石油天然氣行業(yè)改革論文

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一、石油天然氣行業(yè)下一步改革的主要內(nèi)容

為保證能源安全和石油天然氣的可持續(xù)供應(yīng)，下一步必須在阻礙石油天然氣改革的難點(diǎn)領(lǐng)域有所突破。應(yīng)該在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上加大市場(chǎng)化改革的力度，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，轉(zhuǎn)變政府職能，打破行政壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，加快投融資體制和價(jià)格體制改革，為我國(guó)石油天然氣行業(yè)改革創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)外部環(huán)境。

（一）完善政府管理體制

石油天然氣是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，政府無(wú)疑必須在其中發(fā)揮重要作用。要集中分散在各政府部門(mén)的職能，將仍保留在企業(yè)中的行政職能分離出來(lái)，建立綜合的能源政府管理部門(mén)，并根據(jù)行業(yè)發(fā)展的要求建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將政府的政策制定職能與監(jiān)管職能逐步分開(kāi)，按照依法監(jiān)管的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的同時(shí)，增強(qiáng)技術(shù)、安全、環(huán)保等社會(huì)監(jiān)管手段。根據(jù)我國(guó)石油天然氣行業(yè)所處發(fā)展階段、資源狀況和市場(chǎng)特征，政府的職能應(yīng)主要體現(xiàn)在：制定宏觀(guān)發(fā)展政策；在建立國(guó)家能源管理體制的基礎(chǔ)上，實(shí)行石油戰(zhàn)略管理；針對(duì)石油天然氣行業(yè)制定有關(guān)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷的政策和法規(guī)，保證市場(chǎng)的公平有序競(jìng)爭(zhēng)，使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體；根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，采取不同的監(jiān)管機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制等，在自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行政府管制；發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用；進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)和提供信息服務(wù)等。

（二）打破行政壟斷和市場(chǎng)分割，培育有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

石油天然氣行業(yè)應(yīng)深化市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立與健全市場(chǎng)機(jī)制。主要包括放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步放開(kāi)終端銷(xiāo)售市場(chǎng)；打破地域壟斷，積極培養(yǎng)市場(chǎng)主體；從開(kāi)放、完善和規(guī)范市場(chǎng)入手，制定市場(chǎng)規(guī)則，形成合理的、有序的競(jìng)爭(zhēng)格局；鼓勵(lì)其它社會(huì)資金進(jìn)入流通領(lǐng)域，營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境；充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，如建立國(guó)內(nèi)石油現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)，以達(dá)到發(fā)現(xiàn)價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、跟蹤供求、調(diào)控市場(chǎng)的目的，合理引導(dǎo)石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)。

應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展階段和上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在我國(guó)石油天然氣行業(yè)有序引入競(jìng)爭(zhēng)。具體來(lái)說(shuō)，上游石油天然氣資源開(kāi)采環(huán)節(jié)在實(shí)行許可證制度的基礎(chǔ)上，引入競(jìng)爭(zhēng)，這樣有利于打破資源的區(qū)域性壟斷，促進(jìn)企業(yè)增加勘探投入，增加石油天然氣資源儲(chǔ)量，提高開(kāi)采效率；下游銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，特別是加油站是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，應(yīng)加大放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的步伐，并通過(guò)安全、技術(shù)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等手段維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；從管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)來(lái)看，天然氣管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有一定的自然壟斷性，特別是我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)還處在發(fā)展初期，管網(wǎng)非常薄弱，大部分生產(chǎn)者和用戶(hù)之間都是單線(xiàn)聯(lián)系，而且需求規(guī)模有限，還不具備歐美國(guó)家那樣廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)的條件，應(yīng)該逐步引入競(jìng)爭(zhēng)，可首先實(shí)行管道運(yùn)輸特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公開(kāi)招標(biāo)制度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，實(shí)行運(yùn)輸與銷(xiāo)售分離，加強(qiáng)對(duì)管道運(yùn)輸定價(jià)的監(jiān)管。石油管道運(yùn)輸與天然氣管道運(yùn)輸有所不同，石油管道可與其他運(yùn)輸工具平行競(jìng)爭(zhēng)，其壟斷性要比天然氣管道弱，但由于我國(guó)所處發(fā)展階段及石油戰(zhàn)略的重要地位，且管道建設(shè)仍非常不足，國(guó)家仍有必要加強(qiáng)對(duì)管道建設(shè)的投入和監(jiān)管。

（三）劃分自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)

石油天然氣行業(yè)是由開(kāi)發(fā)勘探、管道運(yùn)輸和終端銷(xiāo)售等多個(gè)環(huán)節(jié)組成，各環(huán)節(jié)的性質(zhì)不盡相同。總的來(lái)說(shuō)，除管道運(yùn)輸因其網(wǎng)絡(luò)特征而具有自然壟斷性質(zhì)外，其它各環(huán)節(jié)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的。而我國(guó)的現(xiàn)狀是這兩種業(yè)務(wù)混合在一起參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于形成公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序極其不利。一方面，企業(yè)會(huì)憑借優(yōu)勢(shì)地位將壟斷延伸到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)；另一方面，會(huì)導(dǎo)致“交叉補(bǔ)貼”的長(zhǎng)期存在。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，為在具有自然壟斷業(yè)務(wù)的行業(yè)改革時(shí)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，各國(guó)都在改革之初嚴(yán)格界定石油天然氣行業(yè)的非自然壟斷環(huán)節(jié)和自然壟斷性環(huán)節(jié)，并將這兩種業(yè)務(wù)根據(jù)改革的進(jìn)程逐步分離。如美國(guó)的天然氣行業(yè)改革就是從分離銷(xiāo)售與管道開(kāi)始的。首先，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)要求管道公司把天然氣運(yùn)輸與其他各種服務(wù)（主要是銷(xiāo)售）分離，規(guī)定消費(fèi)者可以從任一生產(chǎn)者處購(gòu)買(mǎi)天然氣，生產(chǎn)者也可以直接向最終用戶(hù)和批發(fā)商賣(mài)氣，生產(chǎn)者之間展開(kāi)爭(zhēng)奪用戶(hù)的競(jìng)爭(zhēng)。其次，要求管道公司公平地提供管道服務(wù)。盡管天然氣產(chǎn)業(yè)上下游已經(jīng)形成了競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但是，由于管道運(yùn)輸具有一定的自然壟斷特性，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)要求管道公司對(duì)所有的市場(chǎng)參與者提供非歧視性的管道運(yùn)輸服務(wù)。

應(yīng)借鑒國(guó)外改革的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)行業(yè)特征和發(fā)展階段，逐步將自然壟斷性業(yè)務(wù)從競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)中分離出去，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序，形成多元化發(fā)展的格局；而在自然壟斷性環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，防止濫用壟斷優(yōu)勢(shì)，確保管道運(yùn)輸?shù)陌踩头€(wěn)定，保證對(duì)第三方提供非歧視性管道接入，保證整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；在有條件的情況下可引入一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，如可由兩家國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，以最大程度地降低壟斷造成的效益損失。在嚴(yán)格區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對(duì)不能獲得正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，具有普遍服務(wù)性質(zhì)的環(huán)節(jié)形成合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，避免因行業(yè)內(nèi)的交叉補(bǔ)貼而擴(kuò)大壟斷的范圍。

（四）投融資體制改革

我國(guó)石油天然氣還處在發(fā)展階段，需要大量資金投入，而石油天然氣行業(yè)又具有投入周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的投融資體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足石油天然氣改革和發(fā)展的需要。因此，完善投融資體制，建立投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，形成包括外資和民間資本積極參與的多元化發(fā)展格局，對(duì)于我國(guó)能源安全保障和可持續(xù)供應(yīng)具有重要意義。

要改變過(guò)去由政府決定和主導(dǎo)投資的方式，政府在投資領(lǐng)域的角色應(yīng)是制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，公布投資信息，協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)的投資項(xiàng)目；對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生重大項(xiàng)目適當(dāng)進(jìn)行投資，但這些項(xiàng)目的投資決策應(yīng)充分科學(xué)化和民主化，且不一定由國(guó)有企業(yè)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，抓緊制定和規(guī)范我國(guó)天然氣企業(yè)境外投資監(jiān)管制度。至于具體的投資活動(dòng)應(yīng)由企業(yè)自主決策，鼓勵(lì)多渠道，包括在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上籌集資金的方式，加大石油天然氣勘探、開(kāi)發(fā)、管道運(yùn)輸?shù)耐顿Y；鼓勵(lì)各種資本通過(guò)參股、控股、合資、合作等形式參加我國(guó)石油天然氣建設(shè)，逐步推行投資主體多元化；鼓勵(lì)能夠發(fā)揮我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的石油天然氣企業(yè)對(duì)外投資，支持具有競(jìng)爭(zhēng)力的天然氣企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，并在信貸、保險(xiǎn)等方面予以幫助。

（五）價(jià)格體制改革

價(jià)格的市場(chǎng)化改革往往是各行業(yè)改革的攻堅(jiān)環(huán)節(jié)，它要求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面初步形成，有相應(yīng)的體制環(huán)境和配套條件，如在自然壟斷領(lǐng)域就要求有發(fā)達(dá)的管網(wǎng)作保證，而這些在我國(guó)現(xiàn)階段基本不具備，因此不能操之過(guò)急，應(yīng)根據(jù)我國(guó)石油天然氣行業(yè)的發(fā)展階段和行業(yè)特點(diǎn)制定相應(yīng)的價(jià)格市場(chǎng)化道路。

1.完善與國(guó)際價(jià)格接軌的辦法，促進(jìn)石油價(jià)格機(jī)制的形成

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)內(nèi)石油價(jià)格改革的最終目標(biāo)是放開(kāi)價(jià)格，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。但在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)尚未建立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不充分的條件下，完全放開(kāi)價(jià)格不現(xiàn)實(shí)。近期改革的重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)一步完善石油價(jià)格

接軌，接軌的原則是：一是有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，價(jià)格的確定要反映市場(chǎng)供求變化；二是適應(yīng)加入WTO后市場(chǎng)逐步開(kāi)放的要求，堅(jiān)持與國(guó)際市場(chǎng)接軌；三是以企業(yè)為主體，國(guó)家適度管理；四是多種機(jī)制減少價(jià)格波動(dòng)。石油價(jià)格的市場(chǎng)化改革可先在成品油環(huán)節(jié)突破，并帶動(dòng)其它環(huán)節(jié)的價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程。

2.以供求關(guān)系為基礎(chǔ)，兼顧能源比價(jià)，形成合理的天然氣價(jià)格機(jī)制

天然氣定價(jià)機(jī)制改革應(yīng)按照發(fā)展階段和行業(yè)特點(diǎn)，循序推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，保障投資者的合理回報(bào)。改革初期，政府應(yīng)確定管輸價(jià)格，可以采取社會(huì)平均回報(bào)率或略高的投資回報(bào)率，以吸引多種資金進(jìn)入，擴(kuò)大管網(wǎng)規(guī)模；逐步放松對(duì)天然氣行業(yè)其它環(huán)節(jié)的價(jià)格的管制，鼓勵(lì)供求雙方制定包括“照付不議”條款在內(nèi)的長(zhǎng)期供氣合同；還應(yīng)與可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)價(jià)格和物價(jià)指數(shù)掛鉤，以鼓勵(lì)天然氣消費(fèi)。改革后期，應(yīng)逐漸在上游引入競(jìng)爭(zhēng)，允許第三方進(jìn)入天然氣管輸網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在條件成熟時(shí)政府不再監(jiān)管天然氣井口價(jià)，但對(duì)管輸價(jià)格仍然嚴(yán)格監(jiān)管。

（六）現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

石油天然氣行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革與重組應(yīng)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一和所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分離，完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，建立有效的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，特別是在投融資領(lǐng)域，實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，研究出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，支持并推動(dòng)企業(yè)減員增效，處理不良資產(chǎn)。

由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)在石油天然氣行業(yè)中占主導(dǎo)地位，為推動(dòng)改革的順利進(jìn)行，必須探索國(guó)有資本的多種實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。其中，股份制是優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的有效方式之一。國(guó)有資本通過(guò)股份制可以吸引和組織更多的社會(huì)資本，從而放大國(guó)有資本的功能，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，并促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化的形成和市場(chǎng)化改革進(jìn)程。

二、政策建議

（一）健全法律法規(guī)體系

應(yīng)從法律保障我國(guó)能源安全角度出發(fā)，制定國(guó)家層面涵蓋整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的《能源法》；抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》等維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)；加快制定《石油法》和《天然氣法》；為促進(jìn)節(jié)能，應(yīng)根據(jù)需要完善《節(jié)能法》，并加快制定《節(jié)能法》配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)和規(guī)范全社會(huì)用能行為，其重點(diǎn)是制定《節(jié)約石油管理辦法》、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》等。為保證法律法規(guī)的落實(shí)，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法，完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，健全執(zhí)法體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，依法實(shí)施管理。

（二）制定綜合發(fā)展戰(zhàn)略

石油天然氣不僅與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)的發(fā)展休戚相關(guān)，而且內(nèi)在聯(lián)系也非常強(qiáng)的行業(yè)，因此，在對(duì)國(guó)內(nèi)外資源和需求變化進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，制定長(zhǎng)期的系統(tǒng)的行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施，不僅對(duì)行業(yè)發(fā)展非常必要，而且還將促進(jìn)整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)國(guó)家能源安全保障和能源可持續(xù)供應(yīng)都有著重要的意義。石油天然氣行業(yè)的發(fā)展變化非常快，行業(yè)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)關(guān)系非常復(fù)雜，制定發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)周全考慮，充分征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，以保證政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性。

（三）管理機(jī)構(gòu)改革

1.建立集中統(tǒng)一的能源管理部門(mén)

能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，涉及石油等國(guó)家短缺戰(zhàn)略物資、以及電網(wǎng)和天然氣網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)行等國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，同時(shí)，能源內(nèi)部各行業(yè)間的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性很強(qiáng)，這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，其發(fā)展除了應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律外，還應(yīng)有政府管理和協(xié)調(diào)。而我國(guó)目前的能源管理呈多部門(mén)分散態(tài)勢(shì)，綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性較差，為此，應(yīng)借鑒北美經(jīng)驗(yàn)建立國(guó)家層面的集中的宏觀(guān)能源管理模式。這種模式比較符合我國(guó)能源大國(guó)的特點(diǎn)。應(yīng)將分散在多家綜合部門(mén)的能源部門(mén)分離出來(lái)重新整合，將管理權(quán)集中，這能有效避免政府職能的重復(fù)及交叉；按照煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源分別設(shè)立專(zhuān)業(yè)性的司局，以加強(qiáng)對(duì)這些行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標(biāo)、管理體制框架、法律法規(guī)的研究和制定。

2.建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

由于能源產(chǎn)業(yè)改革的特殊性及其廣泛存在自然壟斷性環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府管理的作用是勿庸置疑的。但政府應(yīng)該逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從“指令性管理”向“禁令性管理”轉(zhuǎn)變，這就要求將政策的制定與監(jiān)管職能完全分開(kāi)，建立獨(dú)立的國(guó)家級(jí)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則及職能確定，設(shè)計(jì)了三個(gè)能源領(lǐng)域監(jiān)管設(shè)置的方案。

第一種方案：建立獨(dú)立于能源主管部門(mén)的國(guó)家級(jí)綜合能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)；國(guó)家級(jí)綜合能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)下對(duì)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)較強(qiáng)的行業(yè)（如電力、石油、天然氣）設(shè)單獨(dú)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

第二種方案：國(guó)家能源主管部門(mén)內(nèi)設(shè)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過(guò)立法規(guī)定其獨(dú)立監(jiān)管的權(quán)力，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)下對(duì)自然壟斷性較強(qiáng)的電力、天然氣、石油單獨(dú)設(shè)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立的。

第三種方案：充分考慮現(xiàn)有能源管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和正在進(jìn)行的改革，可考慮在現(xiàn)有能源管理格局下盡快建立自然壟斷性強(qiáng)的電力、天然氣、石油行業(yè)單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則賦予這些機(jī)構(gòu)真正行使監(jiān)管的權(quán)力，并將能源局仍保留的相關(guān)行業(yè)監(jiān)管職能盡快分離出來(lái)，歸入成立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒(méi)有建立獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管職能仍暫由能源局行使。

上述三種方案是根據(jù)不同的背景和目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，從真正實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分開(kāi)，提高監(jiān)管效率方面考慮，第一種方案是理想方案，也是最符合建立現(xiàn)代監(jiān)管體制要求的模式；從現(xiàn)實(shí)性和可操作性角度考慮，第二種方案是現(xiàn)在應(yīng)該采取的模式，但鑒于我國(guó)現(xiàn)有的能源管理格局，可先由第一方案起步，但過(guò)渡時(shí)間不能太長(zhǎng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這三種方案都是在國(guó)家和地方設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即都在省一級(jí)也建立相應(yīng)的政府主管部門(mén)、綜合監(jiān)管部門(mén)或行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（個(gè)別行業(yè)可根據(jù)情況需要在區(qū)域一級(jí)設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。其中地方成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，職能相對(duì)獨(dú)立，權(quán)限也較大，且隨著改革的深入，具體監(jiān)管的實(shí)施應(yīng)主要放在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但地方級(jí)的機(jī)構(gòu)都接受?chē)?guó)家相應(yīng)機(jī)構(gòu)的管理或監(jiān)督；不管采取何種方案，都應(yīng)在明確各自隸屬關(guān)系和職能劃分的基礎(chǔ)上，處理好國(guó)家能源主管部門(mén)、國(guó)家級(jí)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)及各地方相應(yīng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系；在發(fā)揮能源主管部門(mén)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的同時(shí)，逐漸加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)在能源協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)監(jiān)管中的獨(dú)特作用，以促進(jìn)監(jiān)管的公開(kāi)透明，提高監(jiān)管效率。

（四）建立石油安全保障體系，確保可持續(xù)供應(yīng)

我國(guó)石油供應(yīng)的不安全性體現(xiàn)在多個(gè)方面，對(duì)外依存的增大、企業(yè)石油庫(kù)存量過(guò)低、國(guó)家石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備尚未建立、石油進(jìn)口外匯支出逐年增加、進(jìn)口通道安全性變差、國(guó)內(nèi)石油價(jià)格過(guò)分依賴(lài)國(guó)際油價(jià)、國(guó)際石油地緣政治的重大變化等等都對(duì)中國(guó)獲得穩(wěn)定、可靠、安全的石油供應(yīng)產(chǎn)生影響。我國(guó)石油供應(yīng)既存在價(jià)格急劇變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也存在石油供應(yīng)階段性、部分性供應(yīng)中斷的隱患，因此，完

善石油安全保障體系應(yīng)成為我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。

1.多種方式保障石油安全

為確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和能源的安全供應(yīng)，必須采取多種途徑利用國(guó)際能源資源和市場(chǎng)。現(xiàn)在盡管世界區(qū)域性紛爭(zhēng)不斷，但經(jīng)濟(jì)手段仍是解決能源領(lǐng)域的主要途徑，我國(guó)還是應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，遵循市場(chǎng)規(guī)律，主動(dòng)出擊，在全球性的石油資源爭(zhēng)奪中逐步占據(jù)有利位置，不再受制于人。但世界的復(fù)雜形勢(shì)也要求我們有應(yīng)對(duì)策略，未雨綢繆，在主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段時(shí)，必要時(shí)結(jié)合使用多種辦法保障我國(guó)的能源安全。隨著我國(guó)實(shí)力的增強(qiáng)及國(guó)際地位的提高，保障石油安全應(yīng)該日益與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)甚至是軍事緊密聯(lián)系起來(lái)，國(guó)家應(yīng)增強(qiáng)外交活動(dòng)中對(duì)能源領(lǐng)域的關(guān)注度及目的性，在國(guó)家層面對(duì)開(kāi)放性能源政策實(shí)施統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建議與俄羅斯等能源大國(guó)建立穩(wěn)定的能源合作雙邊機(jī)制。

2.立足國(guó)內(nèi)，利用國(guó)際市場(chǎng)

總體而言，應(yīng)該立足國(guó)內(nèi)、面向世界，解決我國(guó)石油供應(yīng)不足的問(wèn)題。首先，應(yīng)立足國(guó)內(nèi)，一方面要在提高經(jīng)濟(jì)效率的前提下，充分挖掘國(guó)內(nèi)能源生產(chǎn)能力，加大對(duì)國(guó)內(nèi)油氣資源勘探的投入，增加海洋油氣資源勘探的投入，大力發(fā)展油氣生產(chǎn)。另一方面，應(yīng)改善我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，形成我國(guó)多元化能源結(jié)構(gòu)，特別是充分利用可再生能源，發(fā)展石油替代能源；大力實(shí)行節(jié)油，發(fā)展石油高效利用技術(shù)，提高石油利用效率。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)西部能源的開(kāi)發(fā)，提高開(kāi)發(fā)和利用西部能源在保障我國(guó)能源安全中的戰(zhàn)略地位。

在加強(qiáng)我國(guó)油氣資源勘探和開(kāi)發(fā)的同時(shí)，要充分利用國(guó)際市場(chǎng)，多方位開(kāi)拓油氣供應(yīng)渠道。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，中國(guó)已有能力在國(guó)際市場(chǎng)上調(diào)整石油供應(yīng)安全戰(zhàn)略。應(yīng)盡快確定成本較低和較為可行的能源供應(yīng)方案，盡可能經(jīng)濟(jì)、合理地利用國(guó)外能源資源。可通過(guò)對(duì)海外石油勘探開(kāi)發(fā)給予積極的扶持政策，如對(duì)運(yùn)往國(guó)內(nèi)加工利用的海外份額油取消或優(yōu)先獲得進(jìn)口配額和許可證，建立海外石油勘探開(kāi)發(fā)基金和信貸支持等，并對(duì)份額油的進(jìn)口免征進(jìn)口稅等辦法推動(dòng)有實(shí)力的企業(yè)走出去，建立海外油氣生產(chǎn)基地，以減少對(duì)國(guó)外的直接依賴(lài)，降低能源供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)能源安全評(píng)估和預(yù)警體系建設(shè)

我國(guó)石油不安全性主要集中在石油行業(yè)，既存在價(jià)格急劇變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也存在石油供應(yīng)階段性、部分性供應(yīng)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該建立一套保障能源安全的全面、系統(tǒng)和完善的機(jī)制，包括密切關(guān)注國(guó)際能源發(fā)展態(tài)勢(shì)，全面評(píng)估我國(guó)的能源狀況，監(jiān)控我國(guó)能源發(fā)展變動(dòng)情況，并對(duì)可能出現(xiàn)的能源危機(jī)做出預(yù)警反應(yīng)，相應(yīng)采取應(yīng)急措施等。應(yīng)全面分析在哪些情況下我國(guó)可能發(fā)生能源危機(jī)，根據(jù)國(guó)內(nèi)外能源形勢(shì)適時(shí)判斷可能發(fā)生危機(jī)的嚴(yán)重程度，進(jìn)行能源安全評(píng)級(jí)（可有不同的評(píng)級(jí)方法，如可按程度不同采取“藍(lán)”、“綠”、“黃”、“橙黃”、“紅”的警示），并針對(duì)不同級(jí)別的能源危機(jī)設(shè)計(jì)系統(tǒng)的應(yīng)急方案。這樣既可以保證我國(guó)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)從容應(yīng)對(duì)，又不至于在出現(xiàn)一般性的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)或暫時(shí)性的國(guó)內(nèi)供求矛盾時(shí)采取過(guò)急措施而導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受重大損失。

4.完善油氣儲(chǔ)備體系

建立油氣儲(chǔ)備是世界各國(guó)通行的解決能源安全的重要舉措，其中石油是最主要的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備物資。20世紀(jì)70年代兩次世界石油危機(jī)使一些石油消費(fèi)大國(guó)紛紛響應(yīng)由經(jīng)合組織(OECD)1974年設(shè)立的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)(1EA)所制定的石油儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，建立起由政府控制的國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。與此同時(shí)，西方國(guó)家的石油生產(chǎn)銷(xiāo)售商也擴(kuò)大了各自企業(yè)的石油儲(chǔ)備能力，這使得這些國(guó)家在能源安全方面應(yīng)變能力大大加強(qiáng)，并藉此給其他國(guó)家施加更大壓力。而我國(guó)對(duì)進(jìn)口石油的依賴(lài)度不斷上升，進(jìn)口石油又主要來(lái)自局勢(shì)動(dòng)蕩的中東地區(qū)并且要通過(guò)漫長(zhǎng)的海上運(yùn)輸線(xiàn)，石油的持續(xù)供給存在一定的不確定性。為防止突發(fā)事件導(dǎo)致我國(guó)能源供應(yīng)的中斷，建立我國(guó)的石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備勢(shì)在必行。應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，組成國(guó)家級(jí)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并由國(guó)家作專(zhuān)項(xiàng)資金安排，確保石油儲(chǔ)備的戰(zhàn)略性、統(tǒng)一性、安全性；科學(xué)確立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的水平，合理安排儲(chǔ)備基地的布局，建立有效機(jī)制促使企業(yè)積極參與石油儲(chǔ)備工作，逐步形成“實(shí)物儲(chǔ)備與產(chǎn)地儲(chǔ)備相結(jié)合”，“國(guó)家為主、分級(jí)儲(chǔ)備、官民結(jié)合”的儲(chǔ)備體系；隨著科學(xué)技術(shù)在石油天然氣中的作用日益顯現(xiàn)，技術(shù)儲(chǔ)備也應(yīng)逐漸成為油氣儲(chǔ)備體系中的重要內(nèi)容，以使我國(guó)能在發(fā)生石油安全危機(jī)時(shí)能啟動(dòng)技術(shù)儲(chǔ)備從容應(yīng)對(duì)；應(yīng)完善石油市場(chǎng)體系，盡早使國(guó)內(nèi)油價(jià)與國(guó)際油價(jià)真正接軌，采取國(guó)際通行的市場(chǎng)手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機(jī)的壓力。

（五）提升石油天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的地位

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)工業(yè)部門(mén)的不斷崛起，我國(guó)對(duì)石油天然氣的需求將進(jìn)一步上升，并將占能源進(jìn)口的絕大部分。今后我國(guó)能源安全的焦點(diǎn)將集中在石油天然氣行業(yè)，它的發(fā)展將影響我國(guó)的能源安全和可持續(xù)性供應(yīng)。多年來(lái)，我國(guó)的能源發(fā)展戰(zhàn)略都是將煤放在主導(dǎo)地位，這和我國(guó)的能源資源狀況及當(dāng)時(shí)所處的發(fā)展階段有關(guān)，而且這種能源發(fā)展戰(zhàn)略也確實(shí)在我國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的形成過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。但隨著國(guó)際能源形勢(shì)的變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的推進(jìn)，以及環(huán)保對(duì)經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展的制約日益顯現(xiàn)的背景下，調(diào)整我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。煤炭將繼續(xù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展中占據(jù)重要地位，但這并不是我們的最佳選擇，甚至是一種無(wú)奈的接受。隨著我國(guó)煤炭開(kāi)發(fā)成本的提高以及煤質(zhì)的下降，結(jié)合環(huán)境壓力綜合考慮，煤炭在能源發(fā)展中已沒(méi)有以往的優(yōu)勢(shì)，石油天然氣在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的地位將日益重要。一個(gè)處于現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家，沒(méi)有煤炭可以維持一段時(shí)間，但如果沒(méi)有石油，整個(gè)社會(huì)將立即癱瘓。因此，在強(qiáng)調(diào)煤炭的重要性的同時(shí)，應(yīng)該提升石油天然氣在能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性，雖然目前還不能取代煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的重要地位，但至少應(yīng)該將石油天然氣提升到與煤炭同等重要的地位。其中石油與天然氣的重要性在性質(zhì)上略有不同，石油的重要性是從國(guó)家能源安全的角度考慮的，而天然氣的重要性是作為一種上升勢(shì)頭非常好的清潔能源，將有可能成為我國(guó)調(diào)整以煤為主的能源結(jié)構(gòu)的突破口。

（六）制訂經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策

建立國(guó)家能源安全戰(zhàn)略固然要靠政府支持，但更為重要的是必須鼓勵(lì)其它資金參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，各國(guó)政府通過(guò)各種政策鼓勵(lì)和支持民間企業(yè)對(duì)有利于國(guó)家能源安全的投資、開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備。主要通過(guò)增加低息貸款、貼息貸款、調(diào)節(jié)稅費(fèi)、財(cái)政擔(dān)保和補(bǔ)貼、建立專(zhuān)用基金，以及加速折舊等多種方式對(duì)行業(yè)發(fā)展給予必要的支持。我國(guó)也可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)制訂相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，加快石油天然氣行業(yè)的改革和發(fā)展步伐。

為保證石油天然氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建議制定稅收優(yōu)惠政策，妥善處理石油天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸，上游、中游與下游間，以及資源性地區(qū)與非資源性地區(qū)的分配關(guān)系。應(yīng)研究建立石油天然氣行業(yè)稅收在相關(guān)地區(qū)的合理分配制度，兼顧資源省區(qū)、過(guò)境省份的利益，體現(xiàn)向西部?jī)A斜的政策。為保證石油天然氣安全，鼓勵(lì)天然氣形成使用，建議逐步將生產(chǎn)型稅種調(diào)整為消費(fèi)型稅，并提高汽油的消費(fèi)稅率，減輕天然氣勘探開(kāi)發(fā)、城市配氣、LNG進(jìn)口稅賦，實(shí)行差別稅率，對(duì)發(fā)電用氣給予稅收優(yōu)

惠。建立海外石油勘探開(kāi)發(fā)投資保險(xiǎn)機(jī)制，放寬審批權(quán)限，份額油返銷(xiāo)國(guó)內(nèi)實(shí)行零關(guān)稅；節(jié)油代油設(shè)備投資稅收減免。

（七）設(shè)定改革的過(guò)渡期

由于石油天然氣行業(yè)改革的特殊性和艱巨性，在朝著市場(chǎng)化改革的目標(biāo)邁進(jìn)的過(guò)程中，不能寄希望于短期內(nèi)解決所有問(wèn)題，特別是在完善法律法規(guī)，健全行政管理體制等方面，更有賴(lài)于改革的探索實(shí)踐。因此，對(duì)改革設(shè)置一個(gè)3到5年的過(guò)渡期非常有必要。在這段由舊體制向新體制轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期內(nèi)，允許對(duì)改革內(nèi)容作一些特殊安排。如在現(xiàn)有能源局的基礎(chǔ)上過(guò)渡一段時(shí)間再成立綜合能源主管部門(mén)；盡快完善電力監(jiān)管委員會(huì)，并著手建立天然氣監(jiān)管委員會(huì)，在此基礎(chǔ)上著手建立綜合性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)；在國(guó)家相關(guān)法律沒(méi)有出臺(tái)之前先制定行之有效的有關(guān)條例，待時(shí)機(jī)成熟后再逐步過(guò)渡到國(guó)家層次的法律。