政府公共支出預算的有效性探索

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摘要：政府公共支出預算的合理性、有效性關系到國家宏觀調控的有效性。文章分析了我國現行的政府公共支出預算體系在支出供給范圍、結構、管理及監督諸方面的缺陷及不合理性,提出了對其進行改革的措施。

關鍵詞：政府公共支出預算缺陷改革

隨著社會主義市場經濟的建立,國家對經濟的管理由直接管理為主,宏觀、微觀一起管理的狀態轉變為間接管理和宏觀管理為主。對各項社會事業的管理方式,也就要求根據社會的公共要求和市場經濟的特點加以調整。政府公共支出預算是政府公共預算的主要組成部分,是政府為滿足社會公共需要,為社會成員提供大體均等的公共服務所需開支的分配計劃。政府公共支出預算涵蓋了政府活動的全范圍,反映著政府活動的方向,是調控宏觀經濟、促進社會事業發展,實現政府職能的重要保障,也是政府支出管理的核心任務。然而,必須看到我國現行的財政支出預算體系是在計劃經濟體制下逐步發展形成的,雖然幾經改革,但仍沒有完全擺脫計劃經濟體制的影響。隨著改革的深入和市場經濟的發展,現有的政府公共支出預算體系逐漸暴露出種種弊端,不適應社會主義市場經濟和政府職能轉變的需要。對此,筆者試從政府公共支出預算的范圍、結構及管理、監督機制等方面進行分析、探討。旨在提高政府公共支出預算的合理性、有效性。

一、政府公共支出預算范圍、結構亟待重新界定和優化

社會主義市場經濟體制下,政府財政應以社會共同需要為標準參與社會資源配置,政府公共支出預算的范圍必須以社會共同需要為標準來界定和規范。所謂社會共同需要,是指一個國家從事社會管理,維護社會穩定,促進社會發展,體現社會共同利益的基本公共需要。其應具有以下特征:一是只有政府出面組織和實施才能實現的事務。二是只有政府舉辦才能有效協調各方面利益的事務。三是企業和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發展所必需的事務。按照社會共同需要的標準,政府公共支出預算的范圍應主要限定在國家機關及那些代表社會共同利益和長遠利益的非營利的領域或事務,具體說應包括以下三方面:1、維持性支出。即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配之下,配置于各部門作直接消耗。2、轉移性支出。轉移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社會資金,這部分社會資金是通過再分配方式轉移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基礎設施的支出。

按照上述理論,再審視現有的政府公共支出預算供給范圍,不難發現,在支出預算供給范圍中存在著“缺位”與“越位”并存的現象。這使得一些隨著市場經濟發展而必須由財政資金供應的領域和事務卻得不到應有的資金的保障;而一些隨著改革和政策變化已不應再由財政資金供應的領域和事務卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會保障是社會的“安全網”,“減震器”,是實行市場經濟體制的國家不可或缺的社會控制機制,從宏觀角度看,社會保障是財政進行宏觀調控的重要手段在實行市場經濟體制的國家社會保障的收支與財政收支以及整個國民經濟的運行已構成了某種函數關系。

因而社會保障已成為具有“內在穩定器”作用的財政宏觀調控手段的重要組成部分。社會保障基金是通過國民收入分配和再分配形成的,是以確保社會成員基本生活水平為特定目的的資金,對其應實行專門、獨立的預算管理。在西方市場經濟發達的國家社會保障預算已成為國家預算中數額最大的一項內容。以美國為例,社會保障資金在80年代的收入與支出就分別占稅收總額與公共支出的36%~40%左右[1]。但在我國社會保障收支盡管也納入了政府經常性預算,但一般性稅收收入安排的社會保障支出卻在政府公共支出預算中并沒有單獨編列和反映。如社會福利、社會救濟、優撫安置等方面的預算資金以及行政事業單位離退休人員經費等仍與政府經常性公共支出混在一起,這顯然不利于統計社會保障支出的精確數字。更何況隨著我國經濟改革進入攻堅階段,在產業結構調整、勞動力結構調整和物價調整等方面改革力度的加大都必然觸及到城市居民的切身利益。

社會保障制度要起到穩定社會的控制機制作用,也必須加快改革的步伐建立一些相應的制度。而現有的政府公共支出預算體系卻無法適應這種發展變化,以致造成了一些必須由財政資金供應的社會保障項目資金的缺位。如:近幾年建立的最低生活保障制度應該說是政府對市民作出的經濟上“低保”的承諾,也可以說是張在最低生活水平之上的最后一張安全網,可以即刻起到安定人心的作用。這項被視為“花錢”不多,效果極佳[2]的社會工程應當引起高度重視。然而,在現有的預算體系中卻沒有反映。再有,農村稅費改革后,農村中“五保戶”的養老資金的缺位也是不容忽視的。農村“五保戶”原本是由鄉村政府經費養起來的,而稅費改革后,這筆供他們養老用的“費”已不復存在。這筆資金無疑應由財政負擔,應該說是政府責無旁貸的義務。然而,在公共支出預算中這筆費用卻是空擋,這不能不使財政及社會保障等工作出現被動局面。

教育產業化,實際上已使高等教育事業變成了由市場配置資源的競爭性領域,而非“只有政府出面組織和實施才能實現的事務。”高校及一些科研單位的某些科研項目事實上也已經在市場經濟中獲得了相應利益(主要指一些能夠直接創造物質財富的項目),已不是“企業和個人不愿意舉辦,而又是社會和發展所必須的事物。”此類因市場經濟及政策變化等因素實際上已經改變了性質的事業,由于計劃經濟時期均屬于政府公共支出預算供給的范圍,至今仍某種程度上還占用了不少財政資金。造成了高校是拿政府的錢辦學,同時又掙學生的錢,有些科研項目是雙重獲利,拿政府的科研經費,同時又在市場經濟中獲得利益。這種財政支出預算供給范圍“越位”的現象,既影響了政府對財政的宏觀調控的有效性,也必然連帶出一些社會問題。難怪有人分析當前貧富差距拉大的原因時,將教育產業化作為其中的因素之一。

為保證國家宏觀調控的有效性,在建立和完善政府公共支出預算體系時,必需在調整支出預算供給范圍,優化支出結構方面做深入細致的工作。首先,政府財政要退出應由市場配置資源的經營性和競爭領域,轉移到滿足社會共同需要方面來。如前所述,當前的高等教育事件實際上已經是帶有營利性質的競爭性領域(由民辦高校近幾年來的發展速度可見其競爭性和營利性)。第二,調整和縮減維持性支出范圍,加強對社會保障,環境保障等關系到社會穩定及長遠利益的支出。第三,要不斷加強、優化行業內部的支出結構,避免重復建設和損失浪費,提高資金的使用效率。

二、政府公共支出預算的管理、監督機制有待進一步強化

政府公共支出預算供給范圍的“缺位”與“越位”并存及結構不合理等現象的存在必然影響到公共支出預算的執行,同時也暴露出公共支出預算管理方面的缺漏;公共預算編制的方法及監督機制的不完善。如前所述社會保障某些資金的缺位,必然導致各級財政難以嚴格執行公共支出預算。因為,這些在公共支出預算中“缺位”的社會保障資金確實是各級財政責無旁貸必須支付的。像城市低保的資金,農村低保的資金,以及五保戶的供養資金等都是絲毫不得拖延的。為此,各級財政支出便不得不臨時拼湊,往往是拆東墻補西墻,其結果必然導致公共支出的預算徒具虛名,而無實際的執行意義,因而,要提高國家財政宏觀的有效性,硬化預算的約束,必須加強政府公共預算管理,完善其監督機制。

按照科學的管理、監督理念審視當前的政府公共支出預算體系,不難發現其在編制方法管理體系等方面不合理不科學性以及財政監督體系某種程度上存在著的結構性不合理缺陷。在管理方面,原有的預算體系是將支出切塊分割到各部門,由各部門自由分配。這種粗放性管理顯然不可能詳細地確定和規范部門及其下屬單位預算支出項目和支出內容,當然也就不可能全面地發揮財政分配資金的職能作用。在編制方法上雖然已經改革但仍未完全擯棄一些不夠科學規范的編制方法,如基數法,這就不可避免地造成預算單位之間的苦樂不均,難以體現公平與效率的原則。在財政監督體系上,原有的監督體系存在著明顯的結構性缺陷。目前我國由各級人大行使立法權,并對政府財政行為進行監督。然而,財政行為是否合理、合法,是否能體現全體人民的根本利益,人大除聽取同級政府自己的評價外,再無別的機構或專門力量能夠對其負責。如果說在計劃經濟時期尚可勉強運作的話,那么在市場經濟條件下,這種監督實際上也只能說是徒有程序而無真正實際的意義。人大實際上是有權威卻無專門力量和手段。而有專門力量和手段的審計部門但權威性低,行政監督工作不到位,職能效果也就不明顯。審計部門審計同級財政無疑就是審計同級政府,也就是審計自己的頂頭上司,其難度可想而知。而“下審一級”的做法,確屬權宜之計,也收效甚微。再則,審計涉足財政監督的初次監督,勢必涉及部門業務的重要交叉和工作協調等問題,還有監督標準和執法力度的不統一等許多問題,勢必造成財政監督的整體效果差。

政府公共支出預算在管理、編制方法和監督等方面存在的問題,導致了支出預算的供給范圍的“缺位”“越位”及預算約束力的弱化是不言而喻的,因而要優化公共支出結構,硬化支出預算的約束力,必須在管理體系、計算方法及監督機制諸方面進行改革。

其一,改革預算管理體系,細化預算編制項目。可以采用分級預算等較科學規范的方式更加詳細地確定和規范各部門及其下屬單位預算支出項目和支出的內容。更加全面地發揮財政分配資金的作用。分級預算方式是指一級預算支出按部門分類,二級預算支出科目按性質分類,再根據實際工作的需要設置三級分類支出科目。這樣可以較清晰地反映出預算支出在各部門的分布,也便于財政部門對預算執行宏觀調控監督檢查。

其二,采用科學規范的編制方法,提高預算編制的準確度和到位率。在編制公共支出預算時,要摒棄基數法,采用科學規范的方法細化預算編制,將偏重于定性分析轉變為定性分析與定量分析并重,不斷提高預算編制的準確度,改變預算到位率低的情況。

其三,完善與公共支出預算體系相配套的監督機制,強化政府公共支出預算的約束力。完善的控制監督機制是公共支出預算順利執行的重要保障。應逐步理順和健全以立法部門、財政部門、審計部門及各單位內部不同層次的控制監督體系和監督制度。此外還要增強預算的透明度,加強預算執行情況的信息反饋,逐步加大社會對支出預算執行的監督力度。

政府公共支出預算是社會主義市場經濟條件下,國家對經濟社會宏觀調控的重要手段。政府公共支出預算的科學性,合理性和執行情況,直接關系到國家宏觀調控的有效性,乃至于影響到各集團間的利益關系及國家的穩定。因而不能不引起重視。然而,我國現行的政府公共支出預算體系在某種程度上帶有計劃經濟的痕跡,無法適應改革與社會主義市場經濟發展的需要,必須加以改革和逐步完善。

[參考文獻]

[1]瞿連升.社會保障與社會保障財政[J].財政研究資料,1996,(6).

[2]張佳.為改革催生—城市最低生活保障制度發展綜述[N].中國社會報,2003-08-21.