中央銀行預(yù)算管理模式研究

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摘要:新常態(tài)下，中央銀行預(yù)算管理要求發(fā)生變化，開始從被動核算型向主動管理型轉(zhuǎn)變，更加注重預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化。本文根據(jù)中國人民銀行湘潭市中心支行預(yù)算矩陣式管理實踐經(jīng)驗，初步探討了中央銀行預(yù)算矩陣式管理模式構(gòu)建，并就穩(wěn)步推進(jìn)中央銀行預(yù)算矩陣式管理工作提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:中央銀行;預(yù)算管理;矩陣式管理

預(yù)算管理是中央銀行財務(wù)管理工作的重要組成部分，也是中央銀行履行自身職能的重要保障。新常態(tài)下，隨著財稅體制改革持續(xù)推進(jìn)，中央銀行財務(wù)預(yù)算管理工作環(huán)境也發(fā)生深刻變化，促使中央銀行預(yù)算管理模式由被動核算型向主動管理型轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化更受重視。在此政策背景下，中國人民銀行湘潭市中心支行(以下簡稱湘潭市中支)結(jié)合調(diào)研結(jié)果及工作實際，積極推動財務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型，深入探索財務(wù)預(yù)算管理新模式，財務(wù)預(yù)算管理工作取得了顯著成效。

一、中央銀行現(xiàn)行預(yù)算管理存在的不足

2016年5月，湘潭市中支對轄內(nèi)2013－2015年財務(wù)預(yù)算管理工作進(jìn)行摸底調(diào)查，重點關(guān)注了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算績效評價的實施落實情況。調(diào)查結(jié)果表明，中央銀行現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(一)預(yù)算管理目標(biāo)和依據(jù)不明確。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)自上而下未建立長期的部門業(yè)務(wù)規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算編制依據(jù)不充分。業(yè)務(wù)部門只能依據(jù)下一年工作計劃和以前年度的財務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況估算未來三年的業(yè)務(wù)規(guī)劃及相關(guān)預(yù)算，以致突發(fā)性、臨時性預(yù)算需求難以預(yù)測，整體預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不高，缺少相應(yīng)的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。(二)業(yè)務(wù)部門預(yù)算管理程度較低。湘潭市中支轄內(nèi)尚未建立有序的財務(wù)預(yù)算組織機構(gòu)，存在財務(wù)預(yù)算責(zé)任不明確、考核監(jiān)督機制不健全等問題，導(dǎo)致財務(wù)部門承擔(dān)了大部分財務(wù)預(yù)算管理的風(fēng)險和責(zé)任。如湘潭市中支2015年預(yù)算編制時，要求各業(yè)務(wù)部門報送三年業(yè)務(wù)規(guī)劃至?xí)嬝攧?wù)部門，以便預(yù)算編制時統(tǒng)籌安排，但17個部門僅有4個部門報送了業(yè)務(wù)規(guī)劃。(三)預(yù)算主體責(zé)任意識缺失。在現(xiàn)行預(yù)算管理制度下，盡管財權(quán)與事權(quán)相互分離，由會計財務(wù)部門負(fù)責(zé)所有經(jīng)費核算、審批的統(tǒng)一歸口管理，但經(jīng)過本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，會計財務(wù)部門難以有效地全面控制和監(jiān)督業(yè)務(wù)部門財務(wù)預(yù)算活動。這導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)部門預(yù)算責(zé)任主體意識缺少，成本控制觀念單薄，在履職過程中，全局觀念和資金使用效益意識比較薄弱。

二、湘潭市中支預(yù)算矩陣式管理模式的應(yīng)用

為進(jìn)一步提高中央銀行對財務(wù)預(yù)算資金的管控能力和使用效益，湘潭市中支成立了預(yù)算管理委員會，統(tǒng)籌推進(jìn)中央銀行預(yù)算管理轉(zhuǎn)型工作，多措并舉，創(chuàng)新性的將矩陣式管理模式引進(jìn)中央銀行預(yù)算管理工作當(dāng)中。(一)矩陣式管理的內(nèi)涵。矩陣式管理是建立在原有的線性職能組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，通過一套橫向的組織機制來實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作，最終形成橫向和縱向的矩陣結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)上下、平行部門間的信息交流和充分溝通，提高各部門間協(xié)作效率和資源配置效率。(二)湘潭市中支建立預(yù)算矩陣式管理模式思路。結(jié)合前期預(yù)算管理工作調(diào)查成果，湘潭市中支創(chuàng)新性的將矩陣式管理模式引進(jìn)預(yù)算管理工作中，主要從預(yù)算編制、預(yù)算管理組織體系以及預(yù)算管理過程三個方面進(jìn)行頂層設(shè)計，進(jìn)一步規(guī)范湘潭市中支的預(yù)算管理工作。湘潭市中支建立財務(wù)預(yù)算矩陣式管理模式思路具體如下:一是結(jié)合履職特點，合理構(gòu)建預(yù)算管理的組織體系。湘潭市中支結(jié)合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢和自身履職特點，從頂層出發(fā)，初步構(gòu)建了中央銀行預(yù)算矩陣式管理框架(見圖1)。設(shè)立由預(yù)算管理委員會、財務(wù)部門、預(yù)算責(zé)任中心組成的三級預(yù)算組織體系，明確各級機構(gòu)和業(yè)務(wù)部門的財務(wù)預(yù)算責(zé)任。其中，由預(yù)算管理委員會制定預(yù)算目標(biāo)和管理重大決策，并負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)財權(quán)、事權(quán)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，督導(dǎo)預(yù)算管理責(zé)任的具體落實;財務(wù)部門負(fù)責(zé)各業(yè)務(wù)部門及所屬各行年度預(yù)算審核、匯總、調(diào)整、上報、下達(dá)及考核評價等日常工作，同時還要發(fā)揮引領(lǐng)、支持和指導(dǎo)作用，做好定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、評價方法的優(yōu)化、預(yù)算模型的設(shè)計等基礎(chǔ)性工作，為預(yù)算責(zé)任中心提供支持和保障;預(yù)算責(zé)任中心主要負(fù)責(zé)部門業(yè)務(wù)規(guī)劃、預(yù)算編制、執(zhí)行和評價等事項。二是優(yōu)化預(yù)算管理組織體系的協(xié)同分工。湘潭市中支從縱橫兩條線上優(yōu)化設(shè)計了預(yù)算管理組織架構(gòu)，進(jìn)一步強化預(yù)算管理組織體系的協(xié)同分工。一方面，在縱向條線的管理上，明確上級行對下級對口部門的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督作用(見圖1)。另一方面，在橫向條線的管理上，要求本級預(yù)算管理委員會、財務(wù)部門、預(yù)算責(zé)任中心嚴(yán)格履行財務(wù)預(yù)算管理職責(zé)，加強跨部門溝通、協(xié)調(diào)和配合。形成以財務(wù)部門為主、預(yù)算責(zé)任中心參與、預(yù)算管理委員會督導(dǎo)的模式，完善預(yù)算內(nèi)部控制機制，合理防控預(yù)算風(fēng)險(見圖2)。圖2中央銀行預(yù)算矩陣式管理組織內(nèi)部架構(gòu)圖三是全過程預(yù)算管理流程的建立完善。湘潭市中支以財務(wù)預(yù)算管理改革為契機，修訂完善了《財務(wù)管理制度》、《預(yù)算管理暫行辦法》、《預(yù)算管理考核評價辦法》，進(jìn)一步設(shè)計規(guī)范中央銀行預(yù)算管理流程(見圖3)。湘潭市中支制定中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，為預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)和依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，要求各業(yè)務(wù)部門要根據(jù)該規(guī)劃制定中長期業(yè)務(wù)規(guī)劃，以便于各級業(yè)務(wù)部門以此為依據(jù)量化和細(xì)化未來三到五年的預(yù)算資金需求，科學(xué)規(guī)范地管理日常財務(wù)支出。同時，持續(xù)強化對預(yù)算項目的績效監(jiān)控，構(gòu)建預(yù)算分配與績效考核評價結(jié)果有機集合的機制。

三、湘潭市中支預(yù)算矩陣式管理應(yīng)用成效

一是預(yù)算管理觀念進(jìn)一步增強。湘潭市中支在實施預(yù)算矩陣式管理過程中，組建了包含預(yù)算管理委員會、財務(wù)部門、預(yù)算責(zé)任中心的三級預(yù)算管理組織體系，建立各部門溝通協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，明確部門之間責(zé)任分工，轉(zhuǎn)變了“重分配，輕管理”的傳統(tǒng)預(yù)算管理思維，牢固樹立了“無預(yù)算不立項，先預(yù)算后花錢”的理念。二是財務(wù)開支進(jìn)一步合規(guī)。湘潭市中支通過在現(xiàn)行財務(wù)預(yù)算中引入矩陣式管理模式，進(jìn)一步強化了預(yù)算約束，樹立了成本控制意識，健全了預(yù)算法制觀念，不斷規(guī)范資金運行，提高了預(yù)算資金的使用效益。三是預(yù)算管理制度進(jìn)一步完善。湘潭市中支在實施預(yù)算矩陣式管理的過程中，財務(wù)部門不斷修訂完善了《預(yù)算管理暫行辦法》、《財務(wù)管理制度》及相關(guān)內(nèi)部控制制度，增強了預(yù)算管理的可執(zhí)行性和可操作性。四是監(jiān)督考核機制進(jìn)一步優(yōu)化。湘潭市中支通過實施預(yù)算矩陣式管理，進(jìn)一步增加了預(yù)算績效評價環(huán)節(jié)，制定了《預(yù)算管理考核評價辦法》，加強預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量控制，積極開展預(yù)算執(zhí)行動態(tài)分析工作。五是預(yù)算公開進(jìn)一步推進(jìn)。預(yù)算矩陣式管理模式的應(yīng)用，使湘潭市中支財務(wù)預(yù)算開支不斷規(guī)范，進(jìn)一步提高了湘潭市中支預(yù)算信息公開透明度。目前湘潭市中支預(yù)算公開方式已經(jīng)由原來單一的職工代表大會公開發(fā)展為重大事項公開、公告欄公開、內(nèi)部網(wǎng)站公開，預(yù)算公開逐漸趨于常態(tài)化。

四、湘潭市中支預(yù)算矩陣式管理經(jīng)驗建議

預(yù)算矩陣式管理模式的應(yīng)用，促進(jìn)了湘潭市中支轄內(nèi)各部門之間的信息充分溝通，提升了內(nèi)部協(xié)作效率，優(yōu)化了預(yù)算資源配置效率和使用效率。但在矩陣式管理模式的應(yīng)用與推廣過程中，預(yù)算管理模式與現(xiàn)行管理觀念、管理結(jié)構(gòu)和管理文化不相匹配等問題也是湘潭市中支面臨著的難題。現(xiàn)結(jié)合相關(guān)問題，提出以下建議，以期為進(jìn)一步改進(jìn)中央銀行預(yù)算管理體制提供有益參考和借鑒。(一)加強宣傳推廣工作，轉(zhuǎn)變財務(wù)預(yù)算觀念。中央銀行預(yù)算管理從傳統(tǒng)的垂直直線職能型管理向矩陣式管理轉(zhuǎn)型，需要各級行黨委牽頭推廣以及各業(yè)務(wù)部門的共同參與。各級行要以國家財政預(yù)算體制改革推進(jìn)和內(nèi)外部審計監(jiān)督形勢為契機，積極深入開展預(yù)算管理轉(zhuǎn)型工作相關(guān)內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)，引導(dǎo)各級行領(lǐng)導(dǎo)干部及職工關(guān)注和重視財務(wù)預(yù)算工作，強化對加強橫向協(xié)作、提高工作效率、實現(xiàn)資源共享等矩陣式管理目標(biāo)的認(rèn)同，增強全局觀、責(zé)任觀和主動意識。(二)健全預(yù)算管理體系，明確各級職責(zé)權(quán)限。從預(yù)算矩陣式管理框架來看，中央銀行應(yīng)不斷理順組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)劃、運行流程等，系統(tǒng)修訂現(xiàn)有財務(wù)管理制度、預(yù)算管理辦法，不斷完善當(dāng)前預(yù)算科目賬戶體系、預(yù)算管理體系，形成業(yè)務(wù)規(guī)劃、編制審批、執(zhí)行監(jiān)督和績效考核評價“四位一體”的體系保障。同時，要從制度層面明確組織內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系是成功推行預(yù)算矩陣式管理的關(guān)鍵一環(huán)。(三)規(guī)范預(yù)算編制工作，嚴(yán)控預(yù)算執(zhí)行過程。根據(jù)中央銀行預(yù)算矩陣式管理和上級行最新制度文件要求，各級行要提升預(yù)算編制的有效性、針對性。中央銀行財務(wù)部門要持續(xù)強化橫向溝通，發(fā)揮業(yè)務(wù)部門主體作用，杜絕預(yù)算編制與業(yè)務(wù)實際脫節(jié)。同時，預(yù)算管理委員會要積極發(fā)揮督導(dǎo)效能，有效降低預(yù)算編制風(fēng)險。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各級行要加強經(jīng)費開支的動態(tài)把控，及時掌握各預(yù)算責(zé)任中心經(jīng)費使用情況以及總體預(yù)算支出情況，合理控制經(jīng)費使用進(jìn)度。另外，在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的過程中，要做到突出重點，有的放矢，如加強對各級行“三公經(jīng)費”使用情況的動態(tài)跟蹤。(四)優(yōu)化預(yù)算考核機制，加強評價結(jié)果運用。中央銀行各級機構(gòu)應(yīng)該在實行預(yù)算矩陣式管理基礎(chǔ)之上，建立科學(xué)的預(yù)算績效考核機制，強化預(yù)算監(jiān)督和考核，積極開展預(yù)算績效管理。各級機構(gòu)行應(yīng)根據(jù)自身實際情況制定詳細(xì)的《預(yù)算管理考核評價辦法》，建立健全預(yù)算考核的評價指標(biāo)、工作程序、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容，以預(yù)算考核評價結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的重要依據(jù)，增強責(zé)任觀念，強化績效理念，持續(xù)提高預(yù)算管理透明度。

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作者:李毅 賓菊平 陳浩祺 向令 單位:中國人民銀行湘潭市中心支行