醫療廢物管理法律問題分析

導語：醫療廢物管理法律問題分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：當前我國醫療廢物管理的現狀，存在立法理念滯后、法律法規之間協調不夠、管理制度實施不力、公眾參與機制不健全等問題；該管理的立法，應當以循環經濟理念為指導，提升相關法律制度之間的統一性和協調性，明晰執法主體職責，建立公眾參與機制，解決好醫療廢物管理法律制度實施中的“最后一公里問題”。

關鍵詞：醫療廢物；循環經濟理念；公眾參與機制；立法完善

經過多年努力，較為完善的醫療廢物管理法律體系在我國已建立起，其為生態環境保護發揮了重要作用；但隨著社會經濟的發展和人口數量的增加，現有醫療廢物管理法律制度的缺陷和不足日益凸顯，因之醫療廢物管理工作面臨著諸多新問題和新困惑。為了研究當前我國醫療廢物管理現狀，筆者選取社會經濟發展水平相對不很高但具有一定普遍性的湖南省某流域作為研究對象，通過調查研究該地醫療廢物管理的現狀而發現問題、提出對策，以供完善醫療廢物管理法律制度時之參考。

一、醫療廢物管理及其處理現狀分析

本次調查主要采取對湖南省某湖流域各級各類醫療衛生機構整群抽樣和隨機抽樣相結合的方式，資料來源于其各縣市衛生健康局及衛生計生綜合監督執法局，采用EpiInfo軟件整理和計算。（一）基本情況。湖南省某湖流域范圍涵蓋4個縣的部分地區。截至2018年底，該流域人口有72.12萬人，各類醫療衛生機構598家，醫務人員3165人，實際開放床位3199張。2018年全年門診病人次為106.69萬，住院人次為10.71萬，某地級市醫療廢物集中處置中心負責醫療廢物集中處置工作。據由《第一次全國污染源普查城鎮生活源產排污系數手冊》提供的方法，測算出2018年該流域：產生醫療廢物約540.93噸、醫院污水約32.77萬m3，其中，送醫療廢物集中處置中心處置的醫療廢物為222.87噸、集中處置率為41.20%（222.87/540.93），經醫院污水處理系統處理的醫院污水約為19.52萬m3、消毒處理率為59.57％（19.52/32.77）；有84.62%（506/598）的醫療衛生機構與醫療廢物集中處置中心簽訂了廢物收集轉運處置協議；有2.34%（14/598）的醫療衛生機構有污水處理系統，且其均采取一級處理加氯消毒工藝。（二）問題討論。1.醫療廢物集中處置率較低。調查顯示，2018年，該湖流域84.62%的醫療衛生機構與醫療廢物集中處置中心簽訂了收集轉運處置協議，醫療廢物基本實現集中處置，但集中處置率卻僅為41.20%；在598家醫療衛生機構中，僅有2.34%的醫療衛生機構有污水處理系統，醫院污水處理率為59.57％。這與發達地區相比，廢物集中處置率和醫院污水處理率都較低。[1]據調查，該流域地區的綜合醫院傳染病病房所產生的污水都未能單獨收集處理，部分醫院所產生的含重金屬、放射性等有害物質的各種特殊污水也未能單獨收集和處理；同時，現有醫院污水處理系統均采用一級加氯消毒處理工藝，工藝級別較低，且消毒劑投放量缺乏量化的控制標準，必然導致消毒副產品產生量過大的問題。究其原因，一是醫療廢物處置率低。還有近20%的醫療衛生機構并未對其醫療廢物實行集中處置，且尚未建立自己的醫療廢物處理系統；二是缺乏對醫療廢物分類標準的執行約束，部分醫院將被病人體液、血液污染的棉簽、手套、紙巾等醫療廢物及傳染病病房所產生的垃圾當作普通生活垃圾收集處理，部分醫院甚至將檢驗科、內鏡科等科室所產生的化學性、感染性廢物直排到污水處理系統，致產生第二次污染源；三是鄉鎮醫院醫療廢物存放時間過長——因鄉鎮醫院遠離市區，集中處置中心收集醫療廢物的頻率過低，每周僅1~2次，致使其醫療廢物超時存放，導致醫療廢物流失、泄漏及擴散；四是醫療廢物處置資金投入不足，致使醫療廢物污水處理設施設備不完善且科技含量不高。[2]2.監管執法效率不高，醫療廢物管理制度實施不力。醫療廢物的產生、收集、儲存等過程主要發生在醫療衛生機構，但所有醫療衛生機構都未能做到對醫療廢物嚴格分類收集，而是不同程度地存在將醫療廢物混入生活垃圾。此外，醫療廢物管理人員專業知識欠缺，自我保護的意識較差，工作人員被污染現象時有發生，甚至存在不使用或不正常使用污水處理系統的現象。與此同時，該流域各鄉鎮衛生院和民營醫院均存在著管理制度不健全、責任不明確、醫療廢物暫存點設置不規范等問題（詳見表1）。究其原因有：一是醫療廢物處置成本較高，管理者往往為了提高經濟效益，通過減少醫療廢物處理支出降低成本，從而忽視社會環境效益。二是監管部門存在怠于執法現象。調查發現，該湖流域有關醫療廢物管理執法部門對縣級醫療衛生機構監管執法每年僅1~2次，對鄉鎮衛生院、個體診所及村衛生室的監執法督則更少，且存在不同程度的執法不嚴現象。三是監督管理部門職責的界定較為模糊，大多存在職責范圍“畫地為牢”的條塊分割現象。醫療廢物的執法主體涉及衛生健康、城管執法、環境保護等部門，現有法律法規對各部門職責的界定較為模糊，操作性不夠強[3]，導致醫療廢物監管執法上的各自為政；同時，在實際工作中各執法部門之間缺乏有效溝通和協調，聯合執法較少。由于監管執法頻率較低，違法行為得不到及時制裁，違法成本過低，導致醫療廢物管理制度落實不力。3.醫務人員和群眾對醫療廢物管理知識知曉度有待提高。調查顯示，該湖流域地區醫務人員對醫療廢物管理知識的掌握較普通群眾要好（x2=759.84P＜0.05），但對醫療廢物的分類和回收利用知識知曉率僅為65.08％和62.03%，故其較大的認知盲區成為醫療廢物處理制度落實不力的重要原因。另外，普通群眾對醫療廢物知識的總知曉率為27.46%，對其危害性的知曉率為50.52%，對醫療廢物知識知曉程度顯著低于醫務人員，這也是醫療廢物處理制度實施的重要認知障礙。究其原因，主要是醫療機構對醫務人員的培訓不系統，政府及新聞媒體對醫療廢物管理知識宣傳不力，引導群眾參與醫療廢物管理機制不完善，致使群眾對醫療廢物管理的認知度和關注度均處在較低水平（詳見表2）。

二、現行醫療廢物管理法律制度中的缺陷和不足之分析

通過對湖南省某湖流域4個縣醫療廢物管理現狀的調查研究而發現其所存在的上述問題，筆者認為，醫療廢物污染環境的治理，我們應當審視相關法律制度，剖析醫療廢物法律制度的缺陷和不足，并厘清問題解決的路徑。（一）我國現行醫療廢物管理法律體系剖析。1.立法指導思想定位于“末端治理”。我國現行的醫療廢物管理法律，主要有2003年國務院所頒布的《醫療廢物管理條例》、由前衛生部頒布的《醫療衛生機構醫療廢物管理辦法》，以及參照執行的《固體廢物污染環境防治法》，且仍無一部位階較高的關于醫療廢物管理的專門法律；其立法指導思想屬于“末端治理”理念，很多方面未能體現前端預防的新環保理念，更沒植入“減量化、資源化和無害化”的治理目標，缺乏從源頭對醫療廢物的排放進行控制，未能從根本上解決其污染環境問題，立法理念落后，與目前我國所推行的循環經濟理念、可持續發展觀不符。2.法律體系存在立法空白和監管真空。醫療廢物管理是一項系統性工程，關涉衛生保健、環境保護和社會發展等諸多方面，其權利義務主體眾多，利益相關者也為數不少，責任主體亦不在少數，但相關的法律制度并未體現其管理與處置的復雜性和多面性。此外，在疫情防控常態化下，尤其在公共衛生事件應急狀態下的醫學隔離點和居家醫學觀察所產生的生活垃圾、寵物醫院和獸醫診所產生的醫療廢棄物，及人類胎盤、死胎等的處理，仍無法可依或游離于法律制度的監管之外。3.法律法規原則化有余而操作性不足。醫療廢物的管理涉及貯存、運輸、處理和處置等諸多環節，且不同環節的操作流程、管理標準均存在較大差異，這均需要法律制度作出具體回應。但現行法律法規為追求法律的完整性，僅以放之四海而皆準的原則規定一筆帶過，對醫療廢物處置程序、執法程序的規定比較抽象化、原則化及簡單化，而忽視了醫療廢物的特殊性、多樣性以及地方的實際情況，致配套統一的處置技術規范、標準相對不足。（二）醫療廢物回收利用和應急處置管理法律制。度的專業性未能得到彰顯醫療廢物具有特殊的產生形式和處理方式，且大多具有高毒害性和疾病傳染性，與工業廢物、生活廢物存在著較大區別。醫療廢物的回收利用應當由專門機構對醫療廢物進行科學的分類回收，使資源得到循環利用。醫療廢物的回收利用有利于醫療廢物的資源化，減少其污染環境的風險，提升資源的利用價值。遺憾的是，《固體廢物污染環境防治法》《循環經濟促進法》與《清潔生產促進法》等法律制度，僅僅針對固體廢物的回收利用作出了有關規定，但卻忽視了醫療廢物的特殊性，“一刀切”式的簡單粗暴立法顯然不能有效規制醫療廢物的管理與處置；再者，《醫療廢物管理條例》等法律法規對醫療廢物污染事故應急處置管理聯動機制、突發公共衛生事件應急狀態下醫療廢物處置區域協調合作機制等問題，也未作出相應的法律制度回應，應急處置管理法律制度依然缺位。（三）監管體制不順，職責分工不清晰，法律法規之間協調性不夠，監管效率不高。1.醫療廢物監管機制設計不合理。按照現行法律制度規定，醫療廢物的執法監管由衛生健康行政管理部門負責，存在系統內自我監管的問題，并未建立獨立第三方監管的模式。眾所周知，醫療廢物從產生、分類、收集到暫存等過程主要發生在醫療衛生機構，而醫療衛生機構皆屬于衛生健康行政主管部門的下屬機構，故在執法過程中，衛生健康行政主管部門往往礙于情面，對其下屬機構違法行為常常睜一只眼閉一只眼，達不到執法監管應有的效果。2.現有醫療廢物管理法律法規對各部門職責規定缺乏明確的界定?！夺t療廢物管理條例》將醫療廢物管理過程中的疾病防治和污染防治人為地分割開來，分別由衛生和環保行政部門監管，對如何監管、監管方式、手段的規定沒有明確的界定，導致監管過程太長，缺少聯合機制。[4]不僅如此，《醫療廢物管理條例》也將違法排放醫院污水的處罰權交由城市管理行政部門負責，而《醫療廢物管理行政處罰辦法》則規定這一違法行為由衛生健康行政部門負責處理。這樣，同一違法行為由多部門負責處罰，可能造成過度執法、重復執法現象發生。事實上，醫療廢物的收集、貯存、運輸、處置等階段中的污染性和致病性的控制是密不可分的，每個階段都應兼顧。在當前的監管機制下，各部門對醫療廢物管理的各個階段似乎都有權監管，但又難以完全監管，使得醫療廢物管理的各個階段得不到實質上的協調兼顧。不難看出，醫療廢物管理與處置的相關法律法規之間協調性不夠，醫療廢物監管執法主體也是各為其政，衛生健康、環境保護、城市管理等行政管理部門之間缺乏明確的職責分工機制和有機協調機制，監管執法主體的多元化導致監管執法真空或執法重疊。[5]執法主體職責分工不清晰，必然出現多頭執法、執法不到位或怠于執法的現象，減損監管效率。（四）醫療廢物處理資金投入不足，醫療廢物處置設施設備較為落后。醫療廢物的高度污染性、危險性及特殊性決定了其處置設施的建設、處置技術的研發需要大量的資金投入作為支撐。為解決醫療廢物處置的資金需求問題，《醫療廢物管理條例》規定醫療廢物集中處置機構可向醫療衛生機構收取醫療廢物處置費，雖然明確了可以收費，但卻缺乏明確的收費標準，且醫療衛生機構屬于社會公益事業單位，其經費來源非常有限，甚至沒有專項的醫療廢物處理費用，醫療廢物處置經費只能來源于政府財政撥款或由患者分擔。但是，醫療廢物處置費是否由患者承擔，法律并沒有明確規定。假如由患者承擔，必然引起診療收費過高，從而加劇醫患矛盾和醫患對立。從本質上講，醫療廢物處置是社會公益事業，相關費用完全由醫療衛生機構全額負擔是顯失公平的。還有，現行法律法規對政府支持醫療廢物處置設施建設的投入機制和資金來源也尚不明確，政策支持力度也不夠，市場化機制更未建立。醫療廢物處置設施建設、處置技術的研發資金困難已成為當前醫療廢物處置及其行業發展的重要瓶頸。（五）缺乏鼓勵民眾參與監督醫療廢物管理的立法缺位。民眾參與醫療廢物管理主要體現為遵守相關法律制度，相關部門對醫療廢物的分類、收集及轉運等工作行使監督職能，應當切實履行法律制度賦予的權利、義務和職責。應該說，民眾的積極參與有利于促進法律制定的合理性、科學性。在醫療廢物管理法律體系中，環境保護立法對民眾參與環境保護、執法監督有過原則性抽象性的規定，僅僅規定了在發生環境污染與生態破壞之后的參與，屬于末端參與，忽視了醫療廢物污染的前端治理。雖然《醫療廢物管理條例》對民眾參與有相關規定，但過于籠統，操作性不強，現行法律制度對民眾參與及監督機制尚未形成。前文提到的普通群眾對醫療廢物相關知識的知曉度不高，關注度不夠，與民眾參與制度機制缺位存在一定關聯。

三、我國醫療廢物管理法律制度之完善的對策及建議

我國是成文（writtenlaw）法國家，其與生俱來的局限性決定了法條不可能包羅萬象，更不可能一勞永逸，立法亦不能“刻舟求劍”，當與時俱進地回應社會和現實的需求，不斷修訂、增補和完善，以更好地體現立法目的和提升國家治理能力。（一）以循環經濟理念對醫療廢物治理科學立法。醫療廢物的治理應當從源頭上促成廢物的減量化、資源化、無害化，并對資源進行高效利用、循環利用。2009年我國頒布的《循環經濟促進法》明確要求，必須以循環經濟理念為指導，實現社會、經濟、環境可持續發展。當前，堅持循環經濟理念，實現可持續發展理念是我國經濟可持續發展的指導思想，也是解決經濟發展與資源約束的重要路徑。因此，醫療廢物管理的立法也必須緊跟時代步伐，融入循環經濟理念，及時修訂更新有關法律法規。（二）提高醫療廢物管理立法的科學性、系統性。醫療廢物的特殊性、多樣性決定其處置管理的高度專業性，在立法過程中應當有環境、醫學和法學等多學科的專家參與，以提高法律的科學性、嚴謹性，以彌補法律法規中的缺陷和盲點此外，應該通過立法明確突發公共衛生事件應急狀態下的有關醫療廢物管理問題，通過立法建立醫療廢物污染事故應急處置管理聯動機制，對跨行政區域污染事故進行預警、通報、防范、處理，以預防或減少醫療廢物對環境的危害。明確突發公共衛生事件應急狀態下醫療廢物管理，進一步提升應急處置能力。此次肺炎疫情防控再次凸顯應急處置能力的重要性，要本著“寧可備而不用，不可用而無備”的原則，科學評估預測所需處置設施規模，并建立完善區域協調合作機制。再者，完善寵物醫院、獸醫診所產生的醫療廢棄物以及人類胎盤、死胎的處理等有關管理法律法規。古人云：“徒法不足以自行?！狈芍贫鹊膶嵤┯葹橹匾完P鍵，法律責任體系構建是其根本保障，建立刑事責任、行政責任、民事責任三種責任環環相扣的醫療廢物管理責任體系，提高違法行為的處罰額度（目前《醫療廢物管理條例》最高只罰款3萬元人民幣），提高違法成本，以之彰顯法律制度的威懾力，確保醫療廢物管理制度真正落實到位。與此同時，法律制度需進一步完善醫療廢物治理的具體技術規范和相關標準，通過一系列配套的法規將回收利用的實施過程得以細化和明確，并通過立法來對回收利用制度的回收階段和處置階段進行規定，使其標準化和規范化。要加強實踐探索，加大資金投入，促進技術提升，通過政府引導，以市場為導向推進回收利用產業的發展，提高回收利用率。并促進其向產業化方向邁進。（三）建立多渠道的醫療廢物處置資金投入機制。我國目前尚無統一的針對醫療廢物處置的收費標準，應當對其進行統一和明確，充分考量大型醫院與中小型醫院、診所之間規模懸殊，以及各個地區的經濟發展水平的差異性。建議大型醫院以床位數量進行收取醫療廢物處置費用，而中小型醫院、診所等則按醫療廢物重量進行收取費用。收費標準的制定，也應當根據當地經濟發展水平進行具體規定，做到收費公平合理，并與當地財政負擔相匹配。還有，應該以激勵性的法律制度設計來推動醫療廢物處置產業化，規定產生醫療廢物的單位借助市場主體的力量，通過特許經營者進行醫療廢物的收集、運輸和處置，以解決醫療廢物處置設施設備落后和處置能力不足的問題，并吸引國內資金與民間資本的參與，通過社會民間資本和財政資金共同推進醫療廢物處置設施設備的建設和更新。（四）理順監管體制，明晰醫療廢物監管執法主體的職責分工。首先，加強醫療廢物執法監管隊伍建設。通過相關立法，將醫療廢物的執法監管職責從衛生健康行政主管部門分離出來，以避免發生“自我內部監管”的尷尬局面，提高執法監管效率。其次，進一步明晰醫療廢物監管相關部門的權限和職責，明確各部門醫療廢物處置各環節的具體職責，從而避免出現管理重疊或管理真空的局面。再次，需要進一步加強法律法規之間的協調，理順監管體制，省級相關行政部門加強協調，建立聯合機制，以行政的手段督促各市、縣級相關部門協調做好當地的醫療廢物管理工作。最后，在明確權責分工的前提下，進一步完善內部監督機制，其他部門可及時監督和制衡。（五）加強醫療廢物管理知識宣傳，明確民眾參與機制要進一步加強醫療廢物管理知識宣傳。可通過建立微信公眾號、手機APP、官方微博等現代新興媒體，定期相關小知識，主動吸引民眾了解醫療廢物管理知識，提升民眾醫療廢物管理知識知曉度，進而提高全社會對醫療廢物管理的關注度。與此同時，發動公民眾共同參與對醫療廢物的監督。政府通過信息公開、推行聽證制度等方式，來拓展民眾了解和監督的渠道，提高民眾對醫療廢物管理的監督熱情，將民眾參與機制明確加入到醫療廢物管理法律法規之中，形成環境部門、衛健部門為主的內部監督與民眾參與的外部監督相結合的內外部監督機制。[6]

四、結語

醫療廢物管理的立法要以循環經濟理念為指導，進一步明晰部門職責，加強法律法規之間的協調配合，確保對醫療廢物實行全過程跟蹤管理。同時，某流域作為某地級市主要水源地及某省的戰略飲用水源地，其醫療廢物管理工作還存在一些不足，也應引起社會高度重視，必須加強法律制度宣傳，強化執法監管力度，完善相關設施設備，盡最大努力控制醫療廢物污水污染水資源的風險。

參考文獻

[1]朱靜,任志遠,李櫻,等.湖北省醫療廢物處置經濟政策研究[J].環境與發展,2016,28(01):15-19.

[2]柳鵬,張盼.城市污水處理存在的問題及措施[J].黑龍江科學,2016,7(22):118-119.

[3]祝亮,蔣建華.醫療廢物管理中的法律法規缺陷及問題探討[J].中國衛生法制,2007(04):24-25.

[4]羅敏.醫療廢物管理中存在的問題及對策[J].廣東醫學院學報,2012,30(04):461-462.

[5]王紅霞,唐菁.中國醫療廢物的處理現狀及對策研究[J].科技信息(學術研究),2008(24):363.

[6]葉子紅.多維度制約監督模式下權力的運行[J].人民論壇,2015(35):113-115.

作者:袁潤欽 單位:中南大學法學院