談論中國MPA培訓及其課程的設置

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作為一個培養公共部門特別是政府部門管理人才的研究生教育項目，公共管理或公共事務碩士（mpa）教育是當代國外尤其是西方（美國）大學研究生教育的一個重要的而又充滿活力的組成部分。目前在西方特別是美國，公共管理碩士（MPA）教育與工商管理碩士（MBA）教育、法律碩士教育幾乎并駕齊驅，成為文科職業（專業）研究生教育的三大支柱。在我國，改革開放以來，法律、行政管理和工商管理三個領域的學術研究和研究生教育迅速得到了恢復和發展，工商管理和法律兩種碩士專業學位研究生教育已相繼開辦，并取得發展文科專業研究生教育的寶貴經驗；行政學（行政管理）領域的學術型研究生教育已有近十年的歷史，這為發展MPA教育奠定了堅實的教學與研究基礎。而目前我國社會經濟的發展、改革開放的深化和市場經濟體制的形成以及政治—行政體制改革的推進為設立MPA專業學位項目創造了良好的社會條件，并對高層次的公共管理人才培養提出了新的、更高的要求。可以說，目前我國進行MPA專業學位研究生教育的基本條件已經具備。在本文，作者將從國外的經驗入手，探討我國MPA專業學位研究生教育的學科基礎、培養方案尤其是課程設置問題。

一、MPA專業學位研究生教育的學科基礎

MPA專業學位研究生教育的學科基礎是作為公共部門管理及政府管理研究領域的公共管理學及公共行政學。在百余年的發展歷程中，這個研究領域的視野、范圍、理論和方法論不斷地發生改變，出現不同的研究“范式”，特別是當代（70年代以后）的公共管理學與傳統的公共行政學已大異其趣。

西方公共行政學的淵源來自于政治學、法學和財政學等學科，其思想基礎則是由伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）和馬克斯·韋伯（MaxWeber）等人所奠定的。威爾遜在1887年所發表的“行政（學）之研究”一文是西方公共行政學誕生的象征性標志。這篇文章對公共行政學的對象、性質、方法以及發展方向等問題作出規定，是該學科的綱領性文獻。馬克斯·韋伯（MaxWeber）在1911年所寫的論官僚機構或科層制（即建立在文官制度基礎上的政府體制）的論文則對后來公共行政學研究以正式的政府體制為焦點產生了重要影響。公共行政學的形成也受到了（工商）管理學的強烈影響，即受到本世紀一二十年代的科學管理學派的示范性影響。早期的公共行政學者將泰勒（FredricW.Talor）的科學管理的原理、方法和技術應用于公共部門，并利用和發揮了法約爾（M.Fayol）等人的管理職能和管理原則的思想。

到了本世紀二三十年代，在美國，由于政府改革、科學管理運動和政治學中的新學科方向的推動，公共行政學作為政治學中的一個獨立學科開始出現。其典型的標志是1926年同時出版的兩本教科書：一是懷特（LeonardD.White）的《行政學研究導論》和威洛比（WilliamF.Willoughby）的《公共行政學原理》。與此同時，公共行政學的制度化建設尤其是研究生教育逐步發展，從20年代末、30年代初開始，出現了第一批公共行政學的研究生教育項目以及公共行政學院。

二戰后，隨著政治學領域中所謂的“行為主義革命”的興起，二三十年代形成的公共行政學傳統因其內在的缺陷而受到來自各方面的批評。例如，羅伯特·達爾（RobertA.Dahl）在“公共行政學中的三個問題”（1947）一文中對傳統公共行政學忽視規范價值等方面的批評；赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）在《行政行為》一書中對傳統行政學所提出的行政（管理）原則所作的批評。盡管這樣，傳統的公共行政學的支配地位一直持續到60年代末期。

60年代末、70年代初，伴隨著行為主義政治學的衰落以及“后行為主義”的“新革命”的出現，公共部門或政府管理研究領域出現了新的“范式”——政策科學（政策分析）以及“新公共行政學”，傳統的公共行政學主導地位終結。“新公共行政學”是60年代末、70年代初一批青年行政學者對傳統行政學提出挑戰而形成的“新”理論。它強調公共行政學以公平與民主作為目的及理論基礎，主張政治與行政、事實與價值關聯；重視人性和行政倫理研究，倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。然而，由于“新公共行政學”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統的公共行政學“范式”。

取代傳統公共行政學而成為公共部門尤其是政府部門研究領域新范式的是政策科學。政策科學力圖克服傳統行政學的一系列弊端，要求將科學知識、方法與公共決策過程密切聯系起來，提倡一種以政策實踐、政策系統及過程作為研究對象，以端正人類社會發展方向，改善公共政策系統，提高政策質量為目標的公共部門或政府研究領域的新“范式”。政策科學提倡跨學科、未來研究，提倡以問題為焦點而不是以學科為焦點的知識產生方式，并以行動取向，體現理論與實踐、知識與行動的高度統一。這種新范式吸引了大批的研究者，在70～80年代極為盛行，導致傳統的公共行政學院的衰落，許多著名大學將原來的公共行政學研究所或學院改名為公共政策研究所或學院，或新開辦公共政策研究所或學院（研究生院）；即使保留公共行政學名稱的研究所或學院也大量增設公共政策方面的課程或在公共行政學課程中大量增加公共政策方面的內容。

80年代中后期，在西方公共管理實踐以及當代社會科學發展的整體化趨勢的推動下，公共部門及政府部門研究領域出現了新的突破，即（“新”）公共管理學“范式”開始出現。它不僅是一種新的公共部門尤其是政府管理理論，而且也是一種新的政府管理模式。作為一種更廣泛和綜合的知識框架，公共管理學突破了傳統行政學的學科界限，把當代經濟學、管理學、政策分析、政治學和社會學等學科的知識和方法融合到公共部門管理尤其是政府管理的研究之中。例如，它從現代經濟學中吸取“經濟人”假設、市場競爭、成本—效益分析、交易成本等當作自己的理論和方法的組成部分。它直接利用了當代（工商）管理學的成就，將績效管理、組織發展、人力資源開發、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等管理理論、方法和技術應用于公共部門管理的理論和實踐之中；它把政策科學或政策分析對于公共政策、政策系統和過程的研究成果以及政策分析的方法和技術溶合于公共管理的理論之中。

由此可見，在百余年的發展歷程中，公共部門尤其是政府管理研究領域經歷了三次“范式”的變化——即從傳統的公共行政學到政策科學再到公共管理學的三次突破。應該說，這一領域的名稱并不是統一的，有各種各樣的名稱，如“公共行政學”（PublicAdministration）、“公共事務（學）”（PublicAffairs）、“政策科學”或“公共政策”（PolicySciences,PublicPolicy）、“公共管理學”（PublicManagement）等等。但在不同時期常用的名稱有所不同：60年代以前一般稱為“公共行政學”，七八十年代流行“政策科學”或“公共政策”，80年代中期以后又出現“公共管理學”這一名稱［70年代以后“公共事務（學）”也使用得相當普遍］。

二、國外MPA的培養方案

MPA學位是建立在公共管理及政府研究領域（學科）基礎上的碩士研究生教育項目，它的英語名稱是“MasterofPublicAdministration”、“MasterofPublicAffairs”以及“MasterofPublicPolicy”（MPP）等。MPA項目專門為公共組織尤其是政府機構培養公共服務的高級人才，與MBA（工商管理碩士）為私人部門尤其是公司企業培養企業管理人才相對應。下面，我們以美國為例，介紹國外MPA專業學位研究生教育及其課程設置的基本情況。

1.培養目標

MPA專業學位研究生教育是一

種通才教育（generalisteducation），它的目標是培養在公共組織特別是政府機構從事公共事務管理或公共服務的管理者、領導者和政策分析人才以及（高級）職員。MPA研究生教育項目要為學生提供這一項職業所需的知識和技能。例如，普林斯頓大學威爾遜公共事務與國際事務學院MPA項目的培養目標是未來的通才——那些能運用各種知識和方法處理復雜公共問題的高級人才。錫拉丘茲大學（SyracuseUniversity）馬克斯韋爾公民與公共事務學院MPA項目的培養方案是這樣規定的：MPA學位是公共管理領域的職業（Professional）學位，它主要（而非絕對）是為那些打算去各級政府機構和相關的非營利組織中的公共服務就職者而準備的。哈佛大學肯尼迪政府學院現在的口號是“為21世紀準備領導人”，它的MPP項目的培養目標是：培養公共部門的政策分析者和領導者；通過一個嚴格的二年制訓練計劃，為未來的公共部門和非營利部門的管理者準備其職業所必需的廣泛技巧和概念框架。密歇根大學公共政策研究所（現已更名為學院）MPP項目的培養方案規定：“MPP的目標是為有效的公共政策實踐建立起智力框架并提供分析工具，它的課程設置是培養學生?治鑫侍夂陀行Ы餼鑫侍獾哪芰Α薄?/P>

MPA及MPP畢業生的實際就業情況與各校所提出的培養目標及去向相符。這些MPA學位獲得者的就業背景十分廣闊，主要是在公共組織或公共部門從事公共服務工作，也有少數在私人部門（公司、企業）的行政部門就業。地方、州、聯邦政府機構，非營利的公共組織（各種協會、基金會、工會等），思想庫或咨詢公司，公司企業的人事、行政部門是MPA畢業生就業的四個主要機構。

2.學制、培養方式與學位要求

MPA及MPP是一種應用型而非學術型的研究生學位，是一種職業研究生教育項目。在西方尤其是美國，碩士學位研究生教育學制較短，一般在兩年以內（有二年、一年半、一年、甚至6～8個月）。MPA及MPP的類型有全日制（full-time）、在職（mid-career）或業余（part-time）以及公共管理與他專業如法律、商業管理的聯合學位。學制的長短與這些類型有關。全日制的MPA及MPP項目一般為一年半至二年。例如，哈佛大學肯尼迪政府學院的MPP的學制、哥倫比亞大學MPA的學制、密歇根大學公共政策研究所的MPP的學制都為兩年；錫拉丘茲大學馬克斯韋爾學院MPA的學制為一年至一年半。在職培訓類型的MPA項目學制短一些，往往在一年以內。只要修滿規定的學分，在職培訓也授予MPA學位。MPA項目的培養方式一般是校內課程學習與校外調研、實習相結合，課程學習占去大部分時間，大約2/3時間，問題研討和實習約占1/3時間。

MPA及MPP學位要求修完規定的課程及參加規定的活動（如研討會和實習），取得所要求的學分就可以畢業拿學位（少數大學規定要寫畢業論文，但多數大學沒有論文要求，有的大學還有資格考試）。各大學對課程及學分數的要求不同，差距較大。就90年代初中期美國的情況看，普林斯頓大學威爾遜學院對MPA學位的要求是：學生要獲得MPA學位，必須滿足如下四項要求：修完4門核心課程，修完另外批準的12門課程，一個批準的夏季實習和MPA資格考試。哈佛大學肯尼迪政府學院的MPP項目的要求是：在兩年的脫產學習中，它的候選人必須修完18個學分（18門課），其中10個必修課學分。錫拉丘茲大學馬克斯韋爾學院的MPA學位要求修滿40個學分，由13門課和一個學分的公共事務研討班組成，這13門課程的學分分布是：核心課程25學分，專業方向必修課9學分，選修課6學分。奧古斯丁的德克薩斯大學約翰遜公共事務學院的MPA學位的要求是：在二年的脫產全日制學習中，完成53個學分，包括五個方面的課程：7門必修的核心課程（21學分），3～4門選修課，持續兩學期的政策研究項目，暑假實習，職業報告或畢業論文。