革主要運用了“退出”(exit)和“用腳投票”機制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應該適當引入“呼吁”(voi。。)的機制來改進地方政府和基層政府的治理。如果不能適時地推進這兩個方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時間的推移，地方政府會更容易與地方性的有勢力的利益集團合謀或者被他們收買。改進政府治理的一個題中應有之義是，改進對地方政府以GDP為基礎的相對績效評估體系，更多地引入其他目標的權重，如社會發(fā)展、環(huán)境保護等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負面效果。