詮釋對稅收管理績效評價體系的思考

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摘要：稅收管理績效評價是稅務機關運用一定的指標體系對稅收管理過程及其結果進行概括性的評價。評價時應本著系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、權變的跟光，注重對指標的相互關系及其權重的確定，采取客觀，公正、科學、全面的評價方法。將目標管理、關鍵績效指標以及平衡記分卡等評價技術引入到稅收管理績效評價工作中，建立一種適用于不同層面的績效評價體系，能夠為提高質(zhì)量和效率提供有效的評價方法。

關鍵詞：稅收管理績效評價體系設計

一、稅收管理績效評價概述

稅收管理績效評價是稅務機關運用一定的指標體系對稅收管理過程及其結果進行概括性的評價。評價時應本著系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、權變的眼光，注重對指標的相互關系及其權重的確定，采取客觀、公正、科學、全面的評價方法，快捷準確地將信息反饋給管理層，以供實施控制決策之用。稅收管理績效評價可以從效果和效率兩方面進行。

(一)稅收管理績效評價的目標

稅收管理的目標是為了促使納稅人依法納稅。稅收管理績效目標服從和服務于稅收管理目標，通過實施績效評價，引導和促進稅務機關實現(xiàn)稅收管理目標。因此，稅收管理績效評價的目標應當是在稅收遵從的前提下，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效的納稅服務，從而達到稅收收益最大化和納稅滿意度最大化。

(二)稅收管理績效評價的實施前提

一是要有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。實施有效的稅收管理績效評價要求高度的稅收信息化程度，管理數(shù)據(jù)資源高度集中，至少要到省一級，有專業(yè)的數(shù)據(jù)處理中心，對產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源實時進行校驗、統(tǒng)計、篩選、分類、分析，有相應的保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的制度和措施。二是對稅收管理過程及結果進行標準化管理。要最終做出績效評價的判斷結果，除了建立科學的指標體系，還必須有可行的評價標準對評價對象進行分析評判。評價標準是評價結果產(chǎn)生的基準和前提。

(三)稅收管理績效評價的主體

在高度信息化條件下，稅收管理主體可以分為兩個層面：管理層面和操作層面。管理層面主要指省級以上稅務機關和單純具有內(nèi)部管理職能、不直接面對納稅人的地市級稅務機關，操作層面即為直接面向納稅人的地市級以下稅務機關。在稅收管理績效評價體系下，稅收管理主體就是稅收管理績效評價的主體。

(四)稅收管理績效評價的范圍

現(xiàn)代稅收管理理論中的稅收管理．主要是指稅收的征收管理，只包括稅收執(zhí)法權的管理。稅務機關績效評價包括對稅務行政管理權和稅收執(zhí)法權行使績效的評價。本文主要是對稅務機關及其工作人員行使稅收執(zhí)法權的過程及其結果產(chǎn)生的績效，即稅收管理績效進行評價分析。

二、構建稅收管理績效評價體系應注意事項

(一)合理設定評價指標

指標設計在以“目標管理”為手段的績效評價體系中具有重要意義。指標既是稅務人員工作行為的導向，又是評價稅務人員工作業(yè)績的標準。好的指標可以起到事前積極誘導和事后公正評價的作用，差的指標會使整個績效評價體系失效甚至對整個稅務系統(tǒng)造成危害。我們對稅務人員工作績效進行考核和評價的全部內(nèi)容，必須涵蓋稅務人員7O～8O以上的工作，根據(jù)崗位職責確定指標。指標的設計要體現(xiàn)多元化，不僅要能綜合反映稅務人員的工作業(yè)績，還要考核其工作態(tài)度、創(chuàng)新精神、知識水平、工作能力，是否能與他人交流與共享信息。各級稅務機關也可以結合實際在此基礎上自行設計指標體系。這就意味著指標的設計要堅持定量分析和定性分析相結合，對于兩類指標組合權重的選擇取決于被評價稅務人員的崗位職責。不同的部門工作側重點不同，有的是在于提高納稅人的滿意程度，樹立稅務機關的良好形象，有的是在于實現(xiàn)稅款的應收盡收、減少納稅人的稅款漏征率。對量化指標要求高的稅務部門，則量化指標的權重大些，對定性指標要求高的稅務部門，則定性指標的權重大些。

(二)注意事中溝通

若把稅務部門績效評價體系比做一臺機器，溝通在其中所起的作用就是潤滑劑，它能保證整個績效評價體系良性運轉。沒有完善的信息交流和溝通機制也就沒有稅務部門的績效評價體系。溝通存在于評價前、評價中、評價后三個階段。在績效評價實施前的指標設計階段，稅務部門的領導或評價者應把被評價人員納入到指標的設計過程中。溝通一方面可以使績效指標和標準成為每一個部門和稅務人員均能理解的共同語言，從而對其行為產(chǎn)生事前誘導作用，消除排斥心理、引導接受并指導行為；另一方面也避免了指標的設計與實際相脫離，增強了指標的可操作性。對于績效評價后的溝通，評價人員根據(jù)被評價稅務人員的績效評價結果，鼓勵與組織目標一致的行為，同時對于不符合或偏離組織目標的行為予以引導，幫助找到原因，并提出改進建議使其接受進一步的培訓或改變工作態(tài)度。人們最常忽視的是評價過程中的溝通，然而在評價過程中及時進行溝通引導被評價稅務人員的行為，可以防微杜漸，大大改善評價結果。在實際工作中，事中溝通也通常最有效。

(三)根據(jù)個體需要選擇激勵手段

績效評價與績效付酬是不可分割的兩個方面。傳統(tǒng)行為學理論分析，行為是由動機支配的，而動機是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特點，是建立有效的激勵制度的基礎。需要的層次性決定了激勵手段的多樣性，即物質(zhì)激勵和非物質(zhì)激勵相結合的激勵機制。對于物質(zhì)激勵，可以通過對薪酬體制的設計而完成，在績效評價體系中，稅務人員的工資一公務員基本工資+績效工資x工作難易系數(shù)。對于非物質(zhì)激勵，可以通過“情感激勵”對稅務人員個體工作給予認同、尊重、表揚，對其職位的提升、賦予信任和責任來實現(xiàn)。評價人員必須確定被評價稅務人員目前所處的需求層次和特點，并依據(jù)其特點選擇適合不同個體的激勵結合方式。

(四)建立硬性約束機制

激勵和約束是稅務部門績效評價體系中的兩個不可分割的因素，只有二者之間實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，才能發(fā)揮績效評價的功能?？冃гu價體系內(nèi)的約束實際上是一個問題的兩個方面，一方面如果稅務人員的評價結果較差或與整個系統(tǒng)的目標相悖，將遭受批評和懲罰，為此付出代價；另一方面對評價結果差的稅務人員的處罰就是對其他稅務人員的約束，或者說是反面激勵，從反面達到激勵約束相容。由此我們可以看出，在績效評價體系中，激勵和約束是緊密聯(lián)系在一起的，它們協(xié)同在一起發(fā)揮最優(yōu)作用。

三、不同層面設計稅收管理績效評價體系的探討

(一)稅收管理績效評價技術的運用及其分析

1．基于平衡計分卡的績效評價。

平衡計分卡是一種綜合績效管理體系。它將組織經(jīng)營任務的決策轉化為四大部分的指標：財務、顧客、內(nèi)部流程、學習與發(fā)展，將組織戰(zhàn)略分為這四個方面的考察目標，每一考察目標分別設置幾個獨立的指標，多種指標組成了相互聯(lián)系的一個系列指標體系。這些目標和指標既保持一致又相互加強，構成了有機的統(tǒng)一體，從而達到財務指標與非財務指標、短期與長期、內(nèi)部與外部、過去與未來之間的平衡。因此，利用平衡計分卡進行管理決策，能明確地看出它對整個稅收管理績效評價體系研究組織戰(zhàn)略目標所帶來的影響。在平衡計分卡中，財務方面是平衡計分卡的最終結果，財務指標的實現(xiàn)是客戶滿意和客戶忠誠的結果。只有實現(xiàn)內(nèi)部流程的效率性和一致性，即在時間、質(zhì)量和價格方面滿足客戶，才能達到客戶滿意和客戶忠誠。而內(nèi)部流程的優(yōu)化與否主要取決于企業(yè)員工的能力。

2．基于關鍵指標的績效評價。

關鍵績效指標的類型主要有數(shù)量、質(zhì)量、成本和時限。在確定關鍵績效指標時，指標的設定要具體，切中目標、適度細化、能夠權變；指標是可度量的，是數(shù)量化和行為化的，數(shù)據(jù)或信息要具有可獲性；要具可實現(xiàn)性，在付出努力的情況下，在適度的時限內(nèi)可以實現(xiàn)；要有現(xiàn)實性，是可證明和觀察的，不是假設或主觀猜測；指標的設定要考慮時間，關注效率。

3．基于目標的績效評價。

目標管理下的稅收管理績效評價體系研究是以系統(tǒng)論、控制論和信息論為理論基礎，把以工作為中心和以人為中心的管理激勵方法有機地結合起來，把工作任務量化，層層分解。目標管理法是為了改善組織在競爭中軟弱無力所實施的一項措施，通過權力下放和自我控制來提高組織的競爭力，它建立在充分信任和信息透明的基礎上，更強調(diào)人的創(chuàng)造性和主觀能動性?；谀繕说目冃гu價方法主要有四個操作步驟：設定績效目標、確定目標達到的時間框架、實際績效水平與績效目標相比較、設定新的績效目標。

(二)管理層面基于目標的稅收管理績效評價體系分析

1．基于目標的關鍵績效指標體系構建要求。

管理層面的工作要強調(diào)納稅人導向、結果導向。它需要為操作層面提供政策咨詢、宣傳培訓、協(xié)調(diào)審批等服務，而這些工作始終要圍繞顧客的需求進行。管理層面許多工作的最終結果要靠操作層面的執(zhí)行來實現(xiàn)，為體現(xiàn)它的導向思想，有必要將其工作績效與操作層面的主要執(zhí)行結果掛起鉤來。管理層面要通過對關鍵績效指標的篩選來突出工作重點，調(diào)整衡量標準，要加大對主體業(yè)務和主要職能的評價力度。對過程的控制主要通過正確執(zhí)行管理體系文件來實現(xiàn)，采取抽查的方式進行，將需要關注的重要過程篩選出來，每次只從其中抽取部分進行檢查。

2．基于目標的績效評價體系設計思路。

管理層面的績效評價根據(jù)“目標引導，面向流程”的指導思想，按照“質(zhì)量方針一總體目標一具體質(zhì)量指標”的思路，結合管理層面的主要職能，建立起基于目標的規(guī)范化、標準化、精細化、科學化的績效評價體系。

(1)政策和制度的有效性。主要體現(xiàn)為稅收政策能夠有效地保證稅收職能的實現(xiàn)，有利于保證稅收“應收盡收”的收人組織原則，有利于收人水平的調(diào)節(jié)和收人公平分配，有利于營造公平有序、誠信納稅、和諧的稅收環(huán)境，有利于促進依法治稅目標的順利實現(xiàn)。評價該績效目標的指標可以使用稅收征收率這一指標進行評價。

(2)稅收分析預測的準確性。受指令性稅收計劃的影響，政府部門一度強調(diào)用稅收完成數(shù)來評價稅收管理工作。要解決這樣的問題，一是要樹立制定科學稅收計劃的觀念，實事求是地測算和上報建議計劃以及影響收人的主要增減因素；二是運用科學的手段做好收人預測工作，對稅收預測的效果主要引人稅收收人預測準確率指標來評價，同時把查補稅款總額作為稅款預計水平的一個修正指標。

(3)稅收數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全性。有效的稅收監(jiān)控是稅收管理的基礎，而它又是建立在有效的數(shù)據(jù)管理基礎上。管理軟件通過采取有效手段，對各類數(shù)據(jù)進行檢驗、審核、檢測和維護，及時發(fā)現(xiàn)和避免異常數(shù)據(jù)，清理垃圾數(shù)據(jù)、冗余數(shù)據(jù)，糾正錯誤信息，確保數(shù)據(jù)信息真實、準確、完整和實用。數(shù)據(jù)高度集中，對管理層面而言，維護管理信息系統(tǒng)的安全性也很重要，可以通過垃圾數(shù)據(jù)量、冗余數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)利用程度、應急預案啟動的次數(shù)、數(shù)據(jù)災難發(fā)生的次數(shù)以及解決效果等方面設定評價指標。

(4)納稅評估的質(zhì)量和效果。納稅評估的有效性評價應當包括評估對象確定的準確性、評估發(fā)現(xiàn)的問題戶數(shù)、補繳稅款、移交稽查戶數(shù)以及納稅人真實申報率的提高等方面。

(5)執(zhí)法監(jiān)督的有效性和法律救濟的處理能力。依法治稅是衡量稅收管理工作績效的核心標準和實現(xiàn)稅收各項職能的核心途徑。管理層面通過執(zhí)法監(jiān)督和法律救濟，可以通過執(zhí)法檢查、納稅人投訴、案件復查等方式進行，主要通過稅務案件應訴維持率、復議案件維護率、稅務案件審理準確率等指標來評價。

(6)提供服務的質(zhì)量。無論納稅人將需求直接傳遞還是由操作層面?zhèn)鬟f給管理層面，管理層面都應當?shù)韧谂c納稅人直接傳遞，進行及時、準確的處理。因此，顧客需求的有效處理率、處理及時性和準確性都應當成為關注的內(nèi)容。

(三)操作層面基于平衡計分卡的稅收管理績效評價體系分析

1．財務的稅收征收率指標選擇。

稅收管理戰(zhàn)略目標主要是提高納稅人稅收遵從程度，在財務角度主要體現(xiàn)為實現(xiàn)稅收收益最大化，其“核心結果”指標主要體現(xiàn)為稅收征收率的高低。在一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和既定的稅制模式下，稅收管理水平的高低決定了法定稅收收人的實際征收量。因此，財務方面的指標主要體現(xiàn)為對稅收管理水平的衡量和評價，具體包括納稅人戶籍管理水平、核定征收戶管理質(zhì)量、納稅申報質(zhì)量以及稅負水平四個方面的相應指標。核心結果指標則依據(jù)稅收經(jīng)濟觀，在征管能力一定的情況下，稅收規(guī)模隨經(jīng)濟的波動而波動。從理論上說，只要稅務機關依法治稅，對無知性稅收不遵從的納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務，對自私性不遵從的納稅人加強管理監(jiān)控，就能夠實現(xiàn)應收盡收。在評價是否實現(xiàn)有效地組織稅收收人方面，用稅收征收率進行評價。

2．征管過程驅動性指標選擇。

(1)納稅人戶籍管理水平。按照屬地管理的原則，戶籍管理水平主要反映評價期該轄區(qū)內(nèi)納稅人獲得的全面性，以及納稅人各項基礎信息是否真實、準確。主要由稅務登記率、發(fā)票使用率、戶均發(fā)票使用量、稅控裝置數(shù)據(jù)采集率等指標來評價。

(2)核定征收戶管理質(zhì)量。在日常稅收征管中，加強對核定征收戶的管理和評價，可以有效監(jiān)控操作層面行使推定課稅權的情況，降低風險，實現(xiàn)核定工作的公平、公正、公開，進而提高稅收征收率。主要由查賬征收率、定額調(diào)整率、定額戶轉查賬戶比率、個體戶平均稅負、未達起征點率、停業(yè)復業(yè)率等指標來評價。

(3)納稅申報管理質(zhì)量。提高納稅申報的質(zhì)量，一方面是要提高納稅人遵從度，保證納稅人能夠依法、及時、足額地進行納稅申報；另一方面是稅務機關加強稅收征管，提高日常催報催繳的管理力度。主要由準期申報率、當期申報率、申報準確率、零稅申報率、低稅負申報率等指標來評價。

(4)稅負水平。通過對宏觀稅負水平、宏觀稅收經(jīng)濟指標以及微觀稅負水平等分析評價，找出稅收管理的一些薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地進行控制和改進。主要由可比宏觀稅負率、行業(yè)稅負率、稅負——銷售收人彈性、資產(chǎn)稅收貢獻率、人均稅收產(chǎn)出率、稅收經(jīng)濟彈性、納稅人稅負率等一系列指標來評價。