法院信訪機(jī)制研究論文

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一、涉訴信訪的概況

信訪制度是具有中國特色的政治制度設(shè)計，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道。1949年3月，中共中央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室。1951年5月16日，作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……。”[1]“新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了人民接待室，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪機(jī)構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。”“1954—1957年，來信來訪猛增，信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個機(jī)構(gòu)都建立了信訪機(jī)構(gòu)，配備了信訪干部。”[2]改革開放后，“1992—2004年，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪量呈持續(xù)上升趨勢。經(jīng)過各級各部門的共同努力，2005年，全國信訪總量在持續(xù)十二年上升后開始下降。”“但值得注意的是，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1000萬件（人）次以上的高位運行。”[3]

改革開放后，1980年6月20日最高人民法院頒布《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》，初步形成了具有中國特色的司法信訪制度。近年來，涉法涉訴上訪日漸增多，成為了各級人民法院面臨的一個嚴(yán)峻問題。“1989年最高法院告訴申訴庭就向高、中級法院交辦查處重點申訴案件568件。經(jīng)過及時審查處理，其中464件維持原判，改判104件。1990年最高法院辦理各類重點申訴案件734件。2003年最高法院共接待處理涉訴信訪12萬余件次，按照分級負(fù)責(zé)處理的原則，依法審查處理申訴和申請再審案件2089件。”[4]2006年，“地方各級人民法院共辦理群眾來信來訪3995244件（人）次，下降5.33%，其中涉訴信訪435547件（人）次。審查申訴和申請再審196342件，其中符合法定條件進(jìn)入再審程序的47902件，審結(jié)46468件，改判15867件，占當(dāng)年生效案件總數(shù)的0.31%。”[5]

二、涉訴信訪基本成因分析

（一）歷史因素

中國的法制傳統(tǒng)一向是行政與司法合一，自晚清修律以來，行政和司法才從形式上實現(xiàn)分離。新中國司法體系建設(shè)受中國傳統(tǒng)法制史和前蘇聯(lián)影響，與國家政權(quán)建設(shè)緊密相連，建國后雖然創(chuàng)立了人民代表大會制度將司法和行政作了表面區(qū)分，但在整個國家體制中，司法只是高度集權(quán)的國家機(jī)器的一個組成部分，司法與行政的實質(zhì)性區(qū)分遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到作為社會最后一道防線的功能，信訪問題往往成為地方黨委、政府干預(yù)司法審判的重要原因，信訪作為特殊的法律實踐形式，成為極具中國特色的一種法律現(xiàn)象，并得到廣泛的運用。

（二）立法因素

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”因此，信訪是中國公民的憲法權(quán)利，也是公民的一種政治參與形式。

（三）糾紛解決機(jī)制因素

隨著改革開放和中國加入WTO，在社會轉(zhuǎn)型時期，舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理體制受到強(qiáng)烈沖擊，原有的許多糾紛處理機(jī)關(guān)已經(jīng)無法適應(yīng)新的形勢。自20世紀(jì)80年代以來，中國開始司法改革，其目標(biāo)是要建立起“判決—執(zhí)行”的審判模式，經(jīng)過二十余年建設(shè)，訴訟、仲裁、復(fù)議等制度初步建立，但多元的糾紛解決體系尚未成熟，社會矛盾糾紛沒有建立起合理的分流機(jī)制和對濫訴行為的有效制裁機(jī)制，這直接導(dǎo)致了糾紛直接進(jìn)入到訴訟程序，引起機(jī)制失衡。

（四）司法救濟(jì)機(jī)制設(shè)計缺陷因素

中國目前的涉訴信訪幾乎都與司法救濟(jì)的缺陷有關(guān)，作為一種獨特的法律現(xiàn)象，中國法院的信訪者既有對法院生效裁判不服的人，也有被各級法院不予立案的人。各級法院不但要處理針對本院的申訴信訪而且有權(quán)也有責(zé)任處理對下級法院的申訴信訪。

由于社會各方面發(fā)展不平衡，整個司法體制在應(yīng)對社會矛盾過程中也呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的力不從心，對于土地糾紛、勞資糾紛、拆遷糾紛等多發(fā)性、容易引發(fā)上訪的糾紛，法院往往不立案，這一關(guān)閉救濟(jì)途徑的做法反而引發(fā)了更多的涉訴信訪問題。原最高法院院長肖揚曾指出：“由于法律對申訴沒有時間、次數(shù)、審級的限制，因此，接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作。”[6]

三、建立具有中國特色的法院信訪機(jī)制

社會沖突“解決”的內(nèi)涵“應(yīng)當(dāng)是多層次主觀效果的綜合體”，包含四個層次：第一，化解和消除沖突；第二，實現(xiàn)合法權(quán)益和保證法定義務(wù)的履行；第三，法律或統(tǒng)治秩序的尊嚴(yán)和權(quán)威得以回復(fù)；第四，沖突主體放棄和改變對抗社會統(tǒng)治秩序和法律制度的心理和態(tài)度，增加與社會的共容性，避免或減少沖突（至少是同類沖突）的重復(fù)出現(xiàn)[7]。

（一）將涉訴信訪工作法制化

目前《國務(wù)院信訪條例》適用于行政機(jī)關(guān)，僅對法院涉訴信訪工作具有參考作用，并且涉訴信訪工作不同于一般的信訪工作，它是一項專業(yè)性極強(qiáng)的工作，法院應(yīng)當(dāng)通過創(chuàng)設(shè)符合法律科學(xué)規(guī)律、適應(yīng)現(xiàn)行法院審判管理體制的信訪機(jī)制。最高人民法院作為國家的最高司法機(jī)關(guān)，有必要制定涉訴信訪的專門司法解釋，將涉訴信訪工作法制化。借鑒審判流程管理的制度設(shè)計，明確信訪工作的職責(zé)、權(quán)限、審限、糾錯問責(zé)、操作規(guī)則和獎懲辦法。建立健全再審復(fù)查聽證制度，整理過濾申訴和申請再審信訪事由，剔除不符合再審立案條件的信訪案件。法院信訪工作公開化制度。

對于重大、疑難案件，特別是上訪人無理取鬧、纏訪纏訴的案件，應(yīng)邀請人大代表、政協(xié)委員、法律專家、新聞媒體和當(dāng)事人及其近親屬參加公開聽證和答詢，依靠社會力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作，達(dá)到息訪息訴的效果。

（二）法院信訪與立案工作相結(jié)合，加強(qiáng)立案和司法救助工作

目前信訪工作由立案庭的法官來辦理，但只是把信訪部分納入到申訴再審的軌道上。按照法制化和規(guī)范化的要求，如把信訪程序確定為決定再審的前置性預(yù)設(shè)程序，那么從事信訪工作的審判人員應(yīng)當(dāng)為程序法官，接訪處訪應(yīng)視為程序?qū)彶楣ぷ鳎瑥捏w制上可將信訪部門與立案部門合并，直接建立立案信訪庭，將信訪與立案工作相結(jié)合，加強(qiáng)立案工作，給予公民更多、更徹底的司法救濟(jì)，要將當(dāng)事人引向法院這一解決糾紛的正規(guī)渠道。

司法救助工作的加強(qiáng)對于糾正司法專權(quán)、防止自由裁量權(quán)的濫用、確保司法公正將會起到非常明顯的效果。將信訪與立案工作相結(jié)合后，同時應(yīng)當(dāng)賦予信訪部門以確定司法救助范圍和對象的權(quán)力，以擴(kuò)大司法救助范圍，加強(qiáng)司法救助工作。

（三）加強(qiáng)信訪一體化建設(shè)

在目前的社會環(huán)境下，全國各級法院信訪部門，應(yīng)當(dāng)采取上下聯(lián)動的工作機(jī)制，在涉訴信訪案件處理上體現(xiàn)總體控制，由最高人民法院統(tǒng)籌全國法院系統(tǒng)涉訴信訪案件處理工作，以強(qiáng)化信訪信息資源共享，節(jié)約法院和當(dāng)事人信訪資源及其成本，防止因信訪接訪與處理脫節(jié)造成重大失誤，有效地促進(jìn)涉訴信訪工作的良性開展。

（四）對違法纏訪纏訴行為開展司法打擊

當(dāng)前各地法院為做好息訪息訴做了大量工作，但有的單位為了求得一時的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。

同志指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。”[8]共和國的第一任最高法院院長沈鈞儒說：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務(wù)的工作，人民司法工作者應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)；因而群眾路線是人民司法的一個基本問題。”[9]

由于中國法院信訪制度的存在具有深刻的社會歷史成因和重要的現(xiàn)實價值，做好新時期法院的信訪工作，已被《最高人民法院關(guān)于落實23項司法為民具體措施的指導(dǎo)意見》確定為落實“司法為民”的重要舉措。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉絮，聶玉春.信訪工作手冊[K].北京：高等教育出版社，1988:26.

[2]刁杰成.人民信訪史略[M].北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996:85.

[3]中央黨校進(jìn)修一班第40期A班社會發(fā)展方向第三課題組.從信訪工作中的問題看和諧社會建設(shè)難點重點[J].中國城鄉(xiāng)橋，2007，（5）:22-24.

[4]左衛(wèi)民，何永軍.政法傳統(tǒng)與司法理性——以最高法院信訪制度為中心的研究[J].四川大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2005，（1）.

[5]肖揚.向十屆全國人大四次會議作最高人民法院工作報告[EB/OL].中國法院網(wǎng)訊，2006-03-11.

[6]肖揚.向十屆全國人大二次會議作最高人民法院工作報告[EB/OL].中國法院網(wǎng)訊，2004-03-10.

[7]柴發(fā)邦.體制改革與完善訴訟制度[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社，1991:11-15.

[8]完善信訪制度建設(shè)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，文字實錄——訪全國人大代表、江西省委副秘書長、信訪局局長魏旋君[Z]，2008-03-17.

[9]沉鈞儒.沈鈞儒文集[M].北京:人民出版社，1994:661.

摘要：信訪是中國公民的憲法權(quán)利，也是公民的一種政治參與形式。涉訴信訪是司法民主的一種特殊形式。目前，中國法院在糾紛處理尤其是信訪制度的設(shè)計上還存在一定問題。應(yīng)從信訪工作法制化、加強(qiáng)立案和司法救助工作以及加強(qiáng)信訪一體化建設(shè)等方面入手，進(jìn)一步建立和健全法院信訪制度。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；司法民主；法院信訪機(jī)制