深究私有財產入憲的憲法學考慮

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（一）在進入21世紀、即將迎來新中國第一部憲法頒布50周年之際，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了第四次憲法修正案。本次修憲的亮點之一是修憲體現了以人為本的基本思想和價值。在公民基本權利保障領域，本次修憲第一次在憲法中規定了“國家尊重和保障人權”的原則，并賦予私有財產權以明確的憲法地位。毫無疑問，有關私有財產權的憲法規定，將對未來的中國社會發展產生重要的影響，同時給中國憲法學探究帶來了需要探究的新課題。

在現代憲政國家中，財產權和公民的生命權、自由權一起構成了公民最基本的三大基本權利體系，集中體現著人的基本價值和尊嚴。憲法作為國家的根本法和社會共同體的最高價值體系，通常把私有財產權價值的保護作為社會追求的基礎和出發點。為了實現通過財產權所體現的人的基本價值，各國普遍在憲法中規定保障私有財產權的原則、界限和范圍，并通過普通法律把保護私有財產權的憲法原則具體化，為公民實現私有財產權提供法律基礎。

在中國，對私有財產權的性質和功能有一個長期的熟悉過程。由于受傳統社會主義理念的影響，過去人們在社會生活中過分強調國家利益和社會利益，個人正當的利益在法律體系中沒有得到應有的重視，缺乏保障私有財產權的基本制度和理念。從1954年憲法開始，新中國的幾部憲法對公民的合法財產和私有財產的繼續權等新問題做了不同形式的規定，但內容和體系不完整，尤其是缺乏尊重和保障私有財產的社會和法律基礎。如沒有形成私有財產保障的理念，財產權的保障對象不明確，基本排斥了對生產資料的保護，只保護合法收入、儲蓄、房屋等生活資料，對公民作為財產權主體應享有的生產資料所有權沒有給予必要的保護。在具體保障私有財產權的規范體系和制度上，現行憲法沒有明確地確立私有財產權的憲法地位，只規定限制的原則，沒有從憲法角度規定補償原則和程序。在公共權力和私有財產的保護上，過去采用的原則是不平等的，對公共財產的保護采取更為積極和主動的政策，而對私有財產的保護顯得消極和被動，在具體保障力度上明顯向公共財產傾斜，導致兩種財產權保護的不平等。由于財產權保護原則的不平等，客觀上產生了一系列社會新問題。如私有財產的擁有者缺乏財產的平安感，開始出現了向國外轉移財產的現象，出現了強行拆遷、拖欠民工工資、非法占用耕地等現象。從憲法角度看，近年來我國社會發展中公益和私益之間產生沖突的重要原因之一是財產權缺乏有效的保障。

隨著市場經濟的發展、公民個人財富的積累和公眾法律意識的提高，公眾對財產權的保護新問題給予了高度關注，要求在國家法律體制中提供有效的保護。在政府、民眾、民間力量和知識界的共同推動下，目前中國社會生活中出現了一股強烈的“維權熱”或“憲法熱”，社會主體普遍要求政府加強對私人財產權的保護。根據社會實踐和民眾權利的要求，中共十六大報告提出：一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，都應得到保護，確立了“依法加強監督和管理，促進非公有制經濟健康發展，完善保護私人財產的法律制度”。憲法修正案規定私有財產權的憲法地位，有助于在全社會實現保護私有財產的基本價值，要求政府和公共機關尊重私有財產權的價值，為私有財產權擁有者提供良好的法律環境。

（二）現行憲法頒布后，1988年憲法修正案中確認了私營經濟的合法性，并規定“國家答應私營經濟的合法的權利和利益”；1999年修正案中進一步規定“個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分，國家對個體經濟和私營經濟實行引導、監督和管理”。經過兩次憲法修改，私有財產獲得了一定程度上的合法性地位，但其憲法地位仍處于不確定狀態。本次憲法修改進一步明確了私有財產權保護的憲法基礎，規定：國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。這一規定實際上反映了國家對個體經濟、私營經濟政策導向的變化，即從單純的管理、監督轉為平等保護和引導，擴大保護的范圍，使私有財產的保護具有統一的憲法基礎。

憲法修正案第22條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯，國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼續權。憲法上規定的財產權一般是指公法和私法上有財產價值的所有權利。憲法規定的財產權不同于民法意義上的財產權，屬于不同范疇的權利體系。作為基本權利的財產權主要是針對公共權力而存在的，一旦被規定為憲法內容后就脫離民法上財產權的概念，為私法上的財產權保障提供法律基礎?！昂戏ǖ乃接胸敭a不受侵犯”意味著國家有義務保護所有公民的財產權，并采取各種有效辦法實現財產權價值。當然，值得注重的是，財產權在憲法框架里具有雙重性，即主觀的防御性和客觀秩序的性質。作為防御性權利，財產權是公民設防公共權力侵犯的權利，確立了公權力活動的基本界限。但另一方面，財產權又具有制度保障的基本屬性，是一種每一個公民自由地行使財產權的制度或客觀的法律秩序。因此，憲法對財產權的規定實際上起著保障個體自由地利用各種經濟條件的“自由保障的”功能?；谪敭a權的憲法性質，憲法修正案擴大了私有財產權的保護范圍。現行憲法對財產權的保護采取了列舉的方式，把保護的范圍僅限于生活資料，沒有規定生產資料的保護范圍。財產權范圍的不確定性，直接影響了財產擁有者創造財富的積極性，使財富的積累經常伴隨著不安和非議。從憲法原理上講，凡是根據社會通念形成的具有財產價值的法益都構成憲法意義上的財產權。1982年憲法規定的所有權概念并不包括財產權的所有內容，它只是財產權的一部分，無法完整地表述財產權的基本內容。為了明確公民私有財產中生產資料的保護范圍，憲法修正案以財產權代替原憲法條文中的所有權，并確立了私有財產權不受侵犯的憲法原則。根據憲法修正案的精神，公民的生活資料和生產資料都應受憲法保護，如公民的股權、土地承包權、承包經營權、專利、發明權等。在公民的勞動收入中既包括合法的勞動收入，也包括合法的非勞動收入。非勞動收入主要指持股分紅、買賣差價收入、彩票中獎等。

隨著公民富裕程度的提高，合法的非勞動收入部分在整個收入中的比重將越來越大，在有些公民的收入中甚至超過勞動收入部分。非勞動收入和生產資料的活動也有著廣泛的法律聯系。要引導人們投資，就要承認投資收益的合法性。公民在實際生活中取得財產權的方式是多種多樣的，很難在憲法中一一列舉。根據財產權的性質，憲法修正案沒有采取對財產權列舉的方式，只確定一個原則，即合法的公民財產權受到法律的同等保護。在財產權的憲法保護界限上，憲法的保護只限于合法的財產權范圍，并不保護不合法的私有財產。在這里，“合法”是一種嚴格的法律判定，旨在強調財產積累過程的合法性，要求社會成員通過老實的勞動積累財富，樹立合法致富光榮的社會風氣。

（三）私有財產權在現代法治社會中對于個人自由的伸張和實現其它基本權利方面發揮著重要的功能。財產權本質是實現自由的基本要求，是人作為有尊嚴的個體存在的社會物質基礎。因此，從社會發展的角度看，個體擁有私有財產是社會協調發展和保護人的尊嚴的重要條件。和任何權利一樣，財產權的存在并不是絕對的，財產權的社會性實際上決定了財產權存在的界限。各國憲法一方面規定財產權保護原則，另一方面對財產權也規定了必要的限制。憲法修正案規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。憲法的這一規定有利于在公權力和私權利、私有財產和公共財產之間確定合理的界限，使受侵害的財產得到合理補償。征收和征用是國家為了公共利益對公民的私有財產進行限制的形式，但兩者的性質和功能是不同的。兩者的主要區別是：征收是所有權的轉移，征用是使用權的改變，一般在緊急狀態下的強制使用，一旦緊急狀態結束，被征用的物體要發還給原權利人；適用征收和征用的條件和補償標準也是不同的，因征收對權利人利益的損害大于征用，故補償標準相對更高一些。過去，在限制公民財產權時，法律上并沒有明確其標準，程序也不完備，由此引發補償金標準不統一或過低等新問題。憲法修正案為了在公共利益和個人利益之間尋求合理的平衡，規定了征收和征用的條件和程序，對公共利益本身畫定了嚴格的范圍。按照憲法的精神，權利人對公共利益本身的正當性和否可以進行判定。對公民財產權的限制必須基于公共利益，即社會整體利益，體現國家國防、外交等重大的國家利益，既要考慮為公益而采取的國家政策的價值，同時也要考慮社會正義的價值。公共利益不同于團體、社會組織或商業的利益，應進行嚴格的限定。實踐中存在的以公共利益的名義侵犯公民財產權的現象，實際上保護了商業利益和不正當的社會公共利益。

同時，需要注重的是為了公共利益對公民財產權進行的任何限制，也不是無對價的剝奪私有財產，必須給予合理的補償。為公共利益而進行的征收或征用給權利人造成了不同程度和不同形式的財產損失，故從權利保護的角度給予合理補償是十分必要的。憲法修正案對補償制度的規定對于保護公民的財產權將產生重要影響，有助于公民運用損失補償請求權得到權利救濟。

（四）私有財產權在人們的關注和期待中已成為憲法的內容。隨著憲法的實施，私有財產權的價值將通過各種形式凸顯出來，改變著人們對財富的看法和理念。修正案通過以后，人們的注重力將從憲法文本轉到財產權的實現過程和社會效果的評價上?；谥袊鴳椪涷灪徒逃柕氖煜?，有些社會成員對財產權能否得到實現可能仍抱有懷疑的態度。歷史的事實說明，憲法文本的完備并不自然帶來良好的社會效果。因此，我們需要以這次修憲為契機，在全社會宣傳和普及私有財產權入憲的憲政價值，使財產權保護成為推動社會發展的內在動力。

首先，私有財產權入憲對我國社會和法治發展進程產生重要影響。主要表現為：對私有財產權的憲法保護，形成對公共權力的嚴格限制，規范了國家權力活動范圍；要求所有的公共機關依照憲法尊重公民合法的私有財產權，嚴格遵循法定界限；有助于鼓勵人們在市場經濟發展過程中從事創造性勞動，鼓勵人們投資，創造更多的社會財富；財產權的憲法保障制度有助于建立公民權利救濟制度。

其次，進一步完善私有財產權憲法保障的機制和程序，在財產權的社會性和個體財產的自由之間尋求合理的平衡。憲法規定的私人財產權能否在實際生活中得到實現是公眾普遍關注的社會新問題。在今后的財產權立法中，立法機關的角色是非常重要的。有關財產權的立法活動應嚴格遵循財產權保護的憲法原則，以憲法委任為基礎，確定限制財產權的標準和具體界限。為了確立財產權保護的憲法基礎，有必要引入給付條款（Junktim---klausel）理論，以形式法律滿足憲法對私有財產權保護的要求。有關限制財產權的條款應采用捆綁式結構，統一規定限制的界限、目的和補償標準。私有財產權被列為基本權利體系后，立法者必須綜合考慮憲法保障的財產權價值和符合社會正義的財產權秩序之間的相互關系，合理地調整各種利益關系的需求。限制財產權的法律規定或政策應符合財產權規定所追求的保護目的，非凡是不得和保護財產權本質內容的憲法精神相矛盾。為此，需要遵循比例原則、平等原則、信賴保護原則等。為了公共利益的目的對財產權進行限制并不能自然獲得正當性，需要通過比例原則確定公共利益的合理范圍。比例原則的基本要求是：限制目的的正當性，即限制財產權的目的只能在憲法框架中獲得確認，并賦予立法行為以正當性基礎；手段的正當性，限制所采取的手段和通過限制所追求的目的之間保持相互的平衡。為實現公共利益，以征收或征用等形式限制公民財產權具有目的的正當性，但還需要遵循嚴格的比例原則，防止可能出現的侵犯財產權的現象。另外，國家和政府有義務在財產權領域中盡可能擴大財產權人的自由空間，通過信賴保護原則，使擁有財產權者能夠對合法獲得的財產感到平安，以保護不斷積累財產的積極性。

第三．私有財產權的憲法保障是一個過程，需要建立各種有效的制度，完善私有財產權保護的法律體系。憲法修正案通過后，首要的任務是對現有法律、法規等規范性文件進行清理和調整，廢除或修改和憲法規定不一致或抵觸的內容，使財產權的憲法保障獲得統一的法律基礎。財產權的內容和界限通過合憲的法律，產生兩種效力：一是憲法上的財產權直接通過法律得到實現；二是抽象和一般規定的財產權形式通過行政機關的活動得到具體化，但行政機關無權任意擴大或縮小財產權的范圍。從現實生活看，任意限制或剝奪公民財產權的大量現象是在所謂的“具體化”過程中發生的。以下幾種情況不屬于合理限制的范圍：規定財產權的法律或法規內容違憲或違法；執行違憲法律的行政機關執行行為；雖法律或法規合憲，但執行行為違法等。無論屬于何種情況，上述現象都是侵犯公民財產權的行為，違反了憲法有關財產權規定的基本精神。憲法對私有財產權的保障是一種原則的確認，為保護私有財產權提供了統一的立法基礎。假如沒有相應的立法，財產權保護原則也會失去存在的意義。憲法修正案對私有財產權的規定是重要的，但更重要的是通過法律和制度實現財產權價值，并對財產權受侵害時給予有效的救濟。三是財產權的憲法保護依靠于成熟的憲法解釋制度。對憲法文本中有關財產權新問題進行判定時，需要積極運用靈活而有效的憲法解釋學規則。如財產和財產權、合法財產性質、征收或征用的憲法學意義、公共利益的內涵等需要在憲法實踐中不斷地說明和解釋。從各國憲政實踐看，完善私人財產權的重要途徑是發揮憲法解釋制度的功能。四是在實現私人財產權價值的過程中樹立法治的思維，克服以人治的思維推動法治的現象，提高政府依法行政的水平，使私有財產權的保護成為社會普遍認可的基本價值觀。