澳洲公共管理經驗啟示

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一、政府公共管理的基本內容及相關研究述評

政府公共管理是政府部門為履行公共管理職能，通過計劃、組織、指揮、控制、協調等功能環節，實現公共管理目標，提供公共產品和公共服務的一種社會活動。市場經濟條件下，現代政府的最基本職能是為社會公眾提供有效的法制環境、政策環境、社會環境、生態環境、制度保障等公共產品和公共服務，滿足社會公眾的公共需要①。新公共管理理論強調政府公共管理要實現政府定位從統治型和管理型向服務型轉變;在新時期的治理活動中，公共管理活動要以公共利益代表者的面貌出現，積極服務于社會、服務于公眾。伴隨著西方公共管理理論的發展，政府公共管理一直是研究熱點。SPENCERZ(1999)主要研究維多利亞時代的政府公共管理改革，探討了政府問責制與民主政治改革對于公共管理的影響，認為政府公共管理應更加多元化，并將民主管理概念化、具體化②。國內學者主要結合國家發展需求，在明晰現代政府公共管理的基本職能與特點基礎上③分析公共服務的市場化管理④，公共管理與和諧社會構建的關系⑤以及新媒體時代下的公共管理⑥等問題，并探討新公共管理理論下的管理模式創新⑦。對于西方公共管理借鑒方面的研究主要集中在公共管理的具體職能，如對于財政管理體制，公共服務體系等方面的經驗借鑒⑧⑨，并分別總結了相應領域的可借鑒內容。而公共管理作為完整的系統，需要統而觀之，僅針對特定領域的問題探討能夠更為精準地把握可借鑒內容，但往往容易忽略經驗借鑒的政策條件和環境條件可行性問題。譚爽，胡象明(2010)認為我國在對西方公共管理進行理論引入和實踐過程中存在缺乏對理論適用性的深入思考，本土化研究尚存不足以及延續性有待進一步加強等方面的不足，影響了管理政策和措施的成效⑩。本文旨在通過對澳洲政府在權力監督，公務人員管理，社會保障以及外交策略等公共管理宏觀環境和根本制度方面進行經驗總結，并結合我國國情進行選擇性借鑒，以期為提高我國公共管理水平提供決策參考。

二、澳洲政府公共管理的實踐經驗

(一)在國家治理上，注重權力制衡

澳大利亞為聯邦制國家，實行三權分立。聯邦憲法規定了聯邦、州和市三級政府的職能，一級政府對應一級財政，每級政府的財權和事權劃分清晰。聯邦政府的事權主要包括國防、國際貿易、外交、社會保障、移民、貨幣管理、大學教育和郵政服務等，并擁有關稅、消費稅等部分稅權瑏瑡。州政府主要處理教育、衛生、交通、環境等事務。地方政府主要是提供市政建設方面的服務，包括地方道路、供水、鄉鎮規劃、垃圾處理等。各級政府職責明確，并且各州的事情由自己來決定，有較大的自主權。澳大利亞聯邦議會也叫做國會(Parliament)，由眾議院和參議院組成，負責立法工作。這一屆眾議院有156名議員，每個人數相等的選區都有1個席位名額，參議院有76名議員，6個州每州12名，兩個領地各2名，任期3年瑏瑢。澳大利亞政府由眾議院多數黨或黨派聯盟組成，每屆政府任期3年，擁有行政權，內閣是政府的最高決策機關，由30名部長組成，最高行政領導人是總理。澳大利亞高等法院(HighCourtofAustralia)是澳大利亞的最高司法機構，對其他各級法院具有上訴管轄權，并對涉及憲法解釋的案件做出決定，由1名首法官和6名大法官組成瑏瑣。各州設最高法院、區法院和地方法院。在澳洲政府權力運作中，審計部長需要定期向國會報告各部門財政預算執行情況，并接受議員的質詢，從而實現對公共權力的有效監督。除此之外，為約束治理權力，澳大利亞政府還設置獨立的反貪污委員會作為監督機構，該部門雖沒有司法權但有調查權，可以啟用私人方式進行調查，調查情況直接向國會報告，如證據確鑿，可以直接移交司法部門處理。政府還設置信用委員會，主要是接受對政府部門不作為和亂作為的投訴，也是直接向國會負責，獨立開展工作，而不受其他部門的干擾。近代以來西方法治的發展一再強調權力制衡的重要性，認為不受約束的權力必然導致腐敗。權力監督早在封建專制社會就已經形成和發展，但監督權本身也是一種權力，也需要受到監督。因而，從邏輯上說，權力監督中的權力是一種外在的權力，容易使權力陷入監督無限累加的怪圈，傳統監督制度永遠不能從根本上克服腐敗的根源。近代法治產生后，以權力制衡為核心的法治原則替代權力監督。澳洲政府各個政體要素相混合，相互牽制部門權力，防止權力過分集中，一定程度上防止腐敗現象的發生。

(二)在公務員管理上，注重制度建設

澳洲政府公共事務委員會是專門管理公務員的機構，負責公務員錄用、培訓、考核、監督和保障等。為了加強對公務員的規范管理，澳洲政府制定了公共事務法案，明確了總的原則和標準，把團隊與個人目標統一起來考慮，反對職位招收時的歧視現象，強調公務員的專業素質和公正態度。澳洲公共部門在公務員招錄時更關注誠信、開放、透明、責任感等品質，而不是技能水平。在公務員考核方面，為改善績效不佳的人員卻能得到較高評價等不客觀現象，澳洲政府引入績效評估系統，即部門領導與每個下屬要在保密的環境，面對面溝通，不僅對工作成果和不足之處進行評價，還要想辦法通過安排培訓或調整崗位，提高其工作技能，挖掘其發展潛能。部門領導還可以通過向服務對象征求意見來了解下屬的表現，下屬也同時對部門領導作出評價，并簽訂合同協議，一式兩份，一份個人保管，一份交到公共事務委員會。澳洲公務員分為十個等級，只要不觸犯法律規定，就可以不斷上升，工資待遇隨之調整，大約工作20年就可以升到最高級。因此這個系統也不靈活，容易出現高級低能、低級高能的情況。為此，澳洲政府增加高級行政人員這一序列，這類人大多來自私營企業，有較高的待遇，管理經驗豐富，有利于政府事務企業化管理。但這類人有發生不正當牟利行為的傾向，因而需要政府通過協議明確責任要求，以相關法規和第三機構的考核進行行為約束和管理，以確保政府事務得到公正客觀地處理。

(三)在政府服務上，注重規范高效

澳洲政府要求公務員在行使職權時依據相關規定和制度，秉承客觀、公正原則，杜絕領導命令范式。同時，為了確保各部門工作規范運轉，澳洲政府設有申訴辦公室，主要是聽取民眾意見，協調部門之間的關系。如對于居民反映的問題，社區服務部門與警察部門各執一詞時，仲裁機構將派出“冤情大使”進行溝通協調，明確責任，以避免部門間相互推諉。在信息自由化方面，政府在制定決策時，有義務及時提供真實的信息，除涉及國家安全和利益的信息以外，所有信息都要向民眾披露，由于在澳洲政務信息知悉權深入人心，確保公民平等享有信息知悉權是信息自由化的更高層次。澳洲政府公共事務管理部門在提供政府服務時，要注重公平、高效和針對性，如在穆斯林人口較多的地區，政府服務的重點在于女性患者醫療服務供給。政府性的餐會，需要滿足不同種族對食物的不同需求。在澳洲，政府職能不是直接提供服務，而是保證服務有效提供。因此，為了強化市場競爭機制的作用，確保公共服務高質、高效供給的同時讓民眾享受較低價格，澳洲政府鼓勵在準公共服務領域引入市場機制。澳洲國家治理法治化、規范化程度較高，為公共事務私有化的推進提供了較為完善的制度和政策環境。澳大利亞政府雖然也承擔規范市場、管理社會事務的職能，屬小政府大社會的管理模式，但從實質上講其功能定位主要體現在服務上瑏瑤。澳洲國家政務信息自由化是建立在人民主權理論基礎之上的，能夠有效制約權力、防治腐敗。有限政府服務的基本原則是對公眾負責，澳洲政府通過對公職人員進行制度約束，注重加強公職人員的道德建設和輿論媒體的監督，使政府將更多的時間和精力放在有限責任的服務上，提高行政效能，對非有限責任的社會事務則充分發揮市場在資源配置中的主導作用，政府的主要職能是制定政策導向和提供咨詢服務，保護和促進市場發育。

(四)在社會保障上，注重弱勢群體

澳洲是高福利的國家，從教育、醫療、失業、養老等方面都有保障，凡低收入群體，無論男女老幼、鰥寡孤獨，涉及生老病死、衣食住行以及上學、就業等都是政府服務的范圍，每年在這方面財政預算支出約占30%到50%。而完善的稅收制度是確保高福利政策實施的基礎。在澳洲不同的稅種實行不同稅率，個人所得稅采取累進制，起征點是年收入7000澳元，最高稅率可達48%。澳大利亞的中央聯合部是澳洲直接服務于公民的專門公共服務機構瑏瑥，由于澳洲社會勞動力不足，老齡化問題比較突出，為了鼓勵生育，澳洲政府制定了一系列的兒童福利政策，每個小孩出生給予5000澳元的補助，如把小孩送到政府指定的看護點，還可以享受撫養費用的補助。教育方面，高中以下實行免費義務教育，大學階段設置獎學金和助學貸款，其中助學貸款可以在畢業后工作年薪達到一定數額以上才開始還款。失業保障方面，失業者至少可以享受每人每周300澳元的補助，再根據失業者的年齡和家庭情況進行調整，對于單親家庭和殘障人士給予更高補助，并且對于殘障人士，除了補助，政府還會雇傭專人來照顧。這些充滿人性化的社會保障制度，同時也助長了部分公民的懶漢思想。針對部分公民投機取巧，只靠救濟金過日子而不愿勞動的情況，澳洲政府開展“雇傭服務”，即依托企業實施培訓計劃，通過補助鼓勵企業招人，從而促進就業。澳洲作為高福利國家，向社會弱勢群體傾斜的保障體系是公共服務供給的一個重要特色，通過二次分配發揮政府促進公平的管理職能，并進一步通過政府協調和轉移支付職能解決高保障水平下引發的休閑時間低價格現象，以提高公民就業的積極性。

(五)在外交政策上，注重統籌兼顧

澳洲外交政策的調整與外貿政策密切相關，外事管理服務于對外經濟活動。根據國際經濟形勢和自身經濟對外貿易需求的變化，澳洲政府審時奪勢，順勢而為，適時調整外交政策。一是考慮與周邊國家的關系。澳洲曾是英國的殖民地，歷史上與歐洲國家有著不可分割的關系，但隨著歐盟的成立，澳洲開始更加關注自己在亞太地區的地位和作用，在太平洋島國中以“大哥”的身份出現，在亞太地區發展中扮演著重要角色。如在勞動力流動性較大的水果采摘行業，企業出資從太平洋島國招聘5000個勞動力，這部分勞動力流動具有較強的季節性，政府只對其提供簽證，因而不影響當地居民的福利。太平洋島國中有很多國家正面臨氣候變暖的危害，為了防止難民的大量遷移對自身發展造成影響，澳洲政府注重與這些島國加強農業合作，以改善他們的教育和醫療條件。澳大利亞國際發展援助機構是負責這項工作的專門部門，是外交領域最有影響力的機構，主要通過與當地政府和非政府組織合作，幫助培訓當地民眾的勞動技能，關鍵在于提升他們的競爭力。印尼作為澳洲的前哨，兩國地理位置極其接近，在動植物安全檢疫、難民安置、防范等問題處理上起到了重要作用，因而澳洲政府特別注重與印尼保持友好外交關系。二是考慮自身經濟利益和國家安全。在經濟上，澳洲比較依賴與其他國家的經濟貿易合作，中國也是其最主要的合作伙伴之一。在軍事上，澳洲與美國簽訂了協議，允許美軍在澳洲建設軍事基地;同時也注重與中國的軍事合作，進行聯合軍演。三是考慮國內社會多方意見。如澳大利亞總理尋求解除向印度出售鈾礦禁令想法一再擱淺的問題，即使是總理的決定也沒有在國會上通過，受到了一些貿易工會組織和綠黨等黨派的反對。在澳洲制定外交政策比經濟政策更加敏感，需要對形勢進行準確判斷，綜合考慮與周邊國家發展狀況對本國的影響，根據國際形勢變化，調整軍事外交政策和對外貿易政策。澳洲政府在充分考慮自身經濟發展的需求，判斷國際市場狀況，加強與重要國家的貿易合作;并注重與相關重要國家的軍事合作。澳洲作為民主政治國家，對于任何一項外交政策，民眾都有表決的權利，因此，政府關于某項外交事宜的決定需要社會多方主體之間進行利益的協調，使政策最大限度地惠及社會相關群體。

三、澳洲政府公共管理實踐經驗對我國的啟示

中澳兩國在政治體制和基本國情方面存在較大差異，當前所處的發展階段也不同，因而澳洲政府公共管理的經驗做法不能簡單照搬照抄，要在重點考察成功經驗所需的政治體制，國情以及發展階段等條件基礎上，進行選擇性地借鑒，注重提高經驗本土化水平以及經驗借鑒的延續性，以切實提升我國政府公共管理水平，推動我國經濟社會發展。

(一)要更加開放包容，汲取西方文明成果

澳洲作為英聯邦國家，雖然歷史不長，但卻傳承了西方文明成果，在市場經濟發展實踐中形成獨具特色的治理模式。我國政府公共管理在借鑒其經驗時，應當以寬廣的眼界和博大的胸懷，在尊重差異中擴大認同，在包容多樣中形成共識。一是辯證地看待西方文明成果。在人類社會發展過程中，每一個國家和民族的文明都有其長處，不同國家和不同民族特性文明的存在，使世界文化豐富多彩。西方文明成果也是在漫長的歷史發展中積淀形成，沒有絕對的好，也沒有絕對的不好，不能一古腦兒因襲照搬，也不能一味地全盤否定，正確的態度是批判地汲取，吸收其精華，剔除其糟粕，遵循“拿來，運用腦髓，放出眼光，挑選，占有”的原則。二是拓寬渠道吸收西方文明成果。有計劃地組織公務人員到西方發達國家開展針對性強的學習培訓，切實感受西方文明成果。把國外富有實踐經驗的專家學者請進來，交流探討西方文明的可取之處。積極創造條件，充分發揮華僑華人、在外留學生的作用，借力借勢，讓他們為祖國建設出謀獻策、貢獻力量。三是立足實際轉化西方文明成果。西方文明成果是人類的共同財富，世界各民族是在相互借鑒、相互補償中得到發展和進步的。實現對外來進步文化的借鑒融合，就是要從中國的基本國情出發，立足實際，吸收其精神實質，做出符合中國特點的選擇。

(二)要更加權責對等，客觀公正處理事務

澳洲政府在國家治理上的權力制衡以及公務員管理的制度化建設都是公共事務得以公正客觀處理重要保障。我國實行中央政府高度集權政治體制，行政部門之間的分工合作正在逐步走向完善，但仍然存在公共事務處理過程中管理職能相互交叉，責任劃分不清等問題。根源在于部門間的職責和權力相互錯位，權力清晰化而責任模糊化，缺乏制度約束。因此，必須約束行政決策行為，使行政決策規范化、程度化，并強調責任追溯機制，從源頭上解決權責對等問題。委托—理論強調人道德風險對委托人利益損害的可能性。在我國，政府通過行政人員落實公共管理職能一定程度上類似于公民與行政人員之間的委托關系，難以避免地面臨監督管理的困境。傳統的權力監督容易引發尋租性腐敗現象，在西方公共管理理論的發展過程中已逐步被部門間的權力制衡所替代。我國政府應明晰行政部門間的權責關系，限制權力的實行范圍和條件，并強調不同權利之間的相互制約作用，防止權力過于集中引發腐敗問題。

(三)要更加透明公開，自覺接受社會監督

澳洲政府事務處理，很重要的就是公開透明，讓公民積極參與其中，一切行為也都在民眾的監督之下。我國政府唯有主動地接受群眾的監督，在約束行政權力者行為的同時了解群眾的利益訴求，才能更好地維護群眾的利益。一是推進政府信息公開。現代民主國家，國民主權成為國家的基本原理。從澳洲政府運作來看，各種議題經過眾議院討論通過之后再提交參議院討論決定，整個陳述和辯論過程都有錄像，對公眾和媒體開放。我國政府要著重從源頭上解決保密事項范圍過寬、定密精準化不夠等問題，處理好保密與公開的關系，認真貫徹落實政府信息公開條例，推動公共事務在依法公開中得到有效管理。二是推進公民有序參與。澳洲政府的議員是選民直接選舉出來，自然要代表選民的利益，選民也特別關注政府所研究討論的事務。我國的政治制度與澳洲不一樣，國民素質也參差不齊，但也要創造更多條件讓公民了解公共事務，讓他們享有知情權和發言權，并能夠積極主動地參與到公共事務管理中，從而逐步推進公民社會的形成。

(四)要更加務實靈活，制定有效政策措施

澳洲政府實行資產階級多黨政治體制，執政黨與反對黨之間經常相互斗爭，相互監督，保證國家權力的平衡。澳洲議會在討論問題時，執政黨與反對黨人士代表不同的利益主體，都能夠充分發表意見，甚至吵得不可開交，通過這種程序制定的政策措施由于經過不同角度的綜合考量，一般較為成熟，問題針對性較強，實施效果較好。如澳洲在交通管理上的規定很具體，新手開的車要貼專門標志，并有一定的時速限制。駕駛車輛必須強制投人身保險，即使交通事故需要賠付巨額款項，也主要由保險公司承擔，而不會出現碰傷不如碾死的慘劇。改革開放以來，根據形勢的變化，我國政府推出了一系列政策措施，著力解決經濟社會發展中遇到的問題，但有些措施的效果并不明顯，甚至出現源頭上相互矛盾的情況。借鑒澳洲政府公共管理經驗，在政策措施的制定與實施上，我國政府一方面要注重制度設計安排，創造條件，讓不同利益群體的代表能夠暢所欲言，表達民眾的利益訴求，積極參與到政策制定中來，從而保證決策的科學性，使出臺的制度措施更加務實高效。另一方面，要注重政策效應評價，依靠第三方的力量，對政策實施情況進行跟蹤了解，給予全面客觀地評估，動態調整政策措施，為不斷完善政策、推進科學決策提供充分依據。

(五)要更加以人為本，滿足民眾多樣需求

澳洲在政府管理中把人本思想貫穿于每一個環節，注重提供人性化服務，最大程度地發揮人的作用。我國政府在貫徹落實科學發展觀的過程中，要充分考慮人的因素，顧及不同階層的利益，尤其是維護弱勢群體的利益。一是珍惜民力。隨著以知識為基礎的經濟時代到來和以經濟、科技為重點的新一輪國際競爭的日劇激烈，人才成為各國競爭力強的關鍵性因素。政府履行培育人才的職責，需從人力資源管理的角度出發，考慮其進一步發展所需要的保障，注重人文關懷，營造良好的發展氛圍，創造適合發揮其最大價值的條件，充分調動內在積極性和創造性，實現人盡其才。二是體貼民情。在澳洲高速公路的服務區設有為司機提供咖啡和洗澡的專門場所，讓開長途車的司機得以休息，防止因疲勞駕駛而引發車禍。由此可見，政府的人本思想不應只停留在口號上，更重要的是要了解民情，從細微之處入手，實行精細化管理，切實服務公眾。三是關注民生。我國目前處于轉軌時期，收入分配嚴重不均，而政府公共部門的行政價值取向仍未實現從效率向公平的超越瑏瑦。與澳洲相比，我國的人均財政收入水平較低，但要在力所能及的情況下，把關系群眾生產生活的事項作為財力傾斜的重點，采取針對性措施，讓收入分配惠及更多中低收入人群，不斷縮小貧富差距，提高社會保障水平，切實改善群眾的生產生活條件，共同享受改革開放的成果。

作者：宋建曉工作單位：莆田學院