論美國(guó)食品安全監(jiān)管

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隨著食品安全事件的不斷出現(xiàn)，食品安全已成為全球性的焦點(diǎn)，各國(guó)都在下大力氣加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作。目前在美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，食品安全監(jiān)管體制逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)作的架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)從"農(nóng)田到餐桌"的全過程食品安全監(jiān)控，形成政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、消費(fèi)

者共同參與的監(jiān)管模式；在管理手段上，逐步采用"風(fēng)險(xiǎn)分析"作為食品安全監(jiān)管的基本模式。

一、統(tǒng)一管理原則

職能整合、統(tǒng)一管理是美等發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管的一個(gè)顯著特征。1998年，美國(guó)政府成立了"總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)"來協(xié)調(diào)美國(guó)的食品安全工作。該委員會(huì)的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成。委員會(huì)主席由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、衛(wèi)生部部長(zhǎng)、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任，形成監(jiān)督食品安全的三駕馬車。美國(guó)政府食品安全的管理特點(diǎn)是職能互不交叉，一個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)或數(shù)個(gè)產(chǎn)品的全部安全工作，在總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全工作的一體化管理。

目前，美國(guó)的食品安全系統(tǒng)主要涉及六個(gè)部門，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局(FSIS)、動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局(APHIS)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)、商業(yè)部的國(guó)家漁業(yè)局(NMFS)、衛(wèi)生部的疾病控制和預(yù)防中心(CDC)等。其中，F(xiàn)SIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA負(fù)責(zé)FSIS職責(zé)之外的食品摻假、存在不安全隱患、標(biāo)簽夸大宣傳等工作；APHIS主要是保護(hù)動(dòng)植物免受害蟲和疾病的威脅,EPA主要維護(hù)公眾及環(huán)境健康，避免農(nóng)藥對(duì)人體造成的危害，加強(qiáng)對(duì)寵物的管理；NMFS執(zhí)行海產(chǎn)品檢測(cè)以及定級(jí)程序等,CDC負(fù)責(zé)研究、監(jiān)管與食品消費(fèi)相關(guān)的疾病。同時(shí)，海關(guān)負(fù)責(zé)定期檢查、留樣監(jiān)測(cè)進(jìn)口食品。

另外，聯(lián)邦當(dāng)局還有一些食品安全派出機(jī)構(gòu)，如國(guó)家衛(wèi)生研究所(NIH)、農(nóng)業(yè)研究署(ARS)、州際研究、教育和推廣合作署(CSREES)、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)署(AMS)、經(jīng)濟(jì)研究署(ERS)、谷物檢驗(yàn)、包裝和堆料場(chǎng)管理局(GIPSA)、美國(guó)法典辦公室等，與各州和地方政府的相關(guān)部門配合，形成食品安全管理網(wǎng)絡(luò)。

二、建立健全法律體系原則

健全的法律體系是食品安全監(jiān)管順利推行的基礎(chǔ)，美國(guó)建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系，為制定監(jiān)管政策、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供了依據(jù)。

從1906年美國(guó)第一部與食品有關(guān)的法規(guī)《食品和藥品法》開始，近一個(gè)世紀(jì)來，美國(guó)政府制定和修訂了35部與食品安全有關(guān)的法規(guī)，其中直接相關(guān)的法令有7部。這7部法令既有綜合性的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》；也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。食品安全法令制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序，如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》對(duì)摻假食品、錯(cuò)貼標(biāo)簽的食品、緊急狀態(tài)下食品的控制、發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的司法復(fù)議等內(nèi)容都做出了詳細(xì)規(guī)定。

為保證食品安全監(jiān)管的公正、合理，美國(guó)針對(duì)公共參與決策和公平執(zhí)法等設(shè)定了專門的法規(guī)。管理機(jī)構(gòu)必須遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》和《信息公開法》等。

政府在食品安全監(jiān)管中的首要職能，是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行。這些標(biāo)準(zhǔn)包括對(duì)摻雜、摻假食品的一般禁令，對(duì)食品中不同化學(xué)殘留允許量的具體限制，對(duì)產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以及對(duì)加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等。負(fù)責(zé)制定食品安全法規(guī)的主要部門為食品藥品管理局和環(huán)境保護(hù)局。食品藥品管理局負(fù)責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)品外美國(guó)國(guó)內(nèi)和進(jìn)口的食品安全以及制訂畜產(chǎn)品中獸藥殘留最高限量法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農(nóng)藥、環(huán)境化學(xué)物的殘留限量和有關(guān)法規(guī)。

三、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理原則

風(fēng)險(xiǎn)管理的首要目標(biāo)是通過選擇和實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧M可能控制食品風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾健康。風(fēng)險(xiǎn)管理的程序包括"風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估"、"風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評(píng)估"、"管理決策的實(shí)施"、"監(jiān)控和評(píng)價(jià)"等內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)所有食品的危險(xiǎn)因素進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的評(píng)估，應(yīng)用科學(xué)手段，研究危害因素的特征，并對(duì)它們影響的范圍、涉及的人群和危害程度進(jìn)行分析；風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評(píng)估包括確定現(xiàn)有的管理選項(xiàng)、選擇最佳的管理選項(xiàng)、確定最終的管理措施等；監(jiān)控和評(píng)價(jià)指的是對(duì)實(shí)施措施的有效性進(jìn)行評(píng)估，以及在必要時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和評(píng)估進(jìn)行審查。

美國(guó)《總統(tǒng)食品安全計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)過程中的重要性。這項(xiàng)計(jì)劃號(hào)召對(duì)食品安全負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成立"機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)"，該協(xié)會(huì)通過鼓勵(lì)研究開發(fā)預(yù)測(cè)性模型和其他工具的方法，促進(jìn)微生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的進(jìn)展。管理機(jī)構(gòu)還在實(shí)施各種風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策方面取得了進(jìn)展，如推行HACCP(風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn))作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，認(rèn)清可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，從而采取有效的辦法加以防范。

四、信息公開透明原則

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，風(fēng)險(xiǎn)信息的交流與傳播是一個(gè)非常重要的方面，美國(guó)十分重視公眾的知情權(quán)。強(qiáng)調(diào)"保持每一步政策制定過程中的透明性。"

美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時(shí)食品市場(chǎng)檢測(cè)等信息、及時(shí)通報(bào)不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上管理機(jī)構(gòu)的議案等，使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時(shí)，政府還提供平臺(tái)讓消費(fèi)者參與食品安全管理，并加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，要求媒體以客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的食品信息服務(wù)于社會(huì)，不得炒作新聞，制造轟動(dòng)效應(yīng)牟取利益，造成消費(fèi)者對(duì)食品安全的恐慌。美國(guó)法律要求政府在制定行政法規(guī)時(shí)，允許國(guó)內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)行評(píng)論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互方式下進(jìn)行的。

五、從"農(nóng)田到餐桌"全程控制和可追溯原則

美國(guó)的食品安全監(jiān)管強(qiáng)調(diào)從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)過程的有效控制，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對(duì)象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對(duì)可能會(huì)給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實(shí)行問題食品的追溯制度。

一種食品的安全由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的特點(diǎn)，使得從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管的責(zé)任主體明確，容易操作。目前，美國(guó)已建立的食品安全控制體系中，最典型的就是在食品生產(chǎn)企業(yè)中廣泛實(shí)施的《通用良好生產(chǎn)規(guī)章》(GMP)和危害分析和關(guān)鍵控制體系(HACCP)。GMP規(guī)定了為保證衛(wèi)生狀態(tài)，哪些種類的建筑物、設(shè)備、裝備、裝置是必須的，哪些錯(cuò)誤必須避免，還涉及諸如通風(fēng)設(shè)置、設(shè)備清洗等要求。同時(shí)，相關(guān)部門實(shí)施病蟲害安全管理規(guī)范、發(fā)展良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，以便減少殺蟲劑的殘留和微生物對(duì)最終食品的危險(xiǎn)性。

六、責(zé)任主體限定原則

在美國(guó)食品安全管理機(jī)制中，食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責(zé)任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)，就是通過對(duì)食品生產(chǎn)者、加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

按照美國(guó)法律，企業(yè)作為當(dāng)事人對(duì)食品安全負(fù)主要責(zé)任。企業(yè)應(yīng)根據(jù)食品安全法規(guī)的要求來生產(chǎn)食品，確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。政府的作用是制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)按照這些標(biāo)準(zhǔn)和食品安全法規(guī)進(jìn)行食品生產(chǎn)，并在必要時(shí)采取制裁措施。違法者不僅要承擔(dān)對(duì)于受害者的民事賠償責(zé)任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。

七、專家參與原則

隨著新資源、新材料、新技術(shù)在食品生產(chǎn)加工中的廣泛應(yīng)用以及更多環(huán)境污染物的出現(xiàn)，食品危害因素越來越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)越來越大，為食品安全監(jiān)管工作帶來巨大挑戰(zhàn)。充分利用專家力量，讓專家參與食品安全監(jiān)管工作，已成為各國(guó)的共識(shí)。

美國(guó)政府一方面在管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織優(yōu)秀科學(xué)家加強(qiáng)前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術(shù)咨詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務(wù)。同時(shí)與世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織等國(guó)際組織保持密切聯(lián)系，分享最新的科學(xué)進(jìn)展成果。政府還充分利用檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量。美國(guó)的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中有大批食品工藝、微生物、營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生等方面的專家，在政府的統(tǒng)一組織下，利用他們的專業(yè)知識(shí)，系統(tǒng)開展食品安全狀況調(diào)查、收集并分析樣品、監(jiān)控進(jìn)口產(chǎn)品、從事消費(fèi)者研究等工作。

向消費(fèi)者提供安全知識(shí)培訓(xùn)，也是食品安全專家參與食品安全監(jiān)管工作的一個(gè)重要途徑。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的消費(fèi)者熱線每年要答復(fù)大量消費(fèi)者關(guān)于食品安全知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)、營(yíng)養(yǎng)搭配等方面的咨詢。

八、充分發(fā)揮消費(fèi)者作用原則

美國(guó)非常重視消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管，特別是法規(guī)、政策制定過程中的作用，充分聽取消費(fèi)者的建議，確保其工作能真正維護(hù)消費(fèi)者的利益。

在立法和修訂過程中都允許并鼓勵(lì)消費(fèi)者積極參與。立法機(jī)構(gòu)通常發(fā)表一個(gè)條例提案的先期通知，提出存在問題和解決方案，征詢公眾的意見；在最終法規(guī)發(fā)表前，要為消費(fèi)者提供開展討論和發(fā)表評(píng)論的機(jī)會(huì)；當(dāng)遇到特別復(fù)雜的問題，需要立法機(jī)構(gòu)外的專家建議時(shí)，立法機(jī)構(gòu)還將根據(jù)需要通過非正式信息途徑召開公眾會(huì)議，收集消費(fèi)者對(duì)特定問題的看法。如果個(gè)人或機(jī)構(gòu)對(duì)立法機(jī)構(gòu)的決策提出異議時(shí)，還可以向法庭提出申訴。

九、預(yù)防為主原則

美國(guó)十分重視食品安全管理方面的預(yù)防措施，并以科學(xué)性的危害分析作為制定食品安全系統(tǒng)政策的基礎(chǔ)。HACCP體系作為世界公認(rèn)的行之有效的食品安全質(zhì)量保證系統(tǒng)，在美國(guó)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)中得到廣泛應(yīng)用。

HACCP體系的目標(biāo)在于有效預(yù)防和控制可能存在的食品安全隱患，它通過對(duì)食品生產(chǎn)的整個(gè)過程進(jìn)行分析，找出對(duì)食品安全有影響的環(huán)節(jié)，確定關(guān)鍵性的控制點(diǎn)，并為每個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)確定衡量限制和監(jiān)控程序，在生產(chǎn)中對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)嚴(yán)密監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題，馬上采取糾正和控制措施消除隱患。采用HACCP體系，既能全面監(jiān)控整個(gè)生產(chǎn)過程，使食品的加工生產(chǎn)、包裝貯藏、銷售消費(fèi)都在統(tǒng)一的規(guī)范制約下運(yùn)行，又能突出重點(diǎn)，減少食品安全控制的總支出，提高經(jīng)濟(jì)效益，為保證食品安全奠定可靠的基礎(chǔ)。HACCP系統(tǒng)還要求企業(yè)具備嚴(yán)格的檔案制度(檔案的保存期至少要等于所生產(chǎn)食品的保質(zhì)期)，并對(duì)食品鏈的各環(huán)節(jié)都有明確的要求，這樣，易于分清安全事故責(zé)任人，提高相關(guān)部門的工作效率。

美國(guó)還建立了食品和飼料成分的控制體系，如為防止瘋牛病的傳播，政府根據(jù)行政程序法令的相關(guān)規(guī)定，在充分爭(zhēng)取行業(yè)協(xié)會(huì)、專家、相關(guān)利益團(tuán)體以及消費(fèi)者建議的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了嚴(yán)格禁止利用某些動(dòng)物蛋白喂養(yǎng)反芻動(dòng)物的規(guī)定，從飼養(yǎng)環(huán)節(jié)上控制瘋牛病的發(fā)生。通過嚴(yán)格的審查制度，美國(guó)政府著力減弱食品添加劑、殺蟲劑等對(duì)食品可能產(chǎn)生的危害。根據(jù)規(guī)定，任何食品添加劑上市之前，生產(chǎn)者必須提供其產(chǎn)品安全性的證明，管理當(dāng)局對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，必要時(shí)還要進(jìn)行細(xì)致的檢測(cè)，以確定添加劑的安全性。所有審查活動(dòng)都有詳細(xì)記錄，且要向社會(huì)公開。

美國(guó)的實(shí)踐證明，集中、高效、針對(duì)性強(qiáng)的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管原則的研究，可為我國(guó)建立健全食品安全監(jiān)管體系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，我們的食品安全監(jiān)管工作也可借鑒這些模式，在工作中不斷探索，逐步形成適合本地區(qū)特點(diǎn)的食品安全控制體系框架，并在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中不斷加以完善，可作為我們健全食品安全監(jiān)管體制的一條理想途徑。