工業用地論文：工業用地的現狀及策略評述

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本文作者：林康勞本信工作單位：南寧市工業和信息化委員會

南寧市工業用地管理存在的問題

（一）包括一些產業園區中也不同程度存在此類情況。土地管理部門近期開展的土地清查結果顯示，當前南寧市的土地工作正面臨著建設用地迅猛增加，耕地面積急劇減少；已批用地閑置，土地資源浪費嚴重；土地利用粗放，集約利用效率低下等嚴峻問題。南寧市中心城區還存在不少工業用地性質的老廠房、老倉庫等，迫切需要建立合理合法的土地用途變更機制，通過“騰籠換鳥”、“退二進三”等方式提高其利用效率。（二）淘汰型產業用地的退出機制尚未建立由于城市經濟迅猛發展和產業升級快速調整的影響，產業用地的結構安排和空間分布一直處于動態發展變化過程中。各產業存在不同的壽命周期，一個符合產業升級發展方向的項目很可能在項目落地過程中已經轉變成了“夕陽產業”，而南寧市在目前情況下，按程序由項目立項到投產，正常地、較快地走完各步驟，都需要一年半時間。由于對產業升級換展規律認識的困難以及產業用地批租固定年期的限制，導致目前很多工業園區的產業用地調整面臨較大困境。一方面，新增建設用地日趨緊張的供給導致符合產業升級換展方向的戰略性新興產業供地不足。另一方面，落后產業一旦獲得土地就將長期低效占有，淘汰型產業用地的退出機制尚未建立，部分傳統產業甚至還以新興導向產業的名義獲取了大量土地。如在南寧市快速環道兩邊的某些大規模圈地的所謂現代物流產業園區，大量占用工業用地,其實就是簡單的貨物堆場與停車場，土地的利用效率非常低。（三）工業用地多頭管理，管理效率有待提高就當前工業用地管理的現狀而言，政府的工業用地管理已經呈現出多頭管理的弊端。例如，就產業用地“招拍掛”而言，整個流程從制定工業用地年度計劃、確定出讓地塊、設定產業準入條件、用地預審、確定出讓方案到最終土地出讓，整個過程涉及到市區（縣）兩級國土資源管理局、發改委、工信委、規劃局、環保局等諸多政府管理部門，各個部門存在諸如信息共享不足、溝通機制不暢等問題。工業用地各管理部門如何攜手建立一個工業用地管理平臺，強化各部門之間的分工與合作機制，規范辦理流程，強化監督尚需進一步完善和改進。（四）土地的用途限定制度沒能很好地加以落實為了爭取項目，一些地方和開發區故意壓低招商引資門檻，或通過提供各種補貼和稅費減免，競相變相壓低地價搞惡性競爭。根據南寧市現行基準地價確定原則，工業用地的基準地價只有商業用地的1/4，而實際出讓價格，工業用地只有同類地段商住用地的1/5到1/10，甚至更低。在此背景下，通過協議出讓方式,從政府手中獲得廉價的工業用地,然后將其轉為商業用地,從而獲得豐厚的利益。如華南城項目的建設,名為倉貯用地，但在市場上層還疊加上了普通成套住房。20多萬平方米建筑面積無法確權定性。還有一些土地使用性質為工業用地，卻開辦了商業用地才允許建設的汽車交易市場，并且順利拿到產權證。在發展經濟的過程中,這種大型工業企業的特殊“贏利模式”,在數年間已演化成一場大規模的工業圈地運動。（五）現行工業土地使用權獲取模式與工業經濟發展要求存在不協調的情況按照土地儲備和工業用地公開出讓的有關規定，儲備土地完成前期開發整理后，納入土地供應計劃，由國土資源局統一按招拍掛方式組織供地。該模式規范了土地使用權的出讓程序，但與工業經濟發展對土地使用的“質”與“量”的要求還有不小的差距。一是公開出讓制度全面實施后，采用的是“先供地后項目”的模式，供而未用的現象造成了土地閑置和對有限土地資源的囤積。二是單一的“價高者得”的市場規則，有礙于工業區域產業導向的實現。開發區或工業園區按照各自的產業發展規劃，對入園區的工業項目均有明確的產業導向和入園評估條件，而現實中以掛牌為主“價高者得”的市場規則，降低了項目的可控性，加大了項目的落實難度。三是招商項目不一定能夠競得土地，增加了企業投資的不確定性。與協議出讓相比，工業用地公開出讓特別是掛牌和拍賣，企業主將面臨“三個不知道”，即不知道企業用地成本是多少，不知道能否競得土地，不知道工程何時能開工。給地方政府定向招商項目以及有特長企業項目的引進造成困難，削弱了企業主對工業企業投資的意愿。四是公開出讓程序較復雜，競得土地時間較長。公開出讓工業用地，與以前相比增加了審批環節，延長了報批材料運轉時間，不利于產業配套的快速布局和完善。

南寧市工業用地管理的對策

針對上述存在的問題，惟有通過運用有效手段優化配置和集約化利用土地資源，才能較好解決工業用地需求增長和供給不足的矛盾。（一）采取市場經濟手段，促進土地資源流轉1.確立土地要素服務于企業正常經營的觀念。抓工業經濟就應樹立以企業為中心的觀念，讓土地要素服務和保障好企業的正常經營。工業用地管理理念要從“賣地”向“用地”，從“開發土地”向“經營土地”轉變。工業用地作為稀缺資源，應用于工業經濟發展，其最終目的是通過企業的生產運營提供就業崗位、創造工業產值、繳納稅收。沒有達到上述要求的即要按平均單位土地面積的效益，補償給付相當的費用，表現為土地的租賃費。政府應采取制衡措施來避免變更土地用途的情況發生,讓用地條件與工業產值,稅收相銜接和掛鉤,在土地的獲取、持有、轉讓等環節來設定制約條款,這需要各部門相互協調聯動，相互配合。絕不能讓工業用地成為個人或企業通過低成本囤地，在沒有投入或較小投入的情況下，借土地自然增值來獲利的工具。2.加強土地再流轉市場的建設。在市場經濟條件下，要充分運用“價格”這只無形的手，調節土地資源的供需關系，促使土地資源向效益最佳的企業流轉，通過土地的高效利用來實現其應有價值。所以，在完善一次性土地出讓“招拍掛”制度的同時，更應注重土地再流轉市場的建設，讓每一塊工業用地都能“用”起來。應針對微型、中小企業的實際情況，出臺土地租賃的制度設置和提供渠道，使投資主體多元化，低門檻，促使土地資源流轉，讓不斷涌現的新生企業，優秀企業有地可用，滿足工業發展的用地需求。3.完善土地有償使用制度，推行多元化土地租賃方式。實行多元化土地租賃制度，既可減少企業一次性交幾十年地租的經濟壓力，降低企業的前期投資，也有利于發揮土地調控的作用，促進產業結構調整，防止和減少低效利用和閑置土地的產生。在制度設定上，可選擇部分土地由過去的一次性出讓，變為長期可控的租賃方式，針對行業分類及企業所處的不同發展階段，按年度收取土地租賃費。租賃費用根據上年度工業經濟的統計數據科學合理地進行確定，主要依據就是當地所處行業的單位土地面積年均產出比值。租賃土地的企業與政府訂立合同確立長期土地租賃關系，自行建設發展，按期繳費，如拖欠即收回土地。此方法有多種好處，更適合企業的生存周期特點，低成本取得，持續性、遞增性、可控性付費，產業淘汰即退出土地，而政府（或工業園區管委會）作為土地權益人不變，園區開發及產業布局可控，利于長遠規劃和發展；同時，此模式更適應中小企業特點，利于企業創業和發展，土地上的固定資產可附帶評估轉讓使用，使企業投入可延續積累，企業進出有序，土地流轉暢順。（二）發揮稅收杠桿作用，理順關系，促進土地高效利用現階段，我國土地的取得、持有、出讓三個環節均有稅賦，但都非常低，不足以促使企業高效合理用地，而主觀上想坐等土地自然增值收益。同時，一些企業鉆制度空子，打擦邊球，利用《公司法》的企業運行制度設定，通過股權轉讓的方式規避土地使用權轉讓稅費已經是業內公開的秘密。可見，我國稅法的總體狀況與土地市場的發展要求顯得很不適應，已不能發揮稅收應有的調節功能，建立健全我國土地稅立法已勢在必行。另外，土地還直接影響著中央與地方的財稅關系，應將土地增值稅稅率交與地方自行設定，土地收益的平衡由地方政府根據各地實際情況來自行決定。這樣有利于平衡中央與地方的財稅關系，使地方政府更著眼土地的長期收益，避免盲目擴張的沖動。（三）中心城區“退二進三”，減輕中心城區的用地壓力隨著南寧市工業化和城市化的持續發展，市區相對而言工業基礎較強、配套要素齊全、勞動力豐富、交通便捷，但這也進一步加劇了工業在城區集中的速度和程度。工業和居住混合的情況，帶來了對土地需求的持續增加，也導致了地價大幅上揚。隨著地價的不斷飆升，工業成本也不斷增加。因此，嚴格控制工業在中心城區的集中，將工業向周邊縣份疏散，已成為南寧市土地利用規劃當中的一項重要任務。中心城區在加快“退二”的同時，要積極盤活原有廠區土地，加強“進三”工作，即加強城區內老舊廠房的商業性開發，或改造為工業設計廠房，發揮閑置工業土地的作用，并且以商業開發收益反哺工業園區基礎設施建設，使工業用地開發保持良性發展。（四）堅持高效用地原則，嚴把各項關鍵性約束指標一是堅持節約使用原則，牢固樹立節約土地、節約耕地的國策意識，為可持續發展和科學發展以及國家糧食安全做出應有貢獻。二是堅持集約利用原則，按照功能分區設置工業集中區或工業園區，入住園區的企業也要盡量少用土地，努力提高容積率，修建標準多層廠房，并通過強制性規定和鼓勵性政策，積極引導企業入駐標準廠房。三是堅持優化配置原則，入駐園區的企業要符合產業政策和行業分類，提高科技含量，并且通過公共設施和公共服務的共享，提高土地使用效率。四是新增工業用地，必須同時滿足國土發[2008]24號規定的五項控制指標，不達標者一律不得供地，若不合指標要求，即使取得了用地權，也要作出相應的處罰。（五）挖掘現有工業用地潛力，緩解了土地一級供應的壓力一是對現有工業用地，提高容積率。對企業提高容積率，不增收土地價款，免收城市建設配套費。新增在原廠區建筑面積高于容積率控制部分不增收土地價款。工業生產型企業允許整體轉讓土地和房產。充分利用地上空間，積極推行標準廠房建設，對行業無特殊要求的應建4層及以上多層廠房。另外同時鼓勵企業采用先進的生產工藝、生產設備，縮短工藝流程，節約使用土地。二是對新入駐企業，提高入駐門檻，力求打造企業品牌。三是對企業征而未用的閑置土地，強制收回；對低效利用的土地，依托土地整理項目，按照“立足市情，著眼長遠，科學合理，整理與開發并重”的原則，精心組織，科學管理，規范操作，重新打造土地，實行土地增量增值。（六）保障失地農民權益，促進土地征收工作良性發展要從四個方面加強失地農民權益的保障：一是住房安置，即選一部分好地段好地塊修建失地農民商住樓，一樓作門市或發租，二樓作住房，解決失地農民的住房問題和經濟來源。二是落實社保，即嚴格按照國家、省、市、縣文件精神，對失地農民，做到應保盡保。三是合同用工，即對失地農民進行就業、創業培訓，在同等條件下優先安排到企業用工，切實解決失地農民的就業問題。四是補償入股，即鼓勵失地農民用土地補償金到效益好的企業入股，享受固定分紅，實現企業、失地農民雙贏。解決工業經濟發展與土地要素制約的矛盾是建設資源節約型和環境友好型社會的一項重要內容。必須要從完善土地供應政策、規范制度設計著手，進一步優化和細化工業用地使用的全過程，促進工業用地由粗放型用地向集約型用地轉變、由寬松優惠供地向從嚴從緊供地轉變，只有這樣保證工業用地發揮最佳效益。