分析當前司法救助制健全策略論文

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【摘要】國務院《訴訟費用交納辦法》結合近年來人民法院開展司法救助的實踐，對司法救助制度作了進一步的完善，但仍存在諸多缺陷，譬如司法救助的對象只從經濟層面進行了界定，而沒有從法律視角予以明確；申請緩減免訴訟費用的范圍前后規定不一致；司法救助程序可操作性不強等。為確保當事人依法平等行使訴訟權利，平等享有國家司法資源，筆者建議最高人民法院迅速就《關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》進行修訂，明確原告、上訴人或申請人及其對方當事人平等享有申請司法救助的權利；可以申請司法救助的訴訟費用不僅僅是案件受理費，也包括申請費和其他訴訟費用；應當允許當事人在人民法院裁判前申請減交、免交訴訟費用的司法救助，而不是局限在立案前；人民法院對司法救助的申請應區分緩交、減交、免交訴訟費用，在不同時間、由不同組織和人員予以審查和審批。

司法救助制度是對向人民法院提起民事、行政訴訟，但經濟確有困難的當事人，人民法院實行訴訟費用的緩交、減交、免交，以保障其正常行使訴訟權利，維護合法權益的法律制度。建國至1984年，我國民事訴訟處于基本不收費階段，只有少數地方收取訴訟費，如果當事人確有困難無力交納，準予免繳。1982年頒布實施的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》確立了訴訟收費基本制度，對司法救助未作規定。1984年最高法院制定的《民事訴訟收費辦法（試行）》第十二條規定：“自然人交納訴訟費用確有困難，申請緩交、減交或免交的，由人民法院審查決定。”1989年最高法院制定的《人民法院訴訟收費辦法》第二十七條也作了類似規定。1992年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零七條規定：“當事人交納訴訟費用確有困難的，可向人民法院申請緩交、減交或免交。”這一規定標志著司法救助制度的正式確立。1999年最高人民法院制定的《〈人民法院訴訟收費辦法〉補充規定》對原辦法第二十七條進行修改，補充規定了可向人民法院申請司法救助的5種情形。2000年7月12日最高人民法院專門出臺《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，正式以法律形式提出了“司法救助”這一概念。2005年最高人民法院對這一規定進行了修訂。該規定對司法救助的對象由原來的5種情形增加到14種情形，對申請司法救助的程序也作了規定。2006年12月8日國務院頒布《訴訟費用交納辦法》，結合近年來人民法院開展司法救助的實踐，對司法救助制度作了進一步的完善。實踐證明，現行法律法規關于司法救助的規定對于保障公民的基本人權，維護社會公平正義發揮了重要作用。但由于這一制度確立的時間不長，在司法救助的對象、程序等方面仍然缺乏明確具體的規定，在某些方面可操作性不強，影響了司法救助作用的發揮。筆者試從以下幾個方面就司法制度的完善做些探究，望有識之士指教。

一、司法救助的對象是否包括被告和被上訴人、申請人和被申請人

從現行法律法規關于司法救助的規定來看，司法救助對象似乎很明確，簡言之，就是經濟確有困難的當事人。具體而言，最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》規定了14類當事人；國務院《訴訟費用交納辦法》分別規定了應當準予免交訴訟費用的5類當事人，減交訴訟費用的4類當事人，緩交訴訟費用的4類當事人。這些規定從當事人（自然人）的經濟地位、家庭經濟狀況對司法救助對象進行了界定，這無疑是必要和正確的。

然而，在民事、行政訴訟中，當事人在不同的程序中有著不同的稱謂。在第一審程序中，有原告和被告之分；在民事訴訟特別程序中，有起訴人、申請人之別；在督促程序、公示催告程序、破產還債程序中，有申請人和被申請人的稱謂；在第二審程序中，有上訴人和被上訴人的稱呼；在審判監督程序中，有原審原告和原審被告的叫法；在執行程序中，則稱申請執行人和被申請執行人。等等。既然司法救助對象是經濟確有困難的當事人，那么，是否包括以上所有類型的當事人呢？民事訴訟法第一百零七條的規定是概括性的，應當可以這樣理解。問題是，國務院《訴訟費用交納辦法》第四十八條規定：“當事人申請司法救助，應當在起訴或者上訴時提交書面申請、足以證明其確有經濟困難的證明材料以及其他相關證明材料。”撇開特別程序等免交訴訟費的情形不說，這里起碼告訴我們，當事人只有在一審作為原告起訴或對一審不服提起上訴時才有權申請司法救助，被告或被上訴人是沒有資格的。在督促程序、審判監督程序、執行程序等程序中當事人是無權申請司法救助的，訴前保全的申請人更是與司法救助無緣了。照此理解，被告在一審時無權申請司法救助，如果不服一審提起上訴時又能夠申請司法救助了，這不是鼓勵上訴嗎？

筆者認為，司法救助制度的確立，旨在確保當事人依法平等行使訴訟權利，平等享有國家司法資源，體現社會主義司法制度優越性，維護當事人的合法權益。不管是原告、被告，申請人、被申請人，只要他們經濟確有困難，就應當給予司法救助，平等保護他們的訴訟權利。如果厚此薄彼，就會讓同是弱勢群體的另一方當事人流淚。

二、緩、減、免交訴訟費用的范圍是否包括申請費和其他訴訟費用

《人民法院訴訟收費辦法》第一章規定訴訟費用的收費范圍包括民事、經濟、海事和行政訴訟案件受理費；采取訴訟保全措施的申請費和實際支出的費用；申請執行費和執行中所實際支出的費用；勘驗、鑒定、公告、翻譯（當地通用的民族語言、文字除外）費；證人、鑒定人、翻譯人員在人民法院決定日期出庭的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼費；人民法院認為應當由當事人負擔的其他訴訟費用。國務院《訴訟費用交納辦法》第六條規定：“當事人應當向人民法院交納的訴訟費用包括：（一）案件受理費；（二）申請費；（三）證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼。”可見，當事人申請緩、減、免交訴訟費的范圍不僅應當包括案件受理費，還應當包括申請費，證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼。

《訴訟費用交納辦法》的有關規定前后是不一致的。《訴訟費用交納辦法》第二十二條規定：“原告自接到人民法院交納訴訟費用通知次日起7日內交納案件受理費；反訴案件由提起反訴的當事人自提起反訴次日起7日內交納案件受理費。上訴案件的案件受理費由上訴人向人民法院提交上訴狀時預交。雙方當事人都提起上訴的，分別預交。上訴人在上訴期內未預交訴訟費用的，人民法院應當通知其在7日內預交。申請費由申請人在提出申請時或者在人民法院指定的期限內預交。當事人逾期不交納訴訟費用又未提出司法救助申請，或者申請司法救助未獲批準，在人民法院指定期限內仍未交納訴訟費用的，由人民法院依照有關規定處理。”該條共四款，前三款分別對一審案件受理費、上訴案件的案件受理費、申請費的交納作出規定，第四款的訴訟費則是對前三款受理費和申請費的概括。根據該條規定，申請人因經濟困難不能交納申請費是可以申請司法救助的，但對證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼沒有規定是否可以申請司法救助。第二十三條對需要交納案件受理費的再審案件當事人是否可以申請司法救助也未作規定。第四十八條“當事人申請司法救助，應當在起訴或者上訴時提交書面申請、足以證明其確有經濟困難的證明材料以及其他相關證明材料”的規定，則將申請費排除在司法救助之外。筆者認為，民事訴訟法關于司法救助的規定，涵蓋了對全部訴訟費用的緩、減、免交。《訴訟費用交納辦法》沿襲了最高法院有關司法救助的規定，背離了民事訴訟法的立法原意，擅自縮小了司法救助的范圍，不利于對當事人的全面、平等保護。

三、當事人司法救助申請時間和法院司法救助決定的作出

根據《訴訟費用交納辦法》第二十二條的規定，申請司法救助，原告應當在法院通知其交納案件受理費的期限內，上訴人應當在向人民法院提交上訴狀時或在法院通知其交納案件受理費的期限內，申請人應當在提出申請時或者在人民法院指定的期限內。第四十八條規定，當事人申請司法救助應當在起訴或者上訴時提交書面申請。

《訴訟費用交納辦法》第四十九條規定：“當事人申請緩交訴訟費用經審查符合本辦法第四十七條規定的，人民法院應當在決定立案之前作出準予緩交的決定。”這是對申請緩交作出的規定，易于理解和操作。對于申請減交、免交的，法院應當在什么時候作出決定呢？《訴訟費用交納辦法》只在第五十條對減交、免交訴訟費的原則作了規定，至于法院在何時，由何人作出決定，很不明確。

筆者認為，上述規定是不全面的，還必須就被告、被上訴人、被申請人等當事人申請司法救助的時間做出規定。除原告、上訴人、申請人外，應當允許其他當事人在人民法院作出裁判或決定前提出司法救助申請。原告、上訴人、申請人在起訴、上訴或申請時交納訴訟費屬于預交，申請司法救助可直接申請緩交、減交或免交；其他當事人則只能申請減交或免交，不存在緩交的問題。人民法院在作出裁判前，官司輸贏、訴訟費用的負擔還處于不確定狀態。因此，立案時，無論當事人是申請哪一類型的司法救助，法院對符合條件的都只能先做出準予緩交的決定。比如原告申請免交訴訟費用，如果符合條件，先準予其緩交訴訟費；如果原告勝訴，不負擔訴訟費用，就不存在免交的問題；如果原告部分勝訴或敗訴，要負擔訴訟費用，這時才由審理案件的獨任審判員或合議庭再作出免交訴訟費用的決定。

四、對修訂最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》的建議

最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》已于2005年進行過一次修改，應結合《訴訟費用交納辦法》的施行，從司法救助的對象、范圍、程序等方面進一步修改完善，形成一整套科學可行、惠及全體經濟確有困難的當事人的司法救助制度。據媒體透露，最高人民法院將于近期對《關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》進行修訂，筆者建議在修訂時增加或修改以下內容：

1、當事人申請緩交訴訟費用，應當在起訴、上訴或申請時提出。申請減交、免交訴訟費，應當在人民法院作出裁判或決定前提出。

當事人申請司法救助，應當提交書面申請、足以證明其確有經濟困難的證明材料以及其他相關證明材料。

因生活困難或者追索基本生活費用申請免交、減交訴訟費用的，還應當提供本人及其家庭經濟狀況符合當地民政、勞動保障等部門規定的公民經濟困難標準的證明。

人民法院對當事人的司法救助申請不予批準的，應當向當事人書面說明理由。

2、在起訴、上訴或申請時，當事人申請緩交訴訟費用經審查符合條件的，人民法院應當在決定立案之前作出準予緩交的決定；準予緩交的期限為案件裁判之前。當事人提出減交、免交訴訟費用申請，經審查符合減交、免交條件的，人民法院應當在決定立案之前先行作出準予緩交的決定。是否減免，應當由辦理該案的獨任審判員或合議庭在裁判時作出決定。對方當事人在裁判前提出減交、免交訴訟費用申請的，人民法院應當在裁判時作出是否減免的決定。

3、對當事人申請緩交訴訟費用的，由負責立案的獨任審判員或合議庭提出意見，經庭長審核同意后，報院長審批；對當事人請求減交、免交訴訟費用的，由審理案件的獨任審判員或合議庭提出意見，經庭長審核同意后，報院長審批。