人大監(jiān)督制度研究論文

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人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。人大及其常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)是貫徹依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，健全人民代表大會(huì)制度，建設(shè)社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。監(jiān)督表現(xiàn)為按照一定形式和程序進(jìn)行的各項(xiàng)具體監(jiān)督制度，要使監(jiān)督制度發(fā)揮更大的作用，關(guān)鍵在于不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。

憲法監(jiān)督制度

憲法規(guī)定，全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。全國(guó)人大組織法還具體規(guī)定全國(guó)人大各專門委員會(huì)的工作之一就是“審議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告”。

從實(shí)施情況看，全國(guó)人大常委會(huì)開始對(duì)備案的地方性法規(guī)和行政法規(guī)進(jìn)行審查工作。但由于沒有建立專司憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān)督實(shí)際上沒有很好開展起來。（1）憲法監(jiān)督是指全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)一切違憲行為進(jìn)行糾正和制裁的強(qiáng)制行為。違憲是一種國(guó)家行為，特指國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違反憲法和國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員的職務(wù)行為違反憲法。憲法監(jiān)督的內(nèi)容主要包括審查有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的合憲性，糾正國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員違反憲法的職務(wù)行為。（2）建立專司憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。許多同志建議建立憲法監(jiān)督委員會(huì)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展違憲審查工作，提出對(duì)違憲行為的處理意見，以議案的形式報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定。建立這一機(jī)構(gòu)既符合我國(guó)國(guó)家體制，又保證了違憲審查工作的經(jīng)常性。（3）建立和完善憲法監(jiān)督的程序。我國(guó)實(shí)施憲法監(jiān)督的形式主要有兩種：一是審查規(guī)范性文件。對(duì)此立法法作了一些規(guī)定。二是受理違憲控告。在這方面還沒有法律規(guī)定，需要對(duì)誰(shuí)可以提出違憲控告、誰(shuí)受理和承辦違憲控告等問題作出具體規(guī)定。

執(zhí)法檢查制度

多年來，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)為了保障憲法和法律的有效實(shí)施，逐步建立了對(duì)法律實(shí)施的檢查監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查成為人大法律監(jiān)督的一種重要方式。這一監(jiān)督制度，還可以從以下幾方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：

（1）執(zhí)法檢查的主體是人大常委會(huì)，專門委員會(huì)也可以單獨(dú)安排執(zhí)法檢查，協(xié)助人大及其常委會(huì)進(jìn)行法律監(jiān)督。有的地方人大常委會(huì)同“一府兩院”搞聯(lián)合執(zhí)法檢查，混淆了監(jiān)督的主體和對(duì)象，是不妥當(dāng)?shù)摹Ｈ舜髨?zhí)法檢查的對(duì)象是執(zhí)法機(jī)關(guān)，主要檢查監(jiān)督法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，督促“一府兩院”及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問題。

（2）檢查要有重點(diǎn)，如可圍繞黨和政府的中心工作，某些法律執(zhí)行中存在比較多的問題，人民群眾關(guān)注的“熱點(diǎn)”問題來確定檢點(diǎn)。

（3）力避形式主義，深入基層，深入群眾，力求掌握第一手材料，把執(zhí)法檢查的過程變成體察民情、反映民意的過程。

（4）要把聽取和審議執(zhí)法檢查報(bào)告正式列入常委會(huì)會(huì)議議程，并認(rèn)真行使審議權(quán)，必要時(shí)可以提出質(zhì)詢案或作出有關(guān)決議。

（5）完善審議反饋制度。執(zhí)法檢查報(bào)告和常委會(huì)的審議意見應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法的情況和效果要在規(guī)定期限內(nèi)向常委會(huì)作出反饋。

（6）對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違憲違法案件，可以組織深入調(diào)查，必要時(shí)可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出嚴(yán)肅處理。

（7）同其他監(jiān)督形式相結(jié)合。如把執(zhí)法檢查、實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制、開展執(zhí)法評(píng)議三者結(jié)合起來，把執(zhí)法檢查同輿論監(jiān)督結(jié)合起來。

聽取和審議工作報(bào)告的制度聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告或?qū)ｎ}匯報(bào)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開展工作監(jiān)督的基本形式。這一制度，還可以從以下兩方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：

（1）常委會(huì)聽取工作報(bào)告，要從程序上作一些具體規(guī)定。如規(guī)定提前把報(bào)告稿送給代表、委員，不能臨會(huì)才發(fā)；規(guī)定有關(guān)部門負(fù)責(zé)人不僅在會(huì)上作報(bào)告，還要到會(huì)面對(duì)面聽取意見，回答詢問；規(guī)定工作報(bào)告未被批準(zhǔn)要作出適當(dāng)處置等。

（2）建立工作報(bào)告審議反饋制度，切實(shí)改變“會(huì)上議一議，會(huì)后無聲息”的狀況。一些地方人大常委會(huì)在聽取和審議專題報(bào)告后，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出“審議意見書”的做法值得總結(jié)和推廣。目前“審議意見書”或“審議意見”存在著整理不規(guī)范、報(bào)送無程序、辦理不得力的問題，需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過法定程序，使“審議意見書”這一形式走向規(guī)范化、法律化。

審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算制度

審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，是人大及其常委會(huì)對(duì)政府進(jìn)行工作監(jiān)督的重要內(nèi)容。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的計(jì)劃、預(yù)算監(jiān)督，雖然有一些法律規(guī)定，但實(shí)施中的問題仍然比較突出，可考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

（1）提前介入，對(duì)計(jì)劃、預(yù)算的編制工作進(jìn)行監(jiān)督。

（2）在人代會(huì)上，變籠統(tǒng)的全面審查為切實(shí)的重點(diǎn)審查，并可考慮建立計(jì)劃、預(yù)算修正案制度。

（3）加強(qiáng)計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立和健全經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度。主要是進(jìn)一步規(guī)范對(duì)計(jì)劃、預(yù)算部分調(diào)整和變更的審查和批準(zhǔn)；重視和加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督；建立健全各項(xiàng)經(jīng)常性監(jiān)督制度。

受理申訴、控告、檢舉制度

法律規(guī)定，公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人大可以受理人民群眾對(duì)“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見。

受理對(duì)法院、檢察院所處理的重大典型案件的申訴、控告、檢舉，通常叫作個(gè)案監(jiān)督。

一是要堅(jiān)持集體行使職權(quán)的原則。委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常委會(huì)的重要日常工作，專門委員會(huì)可以協(xié)助人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督工作。它們可以承辦人大及其常委會(huì)交付的個(gè)案監(jiān)督的具體事宜，但不能代替人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督處置權(quán)和決定權(quán)。

第二，要堅(jiān)持事后監(jiān)督的原則。但如果程序嚴(yán)重違法，如嚴(yán)重超期辦案、超期羈押、越權(quán)辦案，不及時(shí)監(jiān)督可能會(huì)帶來嚴(yán)重后果的，人大也可以采用適當(dāng)方式進(jìn)行監(jiān)督。

第三，要對(duì)個(gè)案監(jiān)督的范圍作出規(guī)定和界定。

詢問和質(zhì)詢制度

“詢問”是人大及其常委會(huì)行使“知情權(quán)”，對(duì)被詢問者是一種帶督促性質(zhì)的監(jiān)督。“質(zhì)詢”從表面上看也是行使知情權(quán)，實(shí)踐中多是對(duì)不適當(dāng)行為（包括違法失職行為）提出質(zhì)詢案，對(duì)被質(zhì)詢者是一種責(zé)成糾正不適當(dāng)行為的性質(zhì)。法律對(duì)這兩種監(jiān)督手段都作了程序規(guī)定。還可以考慮，對(duì)任何啟動(dòng)質(zhì)詢程序，哪些問題可以質(zhì)詢，質(zhì)詢答復(fù)不滿意如何處置等，再進(jìn)一步作出具體規(guī)定。

特定問題調(diào)查制度

全國(guó)人大議事規(guī)則和地方組織法對(duì)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)都作了詳細(xì)的規(guī)定。但是，全國(guó)人大常委會(huì)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的程序在憲法、全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中都沒有具體規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中不便操作。

因此，參照全國(guó)人大議事規(guī)則關(guān)于全國(guó)人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的程序，建議規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議期間，委員長(zhǎng)會(huì)議或者1/5以上的常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會(huì)，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)全體會(huì)議決定。

罷免和撤職制度

“罷免”和“撤職”是人大及其常委會(huì)行使處置權(quán)的主要方式，是人大監(jiān)督手段中最嚴(yán)厲的一種。

1982年憲法、全國(guó)人大組織法及地方組織法除了規(guī)定罷免對(duì)象外，還初步規(guī)定了提出罷免案的程序。全國(guó)人大議事規(guī)則就對(duì)提出罷免案的主體、罷免的對(duì)象和提出罷免案的程序都作了具體規(guī)定。

按照地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可以撤消本級(jí)人民政府個(gè)別副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)和由本級(jí)人大常委會(huì)任命的人民政府其他組成人員，人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的職務(wù)。但對(duì)撤職的程序未作出規(guī)定，實(shí)踐中不便操作。為了加強(qiáng)地方人大常委會(huì)的監(jiān)督，建議參照人大代表提出罷免案的程序和人大常委會(huì)組成人員提出議案的程序，對(duì)地方人大常委會(huì)提出撤職案的程序作出具體規(guī)定。

近年來，地方人大及其常委會(huì)按照憲法和法律規(guī)定的原則和精神，勇于實(shí)踐，大膽探索，在監(jiān)督工作方面創(chuàng)造了一些行之有效的形式。

工作評(píng)議組織代表評(píng)議“一府兩院”的工作，簡(jiǎn)稱工作評(píng)議或者代表評(píng)議。

述職評(píng)議從20世紀(jì)80年代末，一些地方人大常委會(huì)根據(jù)憲法、地方組織法的有關(guān)規(guī)定在工作評(píng)議的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展為由常委會(huì)會(huì)議聽取和審議“一府兩院”工作人員的述職報(bào)告。現(xiàn)在全國(guó)地方各級(jí)人大常委會(huì)普遍開展了述職評(píng)議。

部門執(zhí)法責(zé)任制由人大常委會(huì)組織和推動(dòng)行政執(zhí)法部門和司法部門明確自己主要執(zhí)行的法律、法規(guī)，并通過一系列制度保證執(zhí)法責(zé)任到位。

發(fā)出法律監(jiān)督書這是一些地方人大常委會(huì)從實(shí)踐中創(chuàng)造的一種較為嚴(yán)厲的監(jiān)督形式。所謂法律監(jiān)督書，是指人大常委會(huì)依照一定程序向同級(jí)“一府兩院”及其工作人員發(fā)出的限期糾正違法行為的一種法律性文書。

上述監(jiān)督形式，還有待進(jìn)一步完善，在制定人大監(jiān)督法時(shí)還應(yīng)把地方人大的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)來。