水電移民工程代建問題及措施研究

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摘要:隨著代建制的推行，越來越多的移民工程實行以業主或設計單位為主的代建管理模式。本文針對水電移民工程中代建管理機制不健全、專業多、協調難度大、工期風險大等問題進行了分析，并提出了規范管理，發揮設計“龍頭”優勢，強化履約管理，重視合同管理等幾點建議，以期更好地促進移民代建的發展。

關鍵詞:水電;移民工程;代建

長期以來，水電建設移民工程項目基本上都是交由地方政府組織實施，但由于移民工程項目種類繁多、專業性較強、涉及利益群體較多，加上地方政府在工程技術、管理方面的局限性，導致移民工程項目的建設出現一些不規范不合理的現象，阻礙了移民安置工作的順利實施［1］。2004年7月26日，國務院在《關于投資體制改革的決定》(國發［2004］20號)中提出“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。代建制已在非經營性政府市政投資項目、基礎設施和公共事業類工程建設項目中逐漸推廣，在工程建設管理方面取得了較好的效果。2012年2月，國家發展改革委以《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源［2012］293號)明確提出“農村居民點和遷建城市集鎮新址場地平整、基礎設施以及復建專業項目工程建設……也可委托水電工程項目法人、大型國有企業等有實力企業根據批準的移民安置規劃代建或者總承包，確保移民工程建設進度、建設質量，有效控制投資，為推進移民搬遷安置創造條件［2］”。代建制是一種新型政府投資項目管理模式［3］，隨著移民代建工程的實施，移民代建制發揮了項目管理優勢，但在履約過程中也暴露了一些問題，如工期風險不可控等。本文對已實施的移民代建工程的相關問題進行分析總結，以期更好地促進移民代建制的發展。

1水電移民工程代建的相關問題

1.1水電移民工程代建管理的機制不健全。國家和部分地區雖已出臺了工程代建制有關政策，但針對水電建設移民工程代建相關管理規定甚少，出臺的管理辦法執行力度不夠。四川省扶貧和移民工作局2014年以川扶貧移民發［2014］314號印發了《四川省大型水利水電工程移民單項工程代建管理辦法》，該辦法規定:“代建單位管理費包括代建項目的建設單位管理費和單項工程項目節約資金(不含變更調增費用)的10%～30%，具體金額和比例由代建合同約定”。實施中，由于管理體制不健全，新政策執行不到位，不少代建合同表面為代建合同，實質仍按總承包合同的形式執行。2017年，四川省扶貧和移民工作局又開展了“四川省大型水利水電工程移民單項工程代建管理辦法”的修編工作，舊的政策還未得以很好地執行，新的政策又即將出臺。新的政策將如何規定，各個時期的工程該如何執行以及如何審計，勢必成為一系列的新問題。1.2專業多，參與相關方協調工作量大。水電移民安置項目涉及的專業多，有交通、市政、房建、土地整理、供水、供電、通信、廣播電視等，而且工作點多且占線長、分布廣，有的甚至達上百公里，分布在幾個縣及若干鄉鎮，而各縣乃至各相關鄉鎮的移民在不同的時期均有不同的訴求需要協調解決［4］，實施管理難度大;而且代建管理中涉及眾多相關方，不僅有水電主體工程業主、移民、單項設計與監理、綜合設計與監理、施工方，還有地方政府的諸多職能部門，如移民、交通、林業、國土資源、環保等。因而移民代建在項目的實施管理中需要付出的協調精力更大，特別是水電開發逐漸進入藏族、彝族等少數民族地區，民風民俗差異較大，工程協調難度進一步加劇。1.3受征地、移民阻工等不可控因素影響，工期風險大。在移民安置實施過程中，征地是影響工期的一個重要原因。移民安置工程施工所涉及的征地拆遷、專項設施遷改等進場條件一般應由地方政府組織實施，在工程進場前提供給代建單位，但是進場條件提供滯后而影響總工期的事情常有發生。如章古河壩移民安置配套項目的代建工程，包括對外連接道路工程、外部供水工程、姑咱鎮供水工程取水口上移工程、章古山土地開發整理工程、章古河壩土地開發整理工程、特色農業工程等。合同約定開工日期為2013年12月1日，完工日期為2015年6月30日，章古山土地開發整理區征地提交時間和章古河壩移民安置點外部供水工程管線工程及水廠工程征地提交時間較代建合同約定提交時間滯后約5個月，章古河壩土地整理工程因工作面未移交，2018年仍未開工，極大地拖延了本項目的工期，造成管理成本的增加。移民代建工程影響工期的另一個因素就是移民阻工。由于移民安置工程關系到移民群眾的切身利益，在實施過程中，經常會遇到移民進入施工現場，對施工組織橫加干涉，個性化要求較多，形成移民人人都是監理的局面。且移民群眾并不按照國家規程規范、設計文件等進行監督，往往根據個人經驗、喜好等進行判別，給施工組織、現場安全等帶來很大影響［5］。如得妥集鎮移民安置工程在實施中，移民以征地補償款未下達、水量不夠、土質不行等理由頻繁阻工，且進入施工現場不佩戴安全帽，不服從現場安全人員的管理，不但影響了施工進度，而且增加了現場管理難度，加大了施工的安全風險。

2應對措施

2.1進一步推動有關制度的建立，規范管理。完善的管理制度是規范代建行為、確保移民工程代建項目的順利實施的有效途徑。進一步規范代建管理，可以從以下幾個方面重點開展工作。(1)規范代建單位的管理。《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源［2012］293號)明確提出“可委托水電工程項目法人、大型國有企業等有實力企業代建”。但是，目前對代建單位資格要求缺乏明確的規定，對代建單位的選擇也多是直接委托，缺乏市場競爭力。筆者建議建立代建單位市場準入制度，對代建單位的資質要求、技術人員、組織結構、管理體系、業務水平等做出明確管理規定，并根據代建單位綜合實力明確可代建的工程范圍及規模等。對于代建單位的選擇，可引入招投標制，一是使移民代建以法律形式加以明確，二是引入競爭機制，促進代建制健康有序地發展。(2)進一步規范以設計為主體的代建管理模式，發揮設計“龍頭”優勢。設計是工程的靈魂，越來越多的移民工程實行以設計單位為主體的代建模式并取得了不錯的成效。設計企業對工程的要求，對設備材料的規格、數量和質量，對施工的要求，以及對試驗、考核、驗收和運營的要求都比較了解，有利于主導調節業主、設備制造商、施工分包商之間的關系，發揮主導作用，從而有利于項目建設的優化和順利進行。設計企業的人員文化水平與管理水平相對較高，可以憑借自己的技術優勢實現項目管理的標準化、信息化、智能化，打造設計企業自身項目管理上的優勢，為業主和承包方雙方實現節約成本、縮短工期、控制質量等利益的最大化。因此筆者建議總結設計單位代建的經驗和教訓，編制以設計單位為主體的代建模式實施導則，明確其管理模式、組織實施、管理內容及要求等關鍵問題，充分發揮設計單位在項目總體方案、宏觀把控、關鍵技術問題解決上的優勢。(3)制定代建管理費收費辦法。代建單位的利潤來自代建服務費及實行投資包干責任制的節余資金兩部分。代建管理費的計取應充分考慮激勵機制，使代建單位對投資人負責，承擔相應的法律責任并取得合理的經濟收入。2.2強化履約管理。在水電移民工程的代建管理中，涉及的主體有:地方政府、代建單位、項目實施者。地方政府委托代建單位對工程項目進行專業化管理，代建單位委托項目實施者進行工程施工和建設。這三方的利益互相交織在一起，每一方所采用的策略都將影響到其他兩方，其關系示意見圖1。因此，強化履約管理應注意以下幾個方面。(1)選擇優質的代建單位。國家發展改革委以《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源［2012］293號)明確提出“可委托水電工程項目法人、大型國有企業等有實力企業代建”。有實力的企業往往在市場上已有一定的權威及影響力，選擇參與尋租損失的代價較大，并且有實力的大型企業已具備較高的項目管理水平，不需要靠參加尋租來獲得利潤。(2)創造激勵機制。在代建制項目的委托關系中，地方政府和代建單位之間的信息是不對稱的［6］。為了加強代建單位的積極性，同時阻止代建單位的尋租行為，地方政府要向代建單位提供各種激勵機制，以促使代建單位努力工作，調動代建單位的主動性，盡可能避免代建單位與項目實施者的合謀尋租。(3)完善行業信用記錄，推進行業信用建設。信用體系建設，是完善市場經濟體制的客觀需要。加強代建制項目各利益主體的信用體系建設，強化企業信譽的影響，使得項目各方本身就不愿意尋租或參與尋租，才能從根本上遏制腐敗問題。地方政府委托關系代建單位合同關系設計單位放工單位其他圖1地方政府、代建單位、項目實施者三方關系2.3重視合同管理。移民代建工作前期，應在代建合同中明確項目法人、地方政府、代建單位等各方的職責及工作接口關系，如工作面的移交，合同工期的調整等。在實施過程中，加強對分包商的管理。分包商作為移民安置工程具體實施者，經常會直接面對移民。要指導分包商在面對移民提出訴求、問題或質疑時，根據設計文件及現場情況進行解釋，不可與移民直接發生沖突。同時，代建單位應根據代建工程地理位置、項目特征等進行合理的分標規劃。應選擇資質滿足要求，具有類似工程經驗的分包人。對于工程簡單、投資小的專業項目，為方便管理可納入就近的主體工程一并招標。代建單位可建立合格分包商庫，杜絕分包商的惡意違約，通過分包商的履約評價和合格分包商庫的定期管理，培養長期戰略合作關系。

3結論

綜上所述，水電移民工程代建制解決了地方政府實施建設的諸多弊端，實現了專業化建設管理。但是，目前相關管理制度尚不健全，企業應不斷地總結經驗，強化履約管理，重視合同管理，才能更好地發揮代建制的優勢，從而實現水電移民代建工程控制投資，提高投資效益和管理水平的建設目標。

參考文獻:

［1］李湘峰，周洪彥，郭俊峰．關于水電建設移民工程項目推行代建制的探討［J］．水力發電，2015，41(11):5－8．

［2］國家發展改革委發改能源．關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知［S］．2012．

［3］紀祥洲．大崗山水電站移民項目“代建”管理模式初探［J］．水力發電，2015，41(7):93－95．

［4］付榮華．水電工程移民安置代建項目的實施風險分析與思考［J］，四川水力發電，2017，36(1):116－143．

［5］何良，潘勇，張偉鋒．淺論水電移民安置工程代建項目風險及預控措施［J］．2016，32(2):33－36．

［6］張維迎．博弈論與信息經濟學［M］．上海:上海人民出版社，1996．

作者:徐海麗 單位:中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司