申訴權(quán)的憲去定性研究論文

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論文關(guān)鍵詞：申訴權(quán)監(jiān)督權(quán)獲得權(quán)利救濟的權(quán)利憲法權(quán)利

論文摘要：我國《憲法》第41條的規(guī)定引起了我們對申訴權(quán)的憲法定性問題的質(zhì)疑，中訴權(quán)不應(yīng)屬于監(jiān)督權(quán)，而應(yīng)屬于獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，這樣的定性對我國憲法理論的完善和憲法立法的發(fā)展具有重要意義。

一、問題的提出

我國現(xiàn)行憲法第41條第l款規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”該條第3款又規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”從上述條款中我們可以分解出六項公民的具體權(quán)利，即批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)以及國家賠償請求權(quán)：我國憲法學(xué)將其概括為“監(jiān)督權(quán)”。

然而，僅從字面上我們就可以看出一個問題：“監(jiān)督權(quán)”里怎么包含一個“請求權(quán)”，即國家賠償請求權(quán)。那么，監(jiān)督權(quán)和請求權(quán)是一個概念嗎?如果不是，那么我們就要追究一下，其它的五項權(quán)利真的就無可爭議屬于監(jiān)督權(quán)嗎?我們稍加分析就可得出結(jié)論。

第一個問題，監(jiān)督權(quán)和請求權(quán)是一個概念嗎?公民監(jiān)督權(quán)，是指公民依法享有的對國家機關(guān)的活動和國家工作人員的行為進行監(jiān)督的權(quán)利。而一般意義上的請求權(quán)(對請求權(quán)的理解有廣義和狹義，這里是狹義的請求權(quán)，廣義的請求權(quán)在后文中也將提及)，是指當(dāng)公民認為其合法權(quán)益因國家機關(guān)所作出的決定、判決、裁定違法或者不當(dāng)而受到損害時，向有關(guān)機關(guān)提出請求，要求予以撤銷或者改變，以矯正和制止侵權(quán)行為，使受損的合法權(quán)益得到恢復(fù)和補救的權(quán)利。監(jiān)督權(quán)和請求權(quán)雖然在內(nèi)容上有相互交叉滲透，在功能上有相互依賴、互存互補的聯(lián)系，但二者的區(qū)別是明顯的。首先，兩者的權(quán)利性質(zhì)不同，監(jiān)督權(quán)屬于第一性的權(quán)利即原權(quán)利，請求權(quán)屬于第二性的權(quán)利，即救濟權(quán)。其次，兩者的行使目的不同，對于行使監(jiān)督權(quán)的公民來說，其目的在于督促國家機關(guān)及其工作人員正確行使手中的權(quán)力，維護公共利益，本人與所反映的問題之間并沒有直接的利害關(guān)系。而請求權(quán)的行使主體通常是自身權(quán)益遭到侵害的當(dāng)事人，他們向有關(guān)機關(guān)申訴或者請求國家賠償，主要是為了維護自身的合法權(quán)益。

第二個問題，其它的五項權(quán)利真的就無可爭議屬于監(jiān)督權(quán)嗎?我們不妨從監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)出發(fā)來探討這個問題。我們知道，監(jiān)督權(quán)注重的是對國家權(quán)力的有效控制，只有通過公民監(jiān)督權(quán)的行使，才能將國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力置于人民的監(jiān)督和控制之下，保證國家機關(guān)及其工作人員的活動體現(xiàn)人民的意愿；同時，通過監(jiān)督權(quán)的行使，人民才能參與有關(guān)國家法律、法規(guī)、國家政策的制定、修改和廢止等活動，保證人民真正的參與國家事務(wù)的管理，實現(xiàn)人民主權(quán)。因此，監(jiān)督權(quán)從實質(zhì)上說是公民政治參與的一項重要權(quán)利，是憲法上的一種實體性的權(quán)利。由此我們不難看出，批評權(quán)、建議權(quán)、和檢舉權(quán)能夠幫助公民實現(xiàn)政治參與，具有監(jiān)督權(quán)的屬性。然而將控告權(quán)和中訴權(quán)定性為監(jiān)督權(quán)卻具有爭議的地方。至于控告權(quán)，從學(xué)理上看，它應(yīng)包括公民針對國家機關(guān)或其工作人員的各種違法或失職行為的控告權(quán)以及公民針對國家機關(guān)或其工作人員對其個人合法權(quán)益的不法侵害的控告權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，前者屬于政治性的權(quán)利，后者則屬于非政治性的權(quán)利。所以，控告權(quán)既具有監(jiān)督權(quán)的屬性，也具有監(jiān)督權(quán)以外的屬性，把控告權(quán)完全定性為監(jiān)督權(quán)雖有牽強附會之嫌，但不同的人有不同的理解，也不能說完全沒有道理，這不是本文討論的重點，我們暫且把控告權(quán)也定性為監(jiān)督權(quán)。至于申訴權(quán)，稍有法律常識的人都會有這樣的一種直覺：申訴的行為和公民個人權(quán)益受侵害的事實是密不可分的。僅從這個直覺，我們都開始懷疑申訴權(quán)的政治屬性了，這就涉及到本文討論的重點問題——申訴權(quán)的定性問題，即申訴權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)嗎?如果不是，它應(yīng)當(dāng)屬于何種性質(zhì)的權(quán)利?

二、研究申訴權(quán)憲法定性問題的必要性

馬克思主義認識論告訴我們，認識的發(fā)展過程是從感性認識到理性認識，再由理性認識到能動地改造客觀世界的辯證過程。我們研究申訴權(quán)的定性問題，就是要做到對申訴權(quán)的理性認識。即對申訴權(quán)本質(zhì)的認識，以便我們對客觀世界的改造。然而目前憲法學(xué)界對申訴權(quán)的性質(zhì)仍存在非常大的爭議。有的學(xué)者將申訴權(quán)定性為監(jiān)督權(quán)：有的學(xué)者將申訴權(quán)定性為政治訴愿權(quán)；還有的學(xué)者認為申訴權(quán)具有雙重性質(zhì)：既具有監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，又具有“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”的性質(zhì)。學(xué)界的百家爭鳴本是一件好事，道理應(yīng)是越辯越明的，然而我們不愿看到的是人們僅僅停留在爭論的原地，這樣憲法理論和憲法實踐都無法向前發(fā)展。所以盡早確定申訴權(quán)的性質(zhì)是十分必要的，主要體現(xiàn)在：

首先，有利于憲法理論的完善和發(fā)展。我們知道當(dāng)代各國憲法所關(guān)注核心問題無一例外的是限制國家權(quán)力和保障人民權(quán)利的問題。然而，限制國家權(quán)力仍然是為了保障人民權(quán)利。所以權(quán)利學(xué)說一直是各國憲法理論的重點課題。盡早確定申訴權(quán)的性質(zhì)，可以解決權(quán)利學(xué)說中的一個重要問題，使憲法學(xué)家們騰出時間和精力去研究其它問題，從而促進憲法理論的完善和發(fā)展。

其次，有利于憲法立法的完善和發(fā)展。假設(shè)通過我們的論述發(fā)現(xiàn)申訴權(quán)并不適于歸屬于監(jiān)督權(quán)，那么憲法將巾訴權(quán)和批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)放在一起規(guī)定是不合適的，有改革的必要。另外，確定申訴權(quán)的性質(zhì)，有利于憲法指導(dǎo)下的下級立法的完善，有利于建立我國科學(xué)的法律體系。

最后，有利公民權(quán)利的保障。我們知道，我國憲法在具體的案件中不具有直接適用性，然而我國有公民的申訴權(quán)，尤其是行政申訴權(quán)較少受到具體法律的規(guī)定，在許多行政管理領(lǐng)域公民的行政申訴權(quán)沒有確立，公民無法運用行政中訴權(quán)對違法行政進行監(jiān)督和尋求救濟。通過確定公民申訴權(quán)的性質(zhì)，進一步完善申訴權(quán)方面的有關(guān)立法，有利于維護公民權(quán)利。

三、申訴權(quán)的憲法性質(zhì)——獲得權(quán)利救濟的權(quán)利

(一)中訴權(quán)的定義分析

我們耍研究申訴權(quán)的性質(zhì)，必須首先要明確ql訴權(quán)的定義，但“申訴權(quán)”無論在理論上，還是在實踐上都存在相當(dāng)?shù)哪：院筒淮_定性。讓我們先從對“申訴”的理解開始吧。《辭海》對“申訴”的定義是：“公民對有關(guān)的問題向圍家機關(guān)中述意見、請求處理的行為有兩種：(1)訴訟上的申訴。即當(dāng)事人或其他有關(guān)公民對已發(fā)生法律效力的判決和裁定不服依法向?qū)徟袡C關(guān)、檢察機關(guān)提出重新處理的要求。(2)非訴訟上的申訴。如我國《憲法》規(guī)定，我國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)同家機關(guān)提出中訴、控告或者檢舉的權(quán)利。參見‘行政申訴”’。而《辭海》對“行政中訴”的定義是“當(dāng)事人認為自己的權(quán)益或利益同家行政機關(guān)違法行為或處分不當(dāng)而遭受損害時，依法向原處分機關(guān)的直接上級機關(guān)提出制止違法行為、撤銷或變更原處分、或賠償損失的請求”。。從上述《辭海》對“訴”平“行政訴”界定我們可以看出兩個問題：第一，中訴可以分為訴訟上的巾訴和非訴訟上的巾訴；第二，無論是訴訟上的申訴還是非訴訟上的申訴都是由當(dāng)事人因自己的法益受損而提起；第三，尢論是訴訟上的申訴還是非訴訟上的中訴都是因不滿原國家機關(guān)的處理結(jié)果而請求國家機關(guān)做出的至少是第二次的處理行為。所以筆者認為我國憲法學(xué)界將申訴權(quán)界定為“公民的合法權(quán)益，行政機關(guān)或司法機關(guān)作出的錯誤的、違法的決定或判決，或者岡國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時，受害公民有向有關(guān)機關(guān)巾述理由，要求重新處理的權(quán)利”。是合理的。

申訴權(quán)的定義是明確的，而現(xiàn)在的問題足：是否有必要對申訴權(quán)的內(nèi)涵做出擴大性的解釋?林來梵先生在他的《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》一書【十】這樣寫道：“中訴權(quán)亦可能包括公民基于個人的政治意志或公共利益而對國家機關(guān)或其工作人員非批評性或非建議性的、純屬個人疑問或主張之意義上的申訴權(quán)，也包括公民針對國家機關(guān)或其工作人員對其個人法益的處置進行投訴之意義上的中訴權(quán)，前者屬于政治性的權(quán)利，后者則屬于非政治性的權(quán)利。”。可見林先生便對申訴權(quán)的內(nèi)涵做出了擴大性的解釋，筆者認為這樣做是沒有必要的。因為：

首先，在現(xiàn)實生活很少有人會因“事不關(guān)己”的原囚反復(fù)行使巾訴權(quán)。這不是說我們的公民自私，而是由我國社會的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的。我國目前正處于經(jīng)濟社會高速發(fā)展，人民生活日漸富裕，但距離發(fā)達國家還有一段距離的時期。在這個時期，民眾之間的貧富差距擴大，社會階層細化，社會矛盾激增。人們在這個社會矛盾激增的時期更多關(guān)注的是個人的發(fā)展和個人利益的維護，對社會公共利益的關(guān)注會相對較少。

其次，中訴權(quán)的政治性的內(nèi)涵和職能可通過批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)來實現(xiàn)，沒有必要在申訴權(quán)中重復(fù)。目前我國的訴訟申訴制度己相對健全，多是從非政治性的『『j度規(guī)定的。是否非要申訴權(quán)政治內(nèi)涵的加入而改變訴訟申訴主體等一系列制度，筆者覺得只是一種社會資源的浪費。

(二)中訴權(quán)憲法性質(zhì)探討

1．中訴權(quán)不屬監(jiān)督權(quán)

根據(jù)上文給出的申訴權(quán)的定義，我們可以斷定申訴權(quán)不屬于監(jiān)督權(quán)，具體原因如下：

首先，監(jiān)督權(quán)屬于政治性的權(quán)利，而申訴權(quán)屬于非政治性的權(quán)利。政治權(quán)利就是人民當(dāng)家作主，參與國家事務(wù)管理的權(quán)利。政治權(quán)利具有公共性，也就是說，公民的政治權(quán)利所指向的事項足與公民自身權(quán)益無直接關(guān)聯(lián)的的公共事務(wù)。監(jiān)督權(quán)就是這樣一種體現(xiàn)公共性的政治權(quán)利。公民對國家機關(guān)及其工作人員的批評、建議、控告、檢舉雖然不排除對自身利益的考量，但更多體現(xiàn)的是對公共事務(wù)的關(guān)注。通過這些監(jiān)督權(quán)的行使，國家權(quán)力受到了有效監(jiān)控，國家的大政方針更多體現(xiàn)了人民的意志，人民實現(xiàn)r政治參與。而申訴權(quán)則是由于公民自身利益受到國家機關(guān)及其工作人員的侵犯而引發(fā)的，它所指向的對象是與公民自身權(quán)益直接關(guān)聯(lián)的個人事務(wù)，具個體性。公民行使申訴權(quán)不是為了參與公共事務(wù)的管理，而是為了維護自身權(quán)益，所以中訴權(quán)是非政治性的權(quán)利。

其次，監(jiān)督權(quán)屬于實體性的權(quán)利，而}lJ訴權(quán)屬于程序性的權(quán)利。我們知道實體法是規(guī)定主要權(quán)利、義務(wù)的法，而程序法是為保障權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)而規(guī)定的程序的法。所以由實體法規(guī)定的權(quán)利主要是實體權(quán)利，而由程序法規(guī)定的權(quán)利則主要是程序權(quán)利。目前我國公民的申訴杖主要體現(xiàn)在訴訟法中，所以申訴權(quán)屬]_：程序性權(quán)利。

再次，豁督權(quán)屬于第一性的權(quán)利，而中訴權(quán)屬于第二性的權(quán)利。在憲法學(xué)理論研究中，人們往往從不同的視角或根據(jù)不同的標(biāo)準，將公民的基本權(quán)利劃分成若干種不同的類型，如第～性的權(quán)利與第二性的權(quán)利等。第一性的權(quán)利亦稱原權(quán)利，是不待他人侵犯而存在的權(quán)利，第二性的權(quán)利亦稱救濟權(quán)，是因第一性的權(quán)利受到侵犯而產(chǎn)生的權(quán)利。也就是說，第二性權(quán)利的存在以第一性權(quán)利的存在為前提。由此我們可以看出，批評權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)和政治參與意義上的控告權(quán)都屬于第一的權(quán)利，而申訴權(quán)屬于第二性的權(quán)利。而中訴權(quán)定義中的“受到侵害”、。‘要求重新處理”等詞匯也恰恰反映了這一點。

2．申訴權(quán)屬于獲得權(quán)利救濟的權(quán)利

從上文的分析中我們已得出結(jié)論：申訴權(quán)屬j=監(jiān)督權(quán)，它更傾向于我們平時所說的的“救濟權(quán)”或“請求權(quán)”。但筆者認為將申訴權(quán)定性為“救濟權(quán)”或“請求權(quán)”還不夠嚴謹，確切的講我們應(yīng)將申訴權(quán)定性為“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”。獲得權(quán)利救濟的權(quán)利是指公民的憲法權(quán)利受到了損害或侵害，有權(quán)要求予以補救、恢復(fù)或?qū)η趾π袨橛枰约m正和懲罰。0獲得權(quán)利救濟的權(quán)利主要包括提起申訴、控告的權(quán)利(非政治意義上的控告)、取得國家賠償?shù)臋?quán)利及取得國家補償?shù)臋?quán)利。獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，可視為憲法權(quán)利為了自我保障而衍生出來的一種權(quán)利，其之存在。雖然不盡是僅僅為了憲法權(quán)利的救濟，有時也可服務(wù)于一般權(quán)利的救濟(如裁判請求權(quán))，但畢竟為憲法權(quán)利的保障體系提供了自足的和自我完結(jié)的內(nèi)在契機。扶得權(quán)利救濟的權(quán)利不等同于救濟權(quán)，也不等同于請求權(quán)。

首先，獲得權(quán)利救濟的權(quán)刊能等同于救濟權(quán)。救濟權(quán)是指公民在其權(quán)利受到損害或有關(guān)牛存的基本權(quán)利的實現(xiàn)存在阻礙，窮盡個體能力無法保護或?qū)崿F(xiàn)其權(quán)利時，請求國家和社會為其提供幫助以彌補損害、實現(xiàn)權(quán)利的權(quán)利。簡而言之，救濟權(quán)就是權(quán)利救濟權(quán)和獲得救濟權(quán)。這里的權(quán)利救濟權(quán)就是筆者所說的獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，而這里的獲得救濟權(quán)足指公民在基本生活無法得到保障的的情況下，有從同家和社會獲得作為生存基礎(chǔ)的物質(zhì)、經(jīng)濟資源幫助或其它有助于獲取物質(zhì)、經(jīng)濟資源的服務(wù)(如提供動培訓(xùn))的權(quán)利。可見救濟權(quán)的內(nèi)涵比獲得權(quán)利救濟的權(quán)利的內(nèi)涵要廣泛，它既包括程序意義上的獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，又包括實體意義上的獲得救濟權(quán)。申訴權(quán)屬于程序權(quán)，所以相對于救濟權(quán)，將申訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利更為嚴謹、合適。

其次，獲得權(quán)利救濟的權(quán)利也不能等同于請求權(quán)。從人權(quán)保障的角度看，作為人權(quán)的請求權(quán)足指，當(dāng)公民的公法權(quán)利遭到國家公權(quán)力的不法侵害時，向圍家要求一定作為以實施救濟的權(quán)利。從這個意義上看，請求權(quán)與抉得權(quán)利救濟的權(quán)利有很人_程度上的重合。但從廣義上講，請求權(quán)的內(nèi)容比獲得權(quán)利救濟的權(quán)利的內(nèi)容要豐富，所涉及的范更為J泛。請求權(quán)中包含的請愿權(quán)除了涉及損害的救濟以外，還包括公務(wù)員罷免，法律、命令或規(guī)則的制定、廢止或修改等其它事項，它的功能并不僅限于人權(quán)救濟，主要還在于賦予公民向圍家陳述愿翅的權(quán)利，以影響國家公權(quán)力的行使。另外，山于“請求權(quán)”這個概念在多數(shù)部門法中都有出現(xiàn)，這容易使人們在理解相關(guān)概念時出現(xiàn)混亂，而將申訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利則町減少這種混亂的出現(xiàn)。

通過對比我們發(fā)現(xiàn)，只有將巾訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利才更為科學(xué)、合理。

四、將申訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利的理論和實踐意義

我們研究申訴權(quán)的憲法定性問題，不是為了研究而研究，而是通過研究完善我們的憲法理論，指導(dǎo)我們的憲法實踐活動。從憲法理論研究的角度米看，將中訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利是十分必要的，它為我們研究憲法權(quán)利體系提供了更為科學(xué)的思路。我們都知道“無救濟即無權(quán)利”的法律諺語，然而細究我國憲法對公民基本權(quán)利的分類，卻很難發(fā)現(xiàn)“救濟”的字眼。傳統(tǒng)憲法理論是根據(jù)我國的憲法條文的具體規(guī)定對憲法權(quán)利進行分類的：平等權(quán)：政治權(quán)利和自由：宗教信們J自由；人身自由：批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)；社會經(jīng)濟權(quán)利；文化教育權(quán)利和自由；婦女的權(quán)利和自由；有關(guān)婚姻、家庭、老人、婦女和兒童的權(quán)利及華僑、歸僑和僑眷的權(quán)利，共十大類。當(dāng)然，這樣的分類并不能說明我國憲法中不包含對權(quán)利進行救濟的內(nèi)容，但至少反映出我們的學(xué)者在我國的憲法理論研究中忽視了權(quán)利救濟問題。既然通過對申訴權(quán)憲法性質(zhì)的研究我們提出了“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”的概念，那么筆者認為，在研究憲法權(quán)利體系時將“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”作為獨立的一類基本權(quán)利附于公民其他的基本權(quán)利之后是十分必要的。不僅是因為“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”是以公民其它權(quán)利獲得救濟所必需的權(quán)利，其作為一個獨立的權(quán)利類型的意義在于為整個權(quán)利保障體系提供了一種自足的和自我完結(jié)的內(nèi)在契機；。還是因為在我們這樣一個崇尚“權(quán)利”的時代，談權(quán)利問題的學(xué)術(shù)研究很多，而談救濟的甚少，“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”的這樣一個概念為我們研究權(quán)利救濟提供了新的思路。究竟哪些權(quán)利應(yīng)當(dāng)歸為“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”?歸為“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”的原則和標(biāo)準是什么?對這些這些問題的探索也正是完善憲法權(quán)利學(xué)說理論體系的需要。

從憲法實踐的角度來看，將申訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利為我們的憲法及相關(guān)立法的完善提供了思路。首先便是我國《憲法》第41條是否有必要修改和如何修改的問題。然而法律的修改是一項十分嚴謹和科學(xué)的事情，尤其是國家根本大法的修改更是我們慎之又慎的事情，我們不但要考慮到當(dāng)時的社會發(fā)展?fàn)顩r，還要考慮到憲法穩(wěn)定性的問題。假設(shè)我們決定要改，我們還要考慮到如何改才能使我們的憲法條文更加科學(xué)、合理等問題。

其次，便是完善我國申訴權(quán)方面有關(guān)立法的問題。我們知道，我國在訴訟申訴權(quán)方面的立法已相對完善，然而在非訴訟申訴權(quán)即行政申訴權(quán)方面的立法卻明顯滯后于訴訟[jJ訴權(quán)。同前，我國公務(wù)員的行政申訴權(quán)已得到了不少法律(如《公務(wù)員暫行條例》、《行政監(jiān)察法》等)的規(guī)定，教師的行政申訴權(quán)也受到了《教師法》的規(guī)定，而普通公民的行政中訴權(quán)幾無具體法律的確認，普通公民的維權(quán)也只能通過信訪等非正式途徑進行，這與我國憲法的規(guī)定是不棚適應(yīng)的。既然我們已經(jīng)將申訴權(quán)定性為獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，那么我國是否有必要制定專門的《行政申訴法》以完善我國公民的權(quán)利救濟制度?制定這樣一部法律的可行性和應(yīng)包括的內(nèi)容等問題，這些都是我們要認真考慮的問題。