稅收計劃管理研究論文

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由于我國各級政府長期面臨相當(dāng)大的財政壓力，而且依法治稅作為一個長期而艱巨的任務(wù)不可能一蹴而就，因此當(dāng)前以至今后一段歷史時期內(nèi)，稅收計劃仍將在稅收工作中發(fā)揮重要的作用。那么如何在“依法治稅”的理念下，探索稅收計劃管理的新思路、充分發(fā)揮稅收計劃在近階段的積極作用，是我們必須面對的現(xiàn)實問題。

一、我國依法治稅與稅收計劃管理的現(xiàn)狀

我國稅務(wù)系統(tǒng)一直在強調(diào)要依法治稅，但是只要實事求是地分析我國當(dāng)前稅收工作的實際情況，就不難發(fā)現(xiàn)，稅收任務(wù)仍然是一切稅收工作的“指揮棒”。衡量各級稅務(wù)機關(guān)工作質(zhì)量如何，收入任務(wù)是否完成及超額多少始終是擺在第一位的指標(biāo)。

現(xiàn)行的稅收計劃管理體制出現(xiàn)了兩個不適應(yīng)：一是與市場經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展不適應(yīng)，二是與依法治稅的原則不適應(yīng)。由此導(dǎo)致了在稅源充裕之年，稅務(wù)機關(guān)考慮來年稅收計劃的完成，往往會打埋伏；而在稅源較緊時，稅務(wù)機關(guān)就有可能收“過頭稅”，增加企業(yè)負擔(dān)。完全以稅收計劃為中心的治稅方針將破壞稅收法治，損害稅法的嚴肅性、權(quán)威性，助長人治思想和風(fēng)氣，體現(xiàn)不出公平稅負的原則，削弱稅收宏觀調(diào)控的職能，從而影響到市場經(jīng)濟的正常發(fā)展，給強化稅收征管、推進依法治稅帶來極大的阻力。

二、正確處理稅收計劃與依法治稅的關(guān)系

依法治稅是稅收工作的靈魂，要求稅務(wù)部門必須具有法制觀念，按照法制的要求，規(guī)范稅收運行的各個環(huán)節(jié)，將各項稅收工作納入法制的軌道。總之，稅收的基礎(chǔ)在于其法治性，要求稅務(wù)部門必須依法治稅。

（一）依法治稅與稅收計劃是對立統(tǒng)一體

表面上看，二者是矛盾的。依法治稅要求應(yīng)收盡收，堅決不收“過頭稅”。但由于我國現(xiàn)行財政實行一級政府一級預(yù)算，稅收計劃編制是各級政府財政預(yù)算的重要內(nèi)容，而財政預(yù)算考慮的主要因素是一定經(jīng)濟增長和財政支出的需要，這使得稅收計劃與實際稅源之間往往存在不小的差距，這種情況在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其突出，形成“寅吃卯糧”或人為的“蓄豐補欠”等種種與依法治稅精神背道而馳的現(xiàn)象。但從二者的實質(zhì)來看，依法治稅與稅收計劃的對立只是表面上的對立，依法治稅離不開稅收計劃，稅收計劃起著促進依法治稅的積極作用；而正確的、對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展起積極引導(dǎo)作用的稅收計劃必須始終貫穿依法治稅的稅收工作靈魂，因此，二者是對立的統(tǒng)一體。

首先，從計劃的重要性來說，依法治稅離不開稅收計劃。計劃是對未來行動的事先安排。“人無遠慮，必有近憂”。稅收工作千頭萬緒，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，但組織稅收收入始終是稅務(wù)部門的一項中心工作，是全部工作的出發(fā)點和歸宿。這是由稅收的職能所決定的。要做好組織稅收收入工作，稅收計劃是重要的前提。這是由計劃工作的性質(zhì)決定的。按照管理學(xué)的理論，稅收計劃的性質(zhì)可以概括為五個方面，即目的性、首位性、普遍性、效率性和創(chuàng)新性。每一個稅收計劃都是旨在促使稅務(wù)部門的組織收入這一中心工作的完成，因此具有鮮明的目的性；稅收計劃的首位性在于相對于其他稅收管理職能而言，稅收計劃處于首位，而且，它影響和貫穿于組織工作、人員配備、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)工作以及監(jiān)督和控制工作；稅收計劃的普遍性體現(xiàn)在它是各級稅務(wù)人員的一個共同職能，只是隨著稅務(wù)人員職責(zé)分工的不同而具備不同的特點和內(nèi)容；稅收計劃的效率性體現(xiàn)為正確的稅收計劃起著指導(dǎo)稅務(wù)人員“做正確的事”以及“正確地做事”的促進作用；稅收計劃是對稅收管理活動的設(shè)計，是針對未來可能發(fā)生的新情況而作出的，因而是一個創(chuàng)造性的管理活動的設(shè)計。

其次，“應(yīng)收盡收，堅決不收過頭稅”的依法治稅要求，是稅收計劃存在的內(nèi)在因素。這是因為，第一，我國稅法仍不夠完善，稅收立法層級不夠，造成了稅收剛性的弱化。目前我國經(jīng)過人大立法的稅收法規(guī)、條例只有《稅收征管法》等4個，仍有20個稅種是以國務(wù)院的條例和暫行條例形式頒布的，其中不少稅收規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟形勢，有的條例甚至已經(jīng)沿用了40年而沒有修訂。第二，我國現(xiàn)階段稅收征管實踐中存在征收與稽查脫節(jié)，應(yīng)收不收或少收，責(zé)任不明。第三，稅務(wù)人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)、法制觀念尚不盡如人意，稅收“人治”觀念仍未能被“法治”觀念完全替換。因此，加強稅收計劃管理，用具體的計劃性任務(wù)，督促稅務(wù)人員恪盡職守，強化稅收的剛性，在當(dāng)前及相當(dāng)長的時期內(nèi)，有利于保證稅收的應(yīng)收盡收，實現(xiàn)依法治稅。

再其次，稅收執(zhí)法環(huán)境欠佳是稅收計劃存在的外在因素。勿需諱言，目前一是我國公民依法納稅觀念不強，社會誠信納稅的氛圍不夠，偷稅現(xiàn)象嚴重。二是由于納稅人的信息資源未能實現(xiàn)有效共享，工商、銀行等社會公共部門與稅務(wù)部門之間，甚至稅務(wù)部門的國、地稅機關(guān)之間未能進行有效的聯(lián)系和配合，對納稅人經(jīng)濟活動的監(jiān)控手段比較落后，同時由于我國目前實行的是生產(chǎn)型增值稅，由于其在稅制設(shè)計方面的缺陷，未能涵蓋生產(chǎn)的全過程，再加上目前我國實行的增值稅未能覆蓋整個經(jīng)濟領(lǐng)域（如涉及增值稅進項抵扣的交通運輸業(yè)征收營業(yè)稅，大量購進建筑材料的建筑業(yè)征收營業(yè)稅等），客觀上形成了增值稅抵扣鏈條的脫節(jié)，為不法經(jīng)營者謀取不法利益提供了可乘之機。為了實現(xiàn)依法治稅，達到應(yīng)收盡收的目標(biāo)，我國的現(xiàn)實情況決定需要一個收入指標(biāo)去約束征納雙方的行為。此外，社會上各職能部門依靠職權(quán)收取的名目繁多的各種費用嚴重地侵蝕了稅基，實行稅收計劃管理，有利于抵制非稅收入，有利于“費改稅”的進一步深化。

由此可見，稅收計劃有其存在的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實需要，是實行依法治稅的重要輔助手段，但如不能正確擺正稅收計劃在稅收管理中的位置，過分倚重稅收計劃來保證財政收入的實現(xiàn)，則不可避免地出現(xiàn)稅收計劃與依法治稅的稅收工作原則的沖突。因此，在實際稅收管理工作中，要正確處理二者的關(guān)系，趨利避害，充分發(fā)揮稅收計劃對依法治稅的促進作用，使稅收工作既有條不紊地開展，又嚴格實行依法行政，依法治稅。

（二）正確處理二者之間的矛盾，促進依法治稅

稅收計劃與依法治稅的對立是既對立又統(tǒng)一的關(guān)系，二者互為補充，互相促進。二者的沖突是客觀存在的，不容忽視的，處理不好二者的關(guān)系，會極大地損害依法治稅的稅收工作靈魂，甚至出現(xiàn)與依法治稅背道而馳的結(jié)果。要處理好二者之間的矛盾，需要從以下幾方面著手：

1、提高全民素質(zhì)，營造誠信征納的氛圍，實現(xiàn)依法治稅。依法治稅內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容，一是納稅人誠信納稅，二是稅務(wù)人員依法誠信征稅，實質(zhì)上是通過自然人的誠信行為實現(xiàn)依法治稅的目標(biāo)。因此大力提高社會全員的素質(zhì)，提高納稅人對稅法的遵從度，提高稅務(wù)人員的法治意識，營造誠信征納的氛圍，有利于實現(xiàn)納稅人應(yīng)繳盡繳，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)收盡收，實現(xiàn)依法治稅。

提高人員素質(zhì)需與制度建設(shè)雙管齊下，用制度來保證教育的針對性和有效性。一方面要建立和健全稅務(wù)征管考核機制，大力推行人機結(jié)合，提高計算機在稅務(wù)征管中的運用程度，并加快建立稅收監(jiān)控機制，在稅務(wù)、工商、銀行、海關(guān)等各職能部門實行納稅人經(jīng)營情況的有關(guān)信息共享，從稅源產(chǎn)生的不同階段、不同環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，盡量減少稅收征管中的人為因素，實現(xiàn)由“人治”向“法治”的徹底轉(zhuǎn)變。另一方面要建立和健全處罰機制，通過提高稅務(wù)稽查人員的綜合素質(zhì)，實現(xiàn)有偷必能查的目的，增大偷稅被發(fā)現(xiàn)的概率，增大違法風(fēng)險，同時用完備的處罰制度約束征納雙方，實現(xiàn)納稅人應(yīng)繳盡繳，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)收盡收的依法治稅的要求。

2、改革現(xiàn)行財政預(yù)算體制。由于我國現(xiàn)行財政實行一級政府一級預(yù)算，稅收計劃編制是各級政府財政預(yù)算的重要內(nèi)容，而財政預(yù)算考慮的主要因素是一定經(jīng)濟增長和財政支出的需要，這使得稅收計劃與實際稅源之間往往存在不小的差距。為了解決這一問題，可以實行中央大預(yù)算，即地方財政支出由中央財政全額撥付，從而解決地方實際稅源與地方財政支出出現(xiàn)缺口的矛盾。但這種辦法一方面不利于調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，容易形成小進則滿，安于現(xiàn)狀，停滯不前的局面，這既與時展的要求格格不入，而且實質(zhì)上并未解決稅收計劃與實際稅源發(fā)生偏差的問題。因此，這種方法既缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，又不能解決實質(zhì)問題，只是將問題上交，將矛盾集中體現(xiàn)于中央財政。

3、提高稅收計劃的科學(xué)性。稅收計劃與實際稅源不一致，除了上面所說的財政預(yù)算因素外，還有一個很重要的因素是我國當(dāng)前的稅收計劃編制方式不夠科學(xué)。長期以來，稅收計劃的編制一直采取“基數(shù)×（1+系數(shù)）+特殊因素”的方法，這種編制方法帶有深厚的計劃經(jīng)濟體制烙印，為了保證稅收計劃與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，滿足依法治稅的要求，應(yīng)考慮實行“零基”稅收計劃編制法，而且稅收任務(wù)應(yīng)隨著經(jīng)濟形勢的變化進行必要的調(diào)整。同時應(yīng)改進稅收征管業(yè)績考核指標(biāo)，改變過去片面地強調(diào)稅收任務(wù)完成的“一票否決制”，將考核的重點放在是否應(yīng)收盡收上。在現(xiàn)行稅收計劃的編制方法不變的情況下，要改變稅收計劃與經(jīng)濟的發(fā)展存在較大偏離的客觀實際，迫切需要提高稅收計劃的科學(xué)性，減少計劃編制中的人為因素，降低稅收計劃的目的性，杜絕隨意性。要提高稅收計劃的科學(xué)性，一方面要求計劃編制必須立足于調(diào)查研究，開發(fā)行業(yè)稅負測算軟件，以科學(xué)的預(yù)測為基礎(chǔ)，另一方面要建立納稅人稅務(wù)信息資源的共享制度，全面、徹底地實現(xiàn)稅源監(jiān)控管理，再次要建立和完善事中、后續(xù)監(jiān)督體系，從而充分發(fā)揮稅收計劃對依法治稅的促進作用，避免不科學(xué)的稅收計劃的負面影響。

三、確立稅收計劃管理新思路

由于稅收計劃自身的特點，稅收計劃管理作為國家經(jīng)濟體制的重要組成部分，要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，客觀上不是要取消稅收計劃形式，而是在相當(dāng)長一段時期內(nèi)更好地發(fā)揮稅收調(diào)控作用和稅收計劃管理作用。目前，稅收計劃管理改革，一個重要的思路就是實行指導(dǎo)性計劃，取消指令性計劃。事實上，一項計劃是否具有較強的可操作性，以及執(zhí)行的實際效果是否與計劃預(yù)測相符，都是取決于計劃制定時是否科學(xué)合理。稅收收入計劃管理必須尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，符合從經(jīng)濟到稅收的財政理論，使稅收收入目標(biāo)決策科學(xué)化、規(guī)范化。

（一）做好稅源調(diào)查和稅收分析，提高稅收計劃的準(zhǔn)確率。稅收計劃的編制必須借助于經(jīng)濟稅源信息的準(zhǔn)確、充分，它是稅收計劃管理的基礎(chǔ)，計劃的執(zhí)行也是在及時有效地掌握和解決稅源信息所反映的問題的基礎(chǔ)上，才能真正得以順利實施。全面、完整、連續(xù)的經(jīng)濟稅源信息系統(tǒng)是稅收計劃管理水平不斷提高的重要保證，它使計劃管理不僅具有事后分析功能，而且具備可靠的前瞻性。

（二）開展稅收預(yù)測，建立科學(xué)的收入預(yù)測模型。當(dāng)前我國稅收計劃管理中存在的問題，主要表現(xiàn)在稅收計劃的編制缺乏科學(xué)依據(jù)。其原因是由于我國財稅體制是以支定收，稅收計劃是根據(jù)財政部的收入預(yù)算制定的，而且在征收中稅收收入計劃必須完成，所以長期以來，在稅務(wù)系統(tǒng)一直未開展稅收收入的預(yù)測工作。缺乏稅收預(yù)測而編制的計劃，往往帶有較大的盲目性和主觀隨意性，不利于稅收計劃管理乃至整個稅收管理工作的開展。而通過稅收預(yù)測的計劃，能夠使計劃中模擬的稅收環(huán)境和經(jīng)濟稅源變化趨勢更加接近客觀實際，使稅收計劃更具有科學(xué)性和可行性。

（三）用“GDP稅收負擔(dān)率法”取代“基數(shù)法”的計劃編制分配方法。通過對大量的有關(guān)稅收與GDP數(shù)據(jù)進行的實證分析表明，稅收收入的增長與GDP的增長存在著密切的關(guān)系，為制定科學(xué)合理的稅收計劃提供了有利條件和基礎(chǔ)。GDP稅收負擔(dān)率相對穩(wěn)定，又不受價格因素的影響，在橫向上，可以反映各地產(chǎn)業(yè)構(gòu)成對稅收的影響程度和各地的征管水平，還可以進行不同國家和地區(qū)之間的稅負比較；在縱向上，可以將各個時期的稅負進行比較，以反映一定時期內(nèi)稅負變化趨勢。

采用GDP稅收負擔(dān)率法編制稅收計劃，代表了稅收計劃編制方法改革的方向。但目前在實際工作中，尚未完全采用這一方法，而是將之與基數(shù)法和彈性系數(shù)法結(jié)合起來，綜合測算編制稅收計劃。隨著外部環(huán)境的改善和這一方法本身的進一步完善，在不久的將來，GDP稅收負擔(dān)率法將徹底取代基數(shù)法，成為我國稅收計劃編制方法的主流。

（四）取消稅收計劃指標(biāo)下達時層層分解的做法。當(dāng)今社會經(jīng)濟活動紛繁復(fù)雜，對每個納稅人進行準(zhǔn)確的稅收預(yù)測幾乎不可能。在一個小的地域內(nèi)，納稅戶少，個別納稅戶的經(jīng)營變化都可能對整體稅收帶來很大的影響。因而稅收計劃是相對宏觀的概念，稅收計劃分配不應(yīng)層層下達，甚至落實到人。如澳大利亞的稅收指標(biāo)就只保留在聯(lián)邦稅務(wù)局總部，不下達于各聯(lián)邦稅務(wù)局。

（五）優(yōu)化和完善稅收征管質(zhì)量考核體系。長期以來，在巨大的稅收收入壓力下，收入任務(wù)完成情況成了評價稅務(wù)機關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的惟一標(biāo)準(zhǔn)。在完成收入任務(wù)的耀眼光環(huán)下，往往掩蓋了許多征管工作問題。推進稅收征管質(zhì)量考核將會克服過去“一俊遮百丑”，只重視完成計劃任務(wù)、不重視稅源稅基全過程監(jiān)控的現(xiàn)象。稅務(wù)機關(guān)的工作中心將會圍繞提高征管質(zhì)量，抓漏征漏管、抓申報管理、抓稅款入庫、抓案件查處。

四、完善和加強稅收計劃管理的幾點設(shè)想

稅收計劃管理作為我國稅收管理的重要組成部分，對調(diào)動各級稅務(wù)部門組織收入的積極性，促進征管水平的提高，確保完成國家財政收入任務(wù)發(fā)揮了非常重要的作用。但是，稅收計劃管理中也長期存在著一些問題，甚至對稅收管理產(chǎn)生了一些負效應(yīng)，一定程度上影響了稅收政策的貫徹實施。改革稅收計劃管理，提高其合理性、科學(xué)性已成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）實事求是，增強計劃管理的科學(xué)性。稅收計劃的制定，除了參考國民經(jīng)濟宏觀發(fā)展計劃和國家預(yù)算收入外，更應(yīng)從經(jīng)濟稅源的實際出發(fā)，緊密結(jié)合市場變化，遵循從經(jīng)濟到稅收、積極可靠和留有余地的原則，以“發(fā)展變化”的總觀點來預(yù)測分析經(jīng)濟稅源，使稅收計劃盡量與實際稅源相吻合。為做到稅收計劃的科學(xué)管理，要切實抓好涵養(yǎng)稅源建設(shè)，通過加強對重點稅源地區(qū)、重點稅源行業(yè)和重點稅源企業(yè)的管理，培植現(xiàn)有稅源，發(fā)展?jié)撛诙愒矗纬商菁壎愒矗崿F(xiàn)從經(jīng)濟到稅收的良性循環(huán)。應(yīng)按稅款100萬元、50萬元、10萬元、5萬元的級次分別建立省、地、縣、分局（所）四級重點稅源信息網(wǎng)絡(luò)。為確保計劃制定和分配的科學(xué)化、合理化，一要根據(jù)不同行業(yè)、不同所有者結(jié)構(gòu)確定相應(yīng)的調(diào)查方法和參數(shù)依據(jù)，為科學(xué)編制稅收計劃奠定基礎(chǔ)；二要在具體編制計劃過程中，采取因素測算法與抽樣調(diào)查法進行綜合驗證，合理科學(xué)地確定每一因素，避免簡單推算，提高計劃準(zhǔn)確度；三要開發(fā)設(shè)計出稅收計劃信息管理軟件，建立縱向可與各級稅務(wù)部門聯(lián)系的征管數(shù)據(jù)庫，橫向可與各部門、重點行業(yè)、重點企業(yè)互相交流的反映市場動態(tài)的數(shù)據(jù)庫，并科學(xué)地將這些信息分類、解釋、分析、轉(zhuǎn)換成編制、分配稅收計劃的正確依據(jù)。

（二）完善會計改革，保證計劃執(zhí)行的準(zhǔn)確性。現(xiàn)行稅收會計核算辦法雖以申報應(yīng)征數(shù)作為核算起點，建立了基層征收機關(guān)分戶分稅種明細賬，但由于諸多方面原因，在基層會計實踐中，除入庫數(shù)額外，其他數(shù)據(jù)一定程度上缺乏真實性、完整性，影響了稅收計劃利用會計資料來計算稅收增減因素、測算稅收負擔(dān)和稅收增減幅度、預(yù)測稅源及其變化趨勢。必須進一步完善和加強稅收會計改革，進一步提高計算機在計會領(lǐng)域的應(yīng)用水平，全面真實準(zhǔn)確地反映稅源和稅收收入以及欠稅情況。

（三）注重調(diào)查研究，增強計劃分析的針對性。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。制定稅收計劃的同志應(yīng)經(jīng)常深入基層了解情況，及時反映征管工作中的新情況、新問題，掌握經(jīng)濟稅源結(jié)構(gòu)和變化情況以及發(fā)展趨勢，提高預(yù)測稅收收入的能力。在稅收計劃執(zhí)行情況分析中，要實現(xiàn)定量分析與定性分析相結(jié)合，既要分析客觀原因，更要分析主觀原因，做到有情況、有數(shù)據(jù)、有比較、有辦法、有預(yù)測，抓住重點。還要實行稅收計劃分析與稅收統(tǒng)計分析相結(jié)合，充分發(fā)揮現(xiàn)有信息資料的作用。

（四）實行綜合評價，增強計劃考核的合理性。當(dāng)計劃與實際稅源有較大的差距時，不能以計劃沖擊稅法。對各級稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)干部的考評，不能把計劃完成情況好壞作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，要強調(diào)依法治稅，加大對執(zhí)法情況監(jiān)督考評的份量，以促進稅收管理工作的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。