公建項目造價管控思路分析

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【摘要】公建項目具有特殊的社會作用和經(jīng)濟地位，因此決定了其造價管控的必要性。內(nèi)部控制的漸進性控制思想和層次性控制目標(biāo)，確立了內(nèi)部控制在公建項目造價管控中實施的可行性。文章綜合企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及評價指引，從內(nèi)部控制評價的角度，多維度分析公建項目內(nèi)控建設(shè)中存在的典型問題及其對造價管控的影響，建構(gòu)以經(jīng)濟附加值理念為基礎(chǔ)、以內(nèi)部控制五要素為框架的公建項目造價管控思路。通過優(yōu)化公建項目造價管控的內(nèi)外部環(huán)境，確保責(zé)任主體有效實施項目控制權(quán)；細化項目全過程的風(fēng)險識別和分析，提供實施有效控制活動的依據(jù)；強化控制活動，防范和化解造價管控風(fēng)險；構(gòu)建業(yè)財一體化的信息與溝通管理系統(tǒng)以及形成以內(nèi)部監(jiān)督為主體的監(jiān)管合力等5個思路，輔以應(yīng)用示例，為管理者運用內(nèi)部控制手段實施公建項目造價控制提供幫助。同時，基于內(nèi)部控制的固有缺陷，建議多舉措助力公建項目造價控制目標(biāo)實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制;公建項目;造價管控

一、引言

隨著各級政府為民謀福祉工作的不斷深入，服務(wù)于廣大人民群眾生活質(zhì)量提升的各類公建項目投入不斷加大。以江蘇省揚州市的公建項目建設(shè)為例，其承擔(dān)平臺多，例如揚州城控集團、揚州交投、揚州旅發(fā)、揚州教投等；投資金額大，揚州城控集團2018、2019年在建項目中公建項目投資占總投資預(yù)算的比例分別為75.48%和76.83%；投資項目廣，既有城市建設(shè)與環(huán)境提升工程，也有民生幸福工程等。公建項目總體表現(xiàn)為參與方眾多、投資金額大、工期緊、公益性強等特點[1]。公建項目工程造價相對較高，具有內(nèi)在的嚴審需求。如果是以政府投資為主的工程項目，還有資源能源的節(jié)約考核要求；如果是引入社會資本參與的PPP模式的項目，另有達到投資各方資金回報率的要求等，但不可避免的是，公建項目通常也會出現(xiàn)投資項目的“三超”現(xiàn)象。因此，在我國公建項目投資快速增長的過程中，為實現(xiàn)公建項目投資的經(jīng)濟和社會雙重效益，必須加強公建項目造價管控研究。

二、內(nèi)部控制理論應(yīng)用于造價管控的可行性

內(nèi)部控制在現(xiàn)代企業(yè)管理中的重要性日益顯著，企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的成果影響并激發(fā)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)熱情，目前全國已形成將內(nèi)部控制手段滲透于經(jīng)濟管理活動中的良好氛圍。公建項目建設(shè)作為新形勢下的一個重要的經(jīng)濟活動，雖然不是純粹的追求經(jīng)濟效益，但也有績效考核和評價的要求，其中工程造價就是關(guān)鍵考核點之一。而內(nèi)部控制的基本目標(biāo)是價值增值，可見造價管控和內(nèi)部控制具有共同的目標(biāo)。進一步梳理內(nèi)部控制不同發(fā)展階段的主要思想及表現(xiàn)，內(nèi)部控制系統(tǒng)具備應(yīng)用于造價管控的可行性。1、提高基礎(chǔ)資料的正確性和可靠性。全過程造價管理依次經(jīng)過估算、概算、預(yù)算、結(jié)算、決算等階段，所涉及造價數(shù)據(jù)繁多，除此之外，還有一整套的設(shè)計圖紙、招標(biāo)投標(biāo)資料、工程變更記錄等，任何一個缺失或不實都會影響著最后的決算價。而內(nèi)部控制最初應(yīng)用于財務(wù)會計活動的實踐，成功控制了財務(wù)會計活動面臨的操作風(fēng)險，查錯和防弊功能提高了所獲信息的準(zhǔn)確性和真實性。因此，通過內(nèi)部控制系統(tǒng)可以提高造價基礎(chǔ)資料的正確性和可靠性。2、保證工程項目建設(shè)的順利進行。內(nèi)部控制是通過風(fēng)險控制來實現(xiàn)價值增值的基本目標(biāo)的。在風(fēng)險控制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的全面風(fēng)險管理框架，要求企業(yè)在將內(nèi)部控制五要素滲透到每一個業(yè)務(wù)活動中的基礎(chǔ)上，更加重視事項識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對的過程[2]。該指引有利于化解公建項目作為一般建設(shè)項目的風(fēng)險，應(yīng)對因為投資大、項目有特色、又有政府參與等多方面原因形成的特色風(fēng)險。將內(nèi)部控制應(yīng)用于公建項目的投資決策論證、招標(biāo)投標(biāo)、工程變更等重要環(huán)節(jié)，能更加有效地理順關(guān)系、合理牽制、職責(zé)明確、彰顯特色，使得項目建設(shè)順利進行，造價管控目標(biāo)實現(xiàn)。3、促進企業(yè)既定方針的貫徹執(zhí)行。內(nèi)部控制系統(tǒng)通過明確職責(zé)分工，嚴格各種手續(xù)、制度、工藝流程、審批程序、檢查監(jiān)督手段等，實現(xiàn)操作層面的企業(yè)造價管控等業(yè)務(wù)控制目標(biāo)，促成企業(yè)經(jīng)營管理的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全完整等一般控制目標(biāo)實現(xiàn)，進一步上升到董事會視角，實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略控制目標(biāo)，確保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和價值最大化。因此，將內(nèi)控手段貫穿公建項目建設(shè)始終，創(chuàng)新管理理念，引入新技術(shù)、新理念，有利于項目實施全過程的風(fēng)險識別和風(fēng)險控制，實現(xiàn)公建項目全方位、全過程的造價管控目標(biāo)。

三、基于內(nèi)部控制評價的公建項目造價管控現(xiàn)狀

公建項目涉及多方主體，包括政府、平臺公司、社會資本方、項目公司、金融機構(gòu)、使用者等，發(fā)起方大多為政府，它們分別適用于企業(yè)和行政事業(yè)單位等內(nèi)部控制規(guī)范。為充分發(fā)揮內(nèi)部控制在造價管控中的作用，本研究綜合企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及評價指引，多維度分析公建項目內(nèi)控建設(shè)中存在的典型問題及可能對工程造價管控的影響。1、單位層面，總體表現(xiàn)為重視度不夠。（1）內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱。我國較多的公建項目實行“代建制”，代建制下的項目實施主體較多的是新組建的項目公司。應(yīng)任務(wù)而生的公司事務(wù)千頭萬緒，缺少內(nèi)部控制建設(shè)意識和經(jīng)驗。雖然設(shè)置了組織機構(gòu)、明確了領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)分工，但疏于內(nèi)控職責(zé)的明確。或者空有組織架構(gòu)，但未實質(zhì)性開展內(nèi)控工作，員工缺少內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)控能力不強。（2）內(nèi)部控制制度不夠完備。公建項目公司有些自行編制一整套內(nèi)控制度，但存在著內(nèi)容不全或不細的現(xiàn)象。例如預(yù)算管理制度，經(jīng)費預(yù)算僅僅關(guān)注單位層面，缺少項目主體預(yù)算內(nèi)控制度，會因為項目預(yù)算不準(zhǔn)連帶財政部門預(yù)算誤差。再如資產(chǎn)管理，一般會有現(xiàn)存資產(chǎn)從采購到報廢一整套流程的管理制度，但往往缺少PPP公建項目資產(chǎn)移交和運作的一套制度。還有的項目公司直接采用上級公司或借用其他公司的內(nèi)部控制制度，不切合本項目的特點，內(nèi)部控制管理的針對性不強。（3）內(nèi)部控制信息化水平偏低?，F(xiàn)有項目公司的內(nèi)部控制管理信息化水平高低不一，從而影響工作成效。大多數(shù)公司財務(wù)都有操作系統(tǒng)，但缺少宏觀管理層面的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。有的公司雖然花費較大代價購置了系統(tǒng)，但部分業(yè)務(wù)控制及流程未得到開發(fā)應(yīng)用，部分不相容崗位未能在系統(tǒng)中體現(xiàn)。2、業(yè)務(wù)層面，管控水平參差不齊。（1）項目經(jīng)費預(yù)算未得到有效分解。項目經(jīng)費預(yù)算僅僅是以整個項目為主體進行預(yù)算下達，并以項目為主體計算年度預(yù)算執(zhí)行差異率，不利于預(yù)算控制和考核。由于預(yù)算分解不到位，不利于財政、金融、社會資本等相關(guān)部門的經(jīng)費預(yù)算，因而影響撥款進度。（2）未建立相對完整的全程觀念。工程造價管理是一個系統(tǒng)工程，從工程立項直至決算審計每一個環(huán)節(jié)都對總造價產(chǎn)生影響。除了占絕對比例的土地費用和工程費用，還有前期設(shè)計費用、管理費用、資金成本以及不可預(yù)見的費用等[3]。大多數(shù)項目較多的關(guān)注施工過程，重視施工技術(shù)的應(yīng)用對造價的影響，忽略決策和設(shè)計環(huán)節(jié)。（3）“三超”現(xiàn)象時有發(fā)生。“三超”是指工程造價“概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算”[3]?！叭爆F(xiàn)象的成因涉及多方主體，不同階段表現(xiàn)為：決策階段，可研深度不夠，工程標(biāo)準(zhǔn)估計不足；設(shè)計階段，缺少技術(shù)經(jīng)濟分析，過于超前或保守設(shè)計；施工階段，料工控制不力，或虛報工程價款；監(jiān)管過程，各自為政，缺少監(jiān)管合力等，上述因素都會導(dǎo)致工程造價超標(biāo)，根源在于缺少有效的工程造價管控思路和辦法。

四、基于內(nèi)部控制要素的公建項目造價管控思路

基于公建項目內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀和造價管理的存在問題，文章綜合了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號———工程項目》等主要應(yīng)用指引和內(nèi)部控制制度，探討以內(nèi)部控制要素為框架的公建項目造價管控思路。多方投資主體應(yīng)樹立造價戰(zhàn)略管理思維，即以低投入、高回報的理念，追求較高的經(jīng)濟附加值，以該項目未來的經(jīng)濟效益和社會效益作為關(guān)注點，摒棄傳統(tǒng)的造價控制就是純粹降低造價的觀念。優(yōu)化造價管理，應(yīng)充分認識到不同的管控理念與經(jīng)濟附加值的關(guān)系，見圖1。1、優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境，確保責(zé)任主體有效實施項目控制權(quán)。良好的企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境是實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)的基礎(chǔ)。在參與方多、投資規(guī)模大的情況下，必須營造風(fēng)清氣正的工作環(huán)境。一方面各級政府要強化監(jiān)控，凈化干預(yù)項目公司履行職能的外部力量，保證公建項目在“代建制”下項目公司對項目的控制力，其他投資方在招標(biāo)投標(biāo)、大額資金使用等造價重大影響領(lǐng)域只能在其職責(zé)范圍內(nèi)行使自身權(quán)利。另一方面，項目公司自身要加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，在完善董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等職能設(shè)置的基礎(chǔ)上，各機構(gòu)致力于內(nèi)部控制的建設(shè)和完善。各部門既要充分發(fā)揮職能，在權(quán)利上又要相互制衡。項目公司要充分認識到承建公建項目的社會責(zé)任，不僅僅是純經(jīng)濟層面“少投入、多回報”的管理目標(biāo)，而應(yīng)賦予公建項目更加豐富的經(jīng)濟內(nèi)涵，以實現(xiàn)公建項目的經(jīng)濟效益和社會效益的雙重回報為宗旨，確保社會公眾得到安全有效的長期性服務(wù)。2、細化風(fēng)險識別和分析，為實施有效的控制活動提供依據(jù)。公建項目除了具有建設(shè)項目具備的共性風(fēng)險，例如可研流于形式、造價信息不對稱等常規(guī)風(fēng)險，還會因為有特色化主體參與、生命周期長、經(jīng)營模式復(fù)雜等帶來的特色化風(fēng)險。（1）項目前期風(fēng)險。①決策風(fēng)險。研究表明，決策對項目造價的影響高達80%～90%，公建項目決策較多的受制于行政命令，決策的獨立性不夠而導(dǎo)致投資失誤的風(fēng)險較大。②初步設(shè)計風(fēng)險。依決策而實施的初步設(shè)計對工程造價影響達70%～80%，傳統(tǒng)的造價控制側(cè)重于工程實施階段，放松了前期控制，造成整體造價控制效果不佳。例如有的項目任意超標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計深度不夠，進度設(shè)計考慮不周，或者是工程設(shè)計和造價控制聯(lián)系不夠，造價人員無法準(zhǔn)確計算工程概算。（2）項目建設(shè)期造價管理風(fēng)險。①技術(shù)風(fēng)險。公建項目投資項目廣，有城市建設(shè)與環(huán)境提升工程，也有民生幸福工程，一些標(biāo)志性的公共建筑還必須體現(xiàn)城市地方特色和歷史文化傳承的要求，施工技術(shù)要求高。有些還是本地區(qū)未見的新技術(shù)，例如2019年揚州市運河南路快速化改造先導(dǎo)段工程運用的頂撐技術(shù)，由于本地區(qū)首次采用，給工程項目帶來了挑戰(zhàn)和風(fēng)險。②招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險。公建項目建設(shè)量大、投資金額大，為滿足建設(shè)進度要求，往往分標(biāo)段進行招標(biāo)投標(biāo)，標(biāo)段銜接處工程量計量清單可能出現(xiàn)誤差。公建項目涉及主體眾多，受關(guān)注度也高，公開招標(biāo)投標(biāo)的獨立性會受到影響等。招標(biāo)投標(biāo)的復(fù)雜性給合同管理增加了難度，可能會存在簽訂的不嚴密，從而削弱了對工程結(jié)算的約束力，增加結(jié)算投資。③支付風(fēng)險。a.政府支付風(fēng)險。按照規(guī)定，政府的資金必須納入財政當(dāng)年預(yù)算才能支出。政府預(yù)算一年一批，而基建項目付款期長達幾到十幾年不等。立項時列入財政預(yù)算的項目資金承諾函是否長期有效，后續(xù)政府預(yù)算資金能否落實，構(gòu)成了政府支付的風(fēng)險。b.社會資本提前退出風(fēng)險。由于經(jīng)濟形勢的變化，參與方預(yù)期收益得不到滿足，資本方資金鏈不能及時有效保證，政府關(guān)注度調(diào)整，補償不到位都有可能導(dǎo)致社會資本提前退出。c.信貸資金安全性風(fēng)險。項目資金大部分來自于金融機構(gòu)貸款。社會資本的本金和利潤基本上可以在建設(shè)期獲得償還。漫長的付費期風(fēng)險其實主要由貸款銀行承擔(dān)，政府購買服務(wù)項目資產(chǎn)不得抵押，未來收益不具備應(yīng)收賬款特征，因而使得項目的風(fēng)險緩釋條件欠缺[4]。（3）竣工結(jié)算管理風(fēng)險。在“利潤最大化”的目標(biāo)下，利益主體必然會盡一切可能爭取利潤最大化，使得施工結(jié)算審價難度大、結(jié)算風(fēng)險大。為達到增量、增價的目標(biāo)，重復(fù)或虛高計算工作量，套用高定額等現(xiàn)象經(jīng)常會發(fā)生。除此之外，因政府工程的特殊性形成的系統(tǒng)性風(fēng)險也會經(jīng)常存在。項目公司應(yīng)以整體戰(zhàn)略為出發(fā)點，進一步細分企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)、報告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)等[5]，逐一分析各項目標(biāo)實現(xiàn)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，進行風(fēng)險的識別和分析，設(shè)計和實施有針對性的內(nèi)部控制手段，建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)與調(diào)節(jié)機制，為公建項目造價控制提供支撐。3、強化控制活動，防范化解可預(yù)見風(fēng)險。公建項目實施過程中共有的和特色化的造價管理方面的風(fēng)險識別與分析，為企業(yè)實施相應(yīng)的控制活動指明了方向，企業(yè)應(yīng)遵循“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”的原則[6]，根據(jù)政府各部門（例如國家發(fā)展和改革委、財政、審計、建設(shè)管理等部門）的管理要求，按工程項目全過程管理思路[7]，設(shè)計有利于公建項目造價控制的各類業(yè)務(wù)的控制措施與流程。（1）項目前期管理。項目前期管理應(yīng)立足地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，重視建設(shè)項目立項的科學(xué)性和可行性。公建項目發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)乎民生，初期立項要求高，過程監(jiān)管方多，因此要建立嚴格的動態(tài)績效評價機制。①實行重大公建項目儲備制度。對于符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的擬建項目，必須列入政府投資項目儲備庫且儲備庫實行動態(tài)管理。對即將實施項目的選取嚴格審批，審查內(nèi)容視投資額大小確定，包括但不限于項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計等。②實行設(shè)計和咨詢雙院制。為提高設(shè)計質(zhì)量,規(guī)范審查規(guī)程,公建項目應(yīng)另有一家具備審查資格的設(shè)計院參與項目設(shè)計審查。設(shè)計和審查單位共同工作，從初步設(shè)計階段開始，到施工圖審查止。兩家設(shè)計院共同努力，能夠更全面地審查設(shè)計方案和圖紙、文件等，促進設(shè)計文件的深化與優(yōu)化。通過優(yōu)化設(shè)計成效，為工程造價控制提供基礎(chǔ)。（2）項目建設(shè)管理。①完善項目法人責(zé)任制。每個項目應(yīng)當(dāng)有依法組建的項目法人實施管理，并在立項審批時明確項目監(jiān)管部門，項目法人和項目監(jiān)管部門要能相互牽制。如果實行“代建制”，則由政府指定或者通過招標(biāo)等方式確定符合條件的代建單位負責(zé)。項目法人應(yīng)承擔(dān)項目的投資控制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)工期等責(zé)任。②嚴格項目招標(biāo)投標(biāo)。項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位選定，工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，達到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的都必須進行招標(biāo)，招標(biāo)程序、文件等嚴格按政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如果按PPP模式實施的項目，還應(yīng)嚴格按照行業(yè)部門文件規(guī)定執(zhí)行。③規(guī)范工程預(yù)算編制和審核。工程預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)嚴格按照國家有關(guān)造價咨詢服務(wù)技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)施工圖、勘察報告、批準(zhǔn)的初步設(shè)計和概算等相關(guān)資料進行。預(yù)算審核除了運用常規(guī)技術(shù)，還應(yīng)該高度關(guān)注工程預(yù)算資料的真實、合法、完整無誤，并注意相互間比對和稽核。④嚴格合同執(zhí)行。項目單位必須嚴格按照合同組織項目實施，工程變更按規(guī)定進行。為加強造價管控，總造價應(yīng)適度分解，可參考設(shè)計“項目總造價分解及執(zhí)行進度表”，見表1。將總造價按組成大項先行分類，再按單項工程或費用名稱進行經(jīng)費預(yù)算分解，分月（季、年）的經(jīng)費預(yù)算支出數(shù)結(jié)合合同和財政批復(fù)的經(jīng)費預(yù)算制訂。通過預(yù)算執(zhí)行差異率指標(biāo)的計算，將非常清晰的反映預(yù)結(jié)（決）算的差異。進一步分析造成差異的原因，及時進行整改，既有利于造價控制，也有利于項目竣工決算后的績效考核。⑤規(guī)范工程變更及簽證管理。作為工程完工后的結(jié)算、審計的依據(jù)的工程簽證，是基于在項目變更的前提下對變更事實的記錄和核定。施工過程中涉及合同價款之外的責(zé)任事件如合同內(nèi)隱蔽工程、拆除項目等事項需要簽證[8]。所有簽證，必須真實，必須是在允許項目實施的前提下發(fā)生的，并且必須經(jīng)甲方代表、監(jiān)理單位及跟蹤審計單位實地查驗、確定工程量后，簽字確認。簽證單據(jù)完整，包括簽證單要素填寫完整、辦理依據(jù)（變更圖紙、技術(shù)核定單、補充協(xié)議、監(jiān)理出具的變更通知單、會議紀要、書面委托等）齊全、簽證內(nèi)容詳實。簽證內(nèi)容要有項目信息、簽證主題、簽證總量，簽證總量必須附上詳細的計算公式和說明，標(biāo)明幾何尺寸、標(biāo)高、面積或體積、工程量計算式等，重大隱蔽工程簽證要附簡圖和照片復(fù)印件等。（3）項目竣工管理。①結(jié)算編制。工程完工后，應(yīng)按規(guī)定組織建設(shè)、施工、監(jiān)理和業(yè)主等單位和部門進行竣工驗收，主要驗收施工實際完成的工程量和工程質(zhì)量等與設(shè)計要求是否一致，并結(jié)合工程中標(biāo)價、簽證等編制工程結(jié)算。為保證造價結(jié)算的準(zhǔn)確性，在資料審查的基礎(chǔ)上，審查人員要善于捕捉工程價款結(jié)算中的如下敏感問題。a.計量錯誤。審計人員要親臨施工一線，核查工作量并由經(jīng)辦人簽章留存。對于較大的公建項目的不同施工標(biāo)段，不同建設(shè)項目的審計人員，相互之間要加強溝通、銜接，要互相復(fù)核結(jié)算資料，避免不同的結(jié)算中重復(fù)計算的現(xiàn)象。必要時對復(fù)測過程中出現(xiàn)的重大異常情況實施聯(lián)測。b.計價錯誤。一些施工單位憑借對定額了解和材料市價等熟悉的優(yōu)勢，在簽證上做文章，即要么在工程簽證中既簽工作量又簽材料價，要么在合同外的一些零星工程事項上，不表達操作細節(jié)只反映費用結(jié)果等，從而達到虛增造價的目的。因此，希望在現(xiàn)有工程量清單計價規(guī)范和相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立共享計價依據(jù)，進一步規(guī)范全國工程計價規(guī)則，服務(wù)全國統(tǒng)一建筑市場，為工程建設(shè)領(lǐng)域營造良好的發(fā)展環(huán)境[9]。②績效評價。項目建成后，應(yīng)對公建項目實行績效評價。評價建成項目是否達到立項要求，實際投入資金和預(yù)算的差額及原因。論證選擇政府投資模式的正確性，是政府公建公營模式成本低，還是PPP模式成本低，為其他公建項目建設(shè)提供參考。項目運行后，實行動態(tài)績效評價。評價項目是否達到建設(shè)目標(biāo)，其社會和經(jīng)濟效益是否在不斷提高。③責(zé)任追究。對工程建設(shè)期間有違規(guī)、違紀、違法等行為的單位和個人，依照有關(guān)規(guī)定和法規(guī)給予相應(yīng)的處罰。4、注重信息與溝通，構(gòu)建業(yè)財一體化的信息管理系統(tǒng)。為加強項目管理，應(yīng)關(guān)注信息的及時、準(zhǔn)確和適用，注重信息收集、處理和傳遞。在以大數(shù)據(jù)、智能化、云計算等為代表的信息時代，有效造價控制需要按照信息化管理的思路，設(shè)計業(yè)務(wù)、財務(wù)等共享互通的工程投資綜合管理信息化系統(tǒng)，見圖2。在項目全過程業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，強化目標(biāo)成本確定、動態(tài)成本管控及造價確認的整個過程的內(nèi)部控制，獲取收入、合同、結(jié)算、付款等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，智慧集成為會計原始憑證，支持引出到財務(wù)管理軟件，以提升政府投資項目造價管控成效。5、以內(nèi)部監(jiān)督為主體，形成監(jiān)管合力。（1）挖掘內(nèi)部監(jiān)督潛力。發(fā)揮有效的內(nèi)部監(jiān)督首先要保證內(nèi)部審計機構(gòu)在內(nèi)部控制中的作用。各項目公司應(yīng)獨立設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)，明確職責(zé)和職能，并指定專人負責(zé)。內(nèi)部審計人員應(yīng)定期接受繼續(xù)教育和專題培訓(xùn)，促進專業(yè)知識持續(xù)更新，以具備勝任本職工作的較高的技術(shù)水平和高超的職業(yè)素養(yǎng)。（2）政府全程監(jiān)管。政府作為公建項目的一方主體，應(yīng)全程參與項目的業(yè)務(wù)和資金管理，建立政府財政和審計的雙審核機制。財政和審計監(jiān)管項目立項、預(yù)決算、資金管理和投資效益等情況。財政資金實行國庫集中支付，按合同約定和審核結(jié)果，依工程進度辦理撥款手續(xù)，由國庫支付中心直接向設(shè)計、施工、監(jiān)理或設(shè)備供應(yīng)等單位撥付建設(shè)資金[10]，可有效控制投資額，節(jié)約財政資金。財政、審計全程參與重大公建項目，有利于進一步規(guī)范重大工程建設(shè)行為，堵塞管理漏洞，實現(xiàn)造價控制目標(biāo)。（3）中介機構(gòu)支持。除了財政和審計部門的全程參與監(jiān)管，公建項目還必須引入第三方中介機構(gòu)進行造價審核[10]，對重大項目甚至可以聘請兩家社會中介機構(gòu)，“一主一輔、相互監(jiān)督”的模式更有利于工程造價的真實可靠。

五、結(jié)語

文章以內(nèi)部控制理論為基礎(chǔ)，從內(nèi)部控制評價的角度識別公建項目建設(shè)過程中存在的風(fēng)險，建構(gòu)內(nèi)部控制要素框架下的造價管控思路，有助于公建項目造價控制的目標(biāo)實現(xiàn)。通過造價內(nèi)部控制目標(biāo)實現(xiàn)，推動企業(yè)全面內(nèi)部控制體系的進一步完善，助力企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。然而，內(nèi)部控制的固有缺陷決定其不能絕對保證企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，公建項目造價管控目標(biāo)實現(xiàn)除了強化內(nèi)部控制手段的運用，還需要參與主體的共同努力，需要參與各方以高度的責(zé)任心、大局意識投入到項目建設(shè)中，才能真正實現(xiàn)造價管控目標(biāo)，實現(xiàn)投資各方的利益。

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作者:謝宇暢 席海英 單位:1.南京審計大學(xué)2.江蘇旅游職業(yè)學(xué)院