利益衡量與情況判決論文

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[摘要]：情況判決是法官在多種利益沖突之下，運用利益衡量所作的一種行政判決。但利益衡量本身不可能提供一種固定不變的程序化標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)人們的具體操作。利益衡量的前提是案件中存在無法自行消解的利益沖突，且所要衡量的利益之間在上沒有規(guī)定其等級及從屬地位。利益最大化是利益衡量的首要目標(biāo)。個人利益應(yīng)納入情況判決利益衡量的范圍。情況判決制度在司法實踐中應(yīng)作為法治原則的例外而謹(jǐn)慎利用。

[關(guān)鍵詞]：情況判決利益衡量妥當(dāng)性

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第五十八條規(guī)定：被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施；造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。該條是我國大陸關(guān)于情況判決的規(guī)定。情況判決制度最早起源于日本，日本《行政案件訴訟法》第32條規(guī)定：由于撤銷（處分）將給公共利益帶來嚴(yán)重危害，在考慮原告所蒙受的損害的程度，其損害的賠償或者防止的程度及方法以及其他一切情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)為撤銷處分或者裁決不符合公共利益時，法院可以駁回請求。在我國地區(qū)行政訴訟法也有情況判決的規(guī)定。臺灣行政訴訟法第一百九十八條規(guī)定：行政法院受理撤銷訴訟，發(fā)現(xiàn)原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更于公益有重大損害，經(jīng)斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認(rèn)原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應(yīng)于判決主文中諭知原處分或決定違法。第一百九十九條規(guī)定：行政法院為前條判決時，應(yīng)依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，于判決內(nèi)命被告機關(guān)賠償。情況判決的實質(zhì)是一個本應(yīng)撤銷的違法行政行為由于考量公益因素而使該行政行為效力繼續(xù)存在，并確認(rèn)該行政行為違法，賠償行政相對人損失的判決方式。適用該判決的前提是會給公共利益造成重大損失，但如何認(rèn)定給公共利益造成重大損失，法律并無明確規(guī)定，由于案件的紛繁復(fù)雜及個案特殊性，法律也不可能對何種情況下給公共利益造成重大損失應(yīng)作確認(rèn)違法判決作出規(guī)定。這就需要法官在違法行政行為應(yīng)予撤銷的制度利益與給公共利益造成重大損失的公益之間進行利益衡量。應(yīng)當(dāng)說，利益衡量是適用情況判決的關(guān)鍵。利益衡量方法如何適用于訴訟判決，雖然在近年來的學(xué)術(shù)文章有所論述，但由于利益衡量方法本身的不確定性，利益衡量尚沒有一個規(guī)范、確定的操作方法，故對利益衡量仍有進一步探討的必要。

一、利益衡量的淵源及內(nèi)涵

利益衡量作為一種法解釋方法論源于德國的自由法學(xué)，傳統(tǒng)的概念法學(xué)強調(diào)形式邏輯在適用法律中的重要作用，將具體案件中進行利益衡量的可能性從法官判案過程中完全排除。“概念主義法是從這樣一個假設(shè)出發(fā)的，即使在法律制度是‘無缺陷''''的，以及通過適當(dāng)?shù)倪壿嫞隳軓默F(xiàn)存的實在法制度中得出正確的判決。”[1]而以耶林“目的法學(xué)”引發(fā)的自由法學(xué)運動認(rèn)為成文法存在著不可克服的漏洞。法官不能僅憑邏輯推理適用法律，而是應(yīng)當(dāng)在法目的的支配下，從成文法中發(fā)現(xiàn)處理案件的一般規(guī)則，從而使案件處理的結(jié)果符合社會的需要。“自由法學(xué)家并不想解除法官忠實于成文法的一般義務(wù)。然而，當(dāng)實在法不清楚或不明確的時候，或者當(dāng)當(dāng)代立法者不可能按法律的要求審判案件的時候，那么法官就應(yīng)當(dāng)根據(jù)其個人主觀的法律意識來判決。”[2]美國現(xiàn)實主義法學(xué)的先驅(qū)霍姆斯提出兩個著名的論斷：“法律的生命不是邏輯而是經(jīng)驗”，“法律就是對法院事實上將作什么的預(yù)測”。日本在上個世紀(jì)60年代受美國現(xiàn)實主義法學(xué)的產(chǎn)生了利益衡量，其代表人物是加藤一郎和星野英一，提出了各自的利益衡量理論。臺灣學(xué)者楊仁壽對利益衡量作如下的解釋：“法官在闡釋法律時，應(yīng)擺脫邏輯的機械規(guī)則之束縛，而探求立法者于制定法律時衡量各種利益所為之取舍，設(shè)立法者本身對各種利益業(yè)以衡量，而加取舍，則法義甚明。只有一種解釋之可能性，自須尊重法條之文字。若有許多解釋可能性時，法官自須衡量現(xiàn)行環(huán)境及各種利益之變化，以探求立法者處于今日立法時，所可能表示之意思，而加取舍。這即利益衡量，換言之，利益衡量乃在發(fā)現(xiàn)立法者對各種問題或利害沖突，表現(xiàn)在法律秩序內(nèi)，由法律秩序可觀察而得知立法者的價值判斷。”[3]利益衡量首先要厘清以下問題：

（一）利益衡量的前提是存在多個法益之間的沖突。如果案件中只存在一種法益，法官則無自由裁量之余地，應(yīng)依法作出判決。“正是存在著多個利益，并且每一種利益在法律上均有其價值，而法律上又未確定何種價值優(yōu)先，因而造成司法機關(guān)必須通過解釋的方法來進行相關(guān)的利益衡量。”[4]在處理具體案件中，法官有時面臨的案件之中存在著無法消解的利益沖突，主要表現(xiàn)為與案件有關(guān)的多種利益均受法律保護，而案件的處理結(jié)果只能選擇保護其中一方的利益，此種狀況下，法律條文是不能給出既定的答案的。換言之，法律對某法律事實缺乏明確規(guī)定或規(guī)定不明確，是利益衡量的適用前提，只有當(dāng)適用法律之一般規(guī)定有違個案公正，并影響法的公平正義價值時，才可作為特殊情況予以適用。

（二）利益衡量的主體是法官。從利益衡量理論的淵源我們知道，利益衡量主要是針對司法而言，所以法官是利益衡量的主體。“利益衡量方法是將法官上升為社會公共利益和個人利益的沖突的協(xié)調(diào)者和仲裁者。法官通過利益衡量，判斷何者利益更為重要，最大可能地增進社會的整體利益”。[5]因此，利益衡量本質(zhì)上是法官判案過程中的一種思考方法，試圖在由成文法保證的法的安定性以及由法官的自由裁量所保證的妥當(dāng)性之間作出某種衡平。由此引發(fā)的問題是：法律規(guī)范的作用之一是排除人的恣意，以保障規(guī)范的客觀性，利益衡量卻容忍了法官的自由裁量，但這并不意味著放縱法官的司法自由裁量權(quán)。一個利益衡量決定的判決是否正當(dāng)合理，仍然取決于其對法律原則的尊重以及對法律精神的理解，應(yīng)當(dāng)通過強化裁判說明理由等制度化的外力，驅(qū)使法官作出公正的判決。美國著名的大法官卡多佐對此有精辟的論述：“作為一個法官，我的義務(wù)也許是將什么東西－但不是我自己的追求、信念和，而是我的的男人和女人的追求、信念和哲學(xué)——客觀化并使之進入法律。”[6]

（三）所要衡量的利益之間在法律上沒有明確規(guī)定其等級與從屬地位，或者說，所要衡量的法益之間無明確的法律位階。如果立法已經(jīng)對某種利益高于他種利益作了明確規(guī)定，那就不需要由法官來進行衡量，只須適用法律的規(guī)定進行確認(rèn)即可。對于利益衡量而言，是在相互沖突的利益之間，根據(jù)其“輕重”次序來確定應(yīng)予保護何種利益。需要予以說明的是，在公共利益、制度利益與個人利益三者之間，不能簡單地得出公共利益、制度利益恒定優(yōu)于個人利益的結(jié)論。具體案件中何種利益優(yōu)先正是需用利益衡量的方法來予以確定。因為利益衡量只有基于每個具體的案件才有意義和價值，故任何抽象的、統(tǒng)一的方法和模式都不可能是公正和合理的利益衡量的方法。

二、利益衡量的目標(biāo)

利益最大化應(yīng)當(dāng)是利益衡量的首要目標(biāo)。[7]因為法律的終極目標(biāo)是保障人權(quán)，依法最大限度地保護公民合法權(quán)益應(yīng)是法治的目標(biāo)，而利益衡量仍是法律秩序范圍內(nèi)法律的平衡與調(diào)節(jié)。是一種法律的解釋方法而不會對法的安定性造成危害。“利益衡量的最終結(jié)果應(yīng)盡可能最大限度地滿足各種相關(guān)利益要求，在就沖突的利益主張給出的妥協(xié)方案中，應(yīng)在確保優(yōu)位利益的同時把讓位利益的犧牲程度降低到最小限度。也就是說，法律應(yīng)該促進相關(guān)利益的最大化整合，或者保證在對某些重要利益的維護與對其他利益的最小犧牲之間尋求并接近最佳的平衡點。只有這樣，才能獲得一個比較合理的、具有說服力的、可以接受的利益衡量決策，既便在如何接近這種利益整合狀態(tài)的細(xì)微問題上仍然可能存在一個不同意見。”[8]

然而，有學(xué)者對利益衡量的實質(zhì)作了精當(dāng)?shù)恼撌觯骸袄婧饬糠椒ǎ瑢嶋H上是先有結(jié)論后找法律條文根據(jù)，以便使結(jié)論正當(dāng)化或合理化，追求的是讓法律條文為結(jié)論服務(wù)而不是從法律條文中引出結(jié)論。法院的最后判決依據(jù)的不是法律條文，而是利益衡量初步結(jié)論加找到的經(jīng)過解釋的法律條文。”[9]如此一來，在法官自由裁量的范圍內(nèi)如何保證判決的公正合理便顯得尤為重要。首先，法官作出判決時在內(nèi)容和形式上應(yīng)充分考慮判決的合理性和妥當(dāng)性。在衡量內(nèi)容上排除一些不應(yīng)考慮的因素，如來自權(quán)力部門的壓力、新聞傳媒的報道等因素。另一方面，利益衡量的結(jié)論必須建立在正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，依據(jù)公平正義的法理并當(dāng)時社會的一般價值觀念作出裁判。其次，法官要保證運用利益衡量裁判案件前后判決的一致性。具體地說就是要保持相類似案件有相類似的結(jié)果，對于司法活動而言，同等事情同等對待，這是公正的基本內(nèi)涵，因而必須在個案審理中尊重先例。反之，則無益于維持人們對法的尊重，也無助于保持公眾對司法機關(guān)所具有的最低限度的信任。

三、情況判決的利益衡量范圍及現(xiàn)行立法缺陷

筆者認(rèn)為，利益衡量的范圍主要存在于公共利益、制度利益與個人利益之間。對于公共利益，由于案件的紛繁復(fù)雜以及語言的局限性，公共利益的具有不確定性，需要在個案中進行具體考量。近年學(xué)界對此已有較多論述，在此不再贅述。就制度利益而言，“是立法者對上各種現(xiàn)存的利益和將來可能產(chǎn)生的利益加以綜合平衡的結(jié)果，其本身就包含著一定社會整體對公平和正義的具體理解。這種經(jīng)過各方平衡的利益凝固于具體制度之中，通過制度利益表現(xiàn)出來。”[10]在行政法領(lǐng)域，由于公權(quán)力行使的最終目的是為了公共利益，而正是因為眾多的私人利益才構(gòu)成了公共利益，所以一定意義上公共利益與個人利益具有一致性，此種狀況不同于私法所調(diào)整的利益具有對抗性。這或許是利益衡量更適用于公法的一個原因。

《若干解釋》規(guī)定對公共利益造成重大損失的，法院應(yīng)作確認(rèn)違法判決，但給個人利益造成何種損失則不在法律的考慮范圍之內(nèi)。如此已招致一些學(xué)者的批評。[11]也正是我國濃厚的封建傳統(tǒng)文化家主義、重集體輕個人的思想在立法上的反映，此種觀點恰與保障人權(quán)的法治理念背道而馳,是需要在今后的立法中完善的地方。具體說來，公共利益和個人利益也不能單純地以利益的大小予以衡量。“相較于其他法益（尤其是財產(chǎn)性的法益），人的生命或人的尊嚴(yán)有較高的位階。”[12]

四、對情況判決的反思

從司法實踐來看，確認(rèn)違法判決并沒有徹底解決行政爭議，對于原告來說沒有實現(xiàn)其撤銷違法行政行為的訴訟目的，侵害其合法權(quán)益的行政行為仍然存在，行政爭議不可能因為確認(rèn)違法判決的生效而消除。對于責(zé)令行政機關(guān)采取的補救措施，實際操作中應(yīng)避免兩種結(jié)果的發(fā)生：一種是由于法院的司法權(quán)不能偕越行政權(quán)的顧慮，法院一般不對補救措施的內(nèi)容作出直接具體的規(guī)定，此時行政機關(guān)對法院的責(zé)令補救表示無法執(zhí)行或拖延執(zhí)行，使原告的利益得不到真正的維護。另一種是不能僅僅要求被告事后補辦一些程序手續(xù)，更重要的是采取切實有效的措施來恢復(fù)、賠償原告因此受到的損害，否則，法院確認(rèn)違法判決“可能質(zhì)變?yōu)殚g接地助長行政機關(guān)違法行政的一種制度上的保護機制”。[13]

學(xué)者對情況判決制度有深刻的法理洞見并對之抱有謹(jǐn)慎態(tài)度。情況判決制度牽涉兩種互相對立沖突的價值：“一方是法治主義與私權(quán)的保護，另一方則是既成事實的尊重與公益的維護”。[14]“情況判決否認(rèn)原告以撤銷原處分的方式尋求救濟的正當(dāng)性，轉(zhuǎn)而代之以損害賠償?shù)木葷绞健姓J(rèn)‘違法卻合乎公益''''的情況可以存在，而使得公益判斷脫離法治主義的束縛，極端情況下有可能淪為行政機關(guān)乃至行政法院的獨占與恣意。”[15]“如處分之瑕疵確屬重大，法院于判決時即應(yīng)該加重考量法治主義之比重，而不得做出情況判決。此時之重大瑕疵應(yīng)為情況判決之禁止要素，否則即等同于承認(rèn)抽象的公益判斷恒優(yōu)先于具體的違法性瑕疵之法效果…行政機關(guān)之''''原因自由行為''''所造成之后果概由撤銷訴訟之原告承受的解決方式，將使撤銷訴訟制度的機能受到不合理的制約，違反法治國原則，轉(zhuǎn)而更不利于公益目的之達成。”[16]故此情況判決制度在司法實踐中應(yīng)作為法治原則的例外而謹(jǐn)慎利用，否則既會違背創(chuàng)設(shè)該制度之初衷而濫用，這是我們應(yīng)當(dāng)予以避免的情況。

注釋

[1]（美）博登海默：《法—法及其他》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第136頁。

[2]上引書，第138-139頁。

[3]（臺）楊仁壽著：《法學(xué)方法論》，中國政法大學(xué)出版社1999版，第175-176頁。

[4]胡玉鴻：《關(guān)于“利益衡量”的幾個法理》，《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第4期。

[5]甘文：《行政與法律的一般原理》，中國法制出版社2002年版，第135頁。

[6]（美）本杰明·卡多佐著：《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書館1998年版，第109頁。

[7]參見甘文：《利益衡量與司法審查》，最高人民法院行政審判庭編《行政執(zhí)法與行政審判》，2003年第2輯。

[8]沈巋：《平衡論：一種行政法認(rèn)識模式》，北京大學(xué)出版社1999年版，第258頁。

[9]梁上上：《利益的層次結(jié)構(gòu)與利益衡量的展開》，《法學(xué)》2002年第1期。

[10]前引梁上上文。

[11]“個人利益須列入確認(rèn)違法判決所衡量的利益次序，國家利益、公共利益不能成為否定個人利益的理由，如果發(fā)生利益沖突，三者利益應(yīng)當(dāng)在最大限度內(nèi)獲得兼顧與平衡”。章劍生：《論利益衡量方法在行政訴訟確認(rèn)違法判決中的適用》，《法學(xué)》2004年第6期。

[12]（德）卡爾·拉倫茨著：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第285頁。

[13]章劍生：《論利益衡量方法在行政訴訟確認(rèn)違法判決中的適用》，《法學(xué)》2004年第6期。

[14]（臺）翁岳生主編：《行政訴訟法逐條釋義》，五南圖書出版公司2003年版，第562頁。

[15]上引書，第562—563頁。

[16]上引書，第564頁。