小型水庫管理的實踐和思考

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摘要:山東省小型水庫管理工作起步較早，在理順管理體制、落實管理人員、管理責任和管護經費等方面取得一定成效。文章結合工作經歷和實地調研掌握的情況，介紹了山東省小型水庫管理的歷史沿革和主要內容，分析了存在的主要問題，并提出對策建議。

關鍵詞:小型水庫;管理;山東省

小型水庫承擔著防洪減災、保障農村供水和農業灌溉、涵養水源、修復生態等多重功能，是改善鄉村生態環境、助推鄉村振興戰略實施的重要基礎設施。加強小型水庫管理，持續發揮工程效益，是改善提升農村群眾生產生活條件、確保生命財產安全的重要保障。山東省在小型水庫管理方面起步較早，先后開展了小型水庫管理體制改革、小型水庫管理標準化縣創建、小型水庫管理體制改革示范縣創建等工作，取得了明顯的成效。

1山東省小型水庫的現狀和特點

1.1水庫數量多，空間分布廣。目前，全省共注冊登記小型水庫5897座，其中小(1)型水庫937座，小(2)型水庫4960座，約占全國小型水庫數量的7%，在全國排名第四。從分布來看，全省16市均建有小型水庫，但大都集中在山丘區，平原區水庫相對較少，其中總數列前三位的市分別為煙臺1120座、臨沂864座、泰安670座。從縣級市分布來看，小型水庫數量超過200座的縣有棲霞220座、招遠219座、新泰213座、莒縣212座、黃島(西海岸)203座。1.2建設年代久遠，工程標準低。山東省小型水庫大部分建于20世紀六七十年代，多屬于邊勘測、邊設計、邊施工的“三邊”工程，工程質量差，病險隱患多。一直以來是全省防汛保安的重點，也是工程管理的難點。為確保工程運行安全，自2008年以來山東省先后對5605座(含青島)小型病險水庫實施了除險加固，其中3711座列入國家計劃，累計總投資55.89億元，水庫面貌和運行狀況得到明顯改觀。1.3管理主體多元，管護嚴重滯后。據統計，全省縣級水行政主管部門直管的水庫有85座，國有企業、民營企業和其他行業管理的水庫82座，鄉鎮管理的水庫1760座，村集體管理的水庫3970座。從以上數據可以看出，全省67%的小型水庫都由村集體負責管理，無論是管理經費還是專業管護人員，村集體都難以給予有效保障，是造成小型水庫面貌差、管理滯后、積病成險的重要原因。1.4地位重要，綜合效益顯著山東省小型水庫總庫容38.1億m3，興利庫容21.6億m3，是山東水網體系和局域防洪體系的重要組成部分，在防洪保安方面具有舉足輕重的作用。同時，小型水庫作為優化配置水資源的基礎工程，在應對干旱、保障農業灌溉、解決山區群眾飲水困難、保護生態環境等方面都發揮著重要作用，是推動鄉村振興戰略實施的重要支撐和保障。

2山東省小型水庫管理的歷史沿革

2011年，山東省人民政府頒布實施《山東省小型水庫管理辦法》(山東省人民政府令242號)，是全國第一部專門關于小型水庫管理的省級地方性法規。2014年，結合國家開展的小型水利工程管理體制改革，山東省將安全壓力較大的山丘區小型水庫作為改革重點，正式啟動小型水庫管理體制改革工作。省水利廳、省財政廳聯合印發《山東省小型水庫管理體制改革試點縣實施方案》《山東省小型水庫管理體制改革試點縣績效考核標準》，選取章丘、沂源等12個縣(市、區)作為試點，先期開展改革工作。2015年，完成了12個省級改革試點縣的考核評估。水利部在莒縣召開全國深化小型水利工程管理體制改革工作現場會。2016年，進一步擴大改革范圍，省水利廳、省財政廳聯合印發《關于進一步深化小型水庫管理體制改革切實加強小型水庫管理的意見》，啟動開展小型水庫管理標準化縣創建活動，配套印發《山東省小型水庫管理考核標準》和《山東省小型水庫管理標準化縣考核驗收辦法》。2017年，小型水庫管理體制改革工作在全省全面推開，改革縣總數達到50個。沂源、招遠、榮成等9個縣(市、區)通過小型水庫管理標準化縣省級驗收。2018年，改革縣總數達到72個，小型水庫管理標準化縣總數達到12個。2019年，全省小型水庫管理體制改革工作全部完成，涉及94個改革縣。按照水利部開展深化小型水庫管理體制改革示范縣創建活動要求，在全省開展了示范縣創建工作，對22個縣進行了考核評估。3山東省小型水庫管理的目標和主要內容3.1主要目標。山東省小型水庫管理的核心和第一要務是確保安全，必須將工程安全運行放在首要位置，通過明晰工程產權，落實管護主體和責任，明確經費渠道等方式，建立健全科學的管理體制和良性運行機制，探索市場化、社會化和專業化的工程管理模式，確保工程效益充分發揮、讓社會受益、讓群眾受益。3.2主要內容。3.2.1明晰工程產權和管護范圍。在充分考慮工程管理現狀的基礎上，山東省重點結合工程投資構成、歷史運行狀況、權限隸屬關系等多個方面，對小型水庫產權進行明確和落實。縣級人民政府負責對產權進行界定，明確水庫主要功能和管理保護范圍，明確產權所有者的權利與義務。3.2.2明確管護主體和安全管理責任。山東省規定縣屬小型水庫，由縣級水行政主管部門或其指定的相關部門作為水庫管護主體;鄉鎮(街道)、農村集體經濟組織所屬的小型水庫，由鄉鎮(街道)水利站作為管護主體;非水利行業所屬的國有小型水庫，由其主管部門確定管護主體;個人、企業單位投資并擁有產權的小型水庫，由產權所有者作為管護主體。3.2.3落實管護經費和管理人員。管護經費方面，山東省采取省級財政以獎代補、定額補助方式，市和縣按照不低于省級比例落實管護經費。小(1)型水庫每年每座不少于3萬元，小(2)型水庫每年每座不少于1.5萬元。其中，小(1)型水庫專職管理人員聘用經費不少于每年每座1萬元，小(2)型水庫專職管理人員聘用經費不少于每年每座0.5萬元。管理人員方面，要求小(1)型水庫專職管理人員不少于2人;小(2)型水庫專職管理人員不少于1人。3.2.4探索建立新型管護模式。針對小型水庫工程特點，按照所有權、管理權和經營權適度分離的原則，鼓勵各地因地制宜地采取專業化集中管理及社會化管理等多種管護模式，保證工程管護效果。

4存在的主要問題及對策建議

4.1管護經費投入嚴重不足。小型水庫公益屬性較強，自身并沒有造血能力，運行管護主要依靠財政投入。涉農資金整合前，小型水庫管理體制改革補助資金都專項用于小型水庫管理，但也僅僅是初步滿足有人兼職管護和工程簡單維護的最低需求，與工程維修養護60和保障安全運行的需要相比尚有很大缺口。涉農資金整合后，部分市、縣對小型水庫運行管護資金保障不到位，甚至有的地方小型水庫管護補助經費至今尚未落實。有的只是為了完成改革任務落實了年度經費，但未建立長效的經費保障機制，容易使本已除險加固的工程，因運行管護不到位導致隱患問題反復發生，存在小隱患變大隱患的風險。對策建議:進一步提高認識，加強與政府主要領導、分管領導以及財政部門的匯報溝通，提高其重視程度，將小型水庫運行管理與維修養護經費列入財政預算，并納入涉農資金約束性指標，確保專款專用，以此帶動各級投入，解決水庫管理經費短缺問題。4.2管理體制不健全。管理機構方面，絕大部分鄉鎮或村集體管理的水庫都沒有專門的管理單位，主要依托鄉鎮水利站實施管理和業務指導，人員力量較為薄弱。加之本輪機構改革中，多數鄉鎮水利站被撤銷合并，專業管理人員缺乏，基層水利服務管理“最后一公里”問題變得較為突出，工程管理存在滑坡倒退的隱患。對策建議:開展水庫專職管理人員選聘，加強業務培訓，積極推行以政府購買服務的方式實施物業化管理，探索新型管護模式。如實行“以大代小”模式，委托大中型水庫代管附近小型水庫，由財政資金給予補助，大中型水庫一并負責代管小型水庫的維修養護和日常管護。實行集中管理模式，按照區域、流域對多個小型水庫實行集中管理，日常維護通過購買服務實行物業化管理。4.3管護主體責任缺失。在管護責任主體定位方面，個別鄉鎮政府存在重視程度不夠的問題，甚至認為小型水庫管理是縣水利部門的事，上級暗訪檢查發現的問題也應由水利部門整改，導致管理主體定位失誤，縣級監管部門變成了管理責任主體，管理責任缺位，工作開展比較被動。對策建議:提高縣政府主要領導對小型水庫管理工作的重視程度。建立嚴格的督導考核機制，將小型水庫管理納入到河長制湖長制工作范疇，充分利用河長制湖長制管理平臺，將考核結果與相關獎懲措施掛鉤。4.4管理能力建設有待加強。有的地方水庫大壩安全責任人和防汛責任人對應承擔的任務和履行的職責不清楚，一些水庫管護人員選聘不規范，部分水庫的專職管理人員為鄉鎮正式職工或村兩委成員，難以確保日常管護履職到位。水庫管理責任人和一線管護人員培訓不到位，集中培訓多，現場教學少，培訓內容的吸引力不強、效果不明顯。管護人員流動性強，變換頻繁，對新選取的人員培訓不夠及時。對策建議:加強對水庫管理責任人履職能力的檢查和考核。嚴格管護人員選聘，按規定簽訂勞務合同或協議，明確雙方權利和義務。省級制定培訓大綱，各地結合實際編制簡單明了、通俗易懂、內容齊全的培訓教材，綜合采取課堂教學、現場實踐、遠程教學、經驗交流等多種形式進行培訓，提高各級管理人員和一線管護人員的業務能力和技能水平。4.5承包租賃不規范。由于歷史原因，有些村集體將小型水庫對外承包進行漁業養殖，但承包年限、承包費用、承包責任確定等方面不合理、不規范。部分小型水庫承包人片面追求經濟效益，有的大量投放餌料、私設子堰或攔魚圍網、私自堵塞放水洞，不接受水庫管理人員管理，不服從防洪灌溉調度等，導致部分水庫水體水質較差，甚至爭水現象嚴重，水庫的防洪安全、灌溉效益難以得到有效保障。對策建議:全面規范水庫經營活動，從嚴規范水庫承包租賃，原則上小型水庫不再對外承包經營，對暫時存在困難的，要在符合法律法規的前提下，統籌考慮防洪灌溉、水資源保護等多方面情況，重新簽訂新的承包租賃合同，合同期限不宜過長。結合河長湖長巡河巡湖和“四不兩直”暗訪調研工作，加大小型水庫運行管理監督檢查力度，對發現的違法違規問題及時處理，并定期通報，情節嚴重的依據《山東省小型水庫管理辦法》等法律法規進行嚴厲處罰。4.6管理設施損毀或缺失嚴重。山東省小型水庫先天不足，后期除險加固受資金限制，建設標準低，加固不徹底，加之日常維修養護投入不足，缺乏有效管理，一些水庫壩前壩后雜草叢生，排水溝堵塞，放水洞起閉設施維護不到位甚至損壞，個別水庫還存在水毀，整體面貌較差。同時，管理設施缺項，據統計目前約40%的小型水庫沒有管理用房，50%的水庫缺少雨水情監測系統(已建成的故障率較高，應用效果一般)，60%的水庫未完成劃界工作，大部分水庫缺乏安全監測設施，部分水庫防汛道路不通，這些問題嚴重影響了工程安全度汛，也不符合水利部《小型水庫安全運行監督檢查辦法》中確定的管理標準要求。對策建議:全面摸清小型水庫現狀，逐庫分析研究，對不符合條件的小型水庫按照《水庫降等與報廢管理辦法》《水庫降等與報廢標準》(SL605—2013)的相關要求實行降等報廢。對存在險情、管理設施、監測設施等缺失損壞的，充分利用除險加固、維修養護等項目經費彌補工程短板，盡快改善小型水庫工程面貌，提高管理水平。4.7管理制度、預案管理等不規范。管理制度缺少針對性和實用性，照搬明顯，印發形式不規范、不正式。調度運用方案和安全管理應急預案的針對性和可操作性不強，復制抄錄雷同情況較多，甚至不符合水庫實際情況。大多數水庫都只編制了汛期調度運用計劃(或方案)，未編制水庫調度運用方案。部分水庫調度方案和應急預案的批復程序不規范、不正式，甚至有的水庫未經批復。對策建議:結合水庫管理實際，制定各項管理制度，確保實用管用。按照相關規范要求，編制水庫調度運用方案和安全管理應急預案，各類處置措施要具備實用性和可操作性，調度運用方案要經水庫主管部門(或水利局)批復，應急預案要按管理權限由鄉鎮政府或縣級政府(或授權委托相關部門)進行批復。4.8部分地區績效考核流于形式。各地雖然都制定了考核辦法，明確了考核標準，但實際考核中仍然存在“一團和氣”“補助資金平均發放”的現象，考核的震懾力不強，動真碰硬的工作力度不夠大，措施不夠多、不夠嚴、不夠細。對策建議:結合管理實際，細化、實化、量化考核標準，嚴格考核的組織實施，嚴肅考核紀律，堅決做到公平公開公正考核。對考核中問題較多的水庫，采取扣發薪酬、辭退等方式，嚴肅追究水庫管理員的責任，確保各項管理要求能夠落到實處。4.9維修養護項目實施不規范。部分地區無維修養護年度計劃，有的地方水庫維修養護實施方案內容不全面，缺少工程存在問題、實施內容、工程量、投資明細等關鍵要素，方案的質量不高。有的地方維修養護方案未經批復，程序不規范。對策建議:定期對轄區內水庫進行問題排查，全面掌握管理現狀，按要求編制維修養護計劃，并報縣級水行政主管部門批復后，按照規定程序組織實施，保證項目實施質量。4.10檔案管理不規范。未按照“一庫一檔”要求，建立水庫管理檔案，檔案內容存在不齊全、不完整的情況。對策建議:建立“一庫一檔”，并在縣或鄉進行集中存放。檔案內容要包含工程技術檔案、除險加固檔案、日常管理檔案、維修養護檔案、工作考核檔案等，做到檔案資料真實完整、便于查找。

5結語

小型水庫管理是一項長期性任務，事關工程安危，事關人民群眾生命財產安全，各級必須要高度重視，切實擔負起職責和使命，以對黨對人民高度負責的精神，認真抓好各項工作落實，久久為功，確保小型水庫長治久安，最大限度發揮工程的綜合效益。

參考文獻:

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［3］王樂強，張聯洲，孫雪琪.臨沭縣小型水庫管理體制改革探索與實踐［J］.山東水利，2019(6):42-43.

作者:劉琳 單位:山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心