獨家原創:論人大常委會對司法機關的監督

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基層人大及其常委會對司法權進行監督，是我國憲法所確定的一項重要的制度。加強和完善這項工作，督促公正司法，保障合法權利、遏制司法腐敗，是發展、健全基層人大制度，實施依法治國方略和建立社會主義法制國家的時代責任和歷史使命，也是順應人民群眾日益增強的法治意識的需要。在我國的國家監督體制中，人大及其常委會對“一府兩院”的監督是最高層次、最具權威的監督，其功能在于保證由它產生的國家行政、審判、檢察機關忠實于憲法、法律，忠實于人民的意志和利益，嚴格依法辦事，并防止和糾正它們濫用權力的行為，保障公民的權利不受侵犯。但由于體制和機構等因素的限制，人大監督在國家監督體制中的核心地位尚未真正確立起來，還存在著諸多的缺陷。一方面，隨著行政監督機制的日益完備，客觀上形成了一種對人大監督的“隔離層”。如，行政審計和監察制度是現代國家從財政和人事方面監督行政機關的重要制度，是制約行政權力的有效手段，但在我國現行的國家監督體系中，審計、監察部門列入行政序列，屬行政權力內部監督，這種制約往往難以取得實效。而對財政和國家工作人員的監督是人大及其常委會對行政機關實施監督的重要內容，行使好這個權力，必須對整個財政狀況和國家工作人員履行職責情況有較全面的了解，同時對違法行為要有系統而有效的制止和糾正手段。

目前對財政和國家工作人員的行政監督過程實際上處于政府直接控制之下，客觀上影響了人大監督的直接性，人大及其常委會對這兩方面情況的了解在一定程度上僅限于聽取報告和調查活動，了解渠道少、面窄、程度不深，對許多重大問題，由于缺乏第一手材料，無法實施有效的監督；另一方面，搞好監督離不開一系列實體規定及具體的實施辦法，這些都必須有法律依據。但從目前的情況看，人大監督的法律、法規和制度還不健全。憲法和地方組織法雖然確認了人大的監督權，而對人大監督的原則、范圍、程序及法律后果則缺乏具體明確的規定，如，保證憲法在本行政區域內的遵守和執行，那么何為違憲？對違憲者如何處理？都缺少法律依據；還有對“兩院”的司法活動如何監督？對案件監督采取何種法律手段？也都沒有明確規定。

人大監督的法律不健全和規定過于原則，既是監督標準不完善的表現，也是人大及其常委會難于充分行使其監督職權的癥結之一；再一方面，黨的領導主要是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是領導和支持人民當家作主。黨的十一屆三中全會以來，為了保障人民的民主權利，切實建設民主政治，黨中央反復強調要使民主制度化、法律化，強調黨必須在憲法和法律的范圍內活動，以及建設社會主義政治文明。但是，有的地方由于沒有很好地處理黨的政治領導與管理國家具體事務的關系，還不同程度地存在著一些需由人大及其常委會審議決定的重大事項，政府沒有提請人大及其常委會審議決定，而是政府作出決定后，往往以黨委和政府聯合發文的形式下發。實施過程中如果出了差錯，人大就很難實施監督，從而影響了人大監督權的全面行使。

修補人大監督的缺陷，加強人大監督，健全人大監督機制，才能從根本上遏制權力腐敗和權力專橫。但是，要充分發揮人大監督的優勢，要做的工作還很多。

一、要真正著力加強人大監督的地位

要真正著力加強人大在國家監督體制中的地位，必須遵循兩個原則：首先，要按照法律從屬性原則進行重構。要克服現行監督機制的不足，一要強化監督機構的地位；二要加強對監督人員行使監督職權的法律保障。加強監督制度建設的基本目標是：監督機關應有很高的權威性，監督機關地位必須獨立，對監督人員實行有效保障。因此，應改革現行監督體系，轉換制約主體。如，可將審計、監察部門從政府序列中獨立出來，成為直接向人大負責的機構，由人大選舉產生，對人大及其常委會負責并報告工作。這樣可以拓寬人大對財政、人事情況的了解渠道，形成對行政機關的監督合力，以充分發揮國家審計部門和監察部門的功能。其次，要按照黨政職能分開原則進行重構。要通過立法進一步明確國家監督職能，理順人大監督與黨的領導的關系，以保證國家監督形式充分地、有效地發揮作用。把黨的政治領導與管理國家具體事務嚴格區分開來，有利于加強人大的監督，發揮人大的監督作用。黨通過人大的監督渠道，來實現對國家行政、司法機關的領導。因此，進行政治體制改革，明確黨的政治領導與管理國家具體事務的關系，是確立人大監督是國家最高層次監督的前提條件。

二、要切實著力健全人大監督的機構

從目前各級人大常委會組織機構的狀況看，既未設專門的監督機構，也缺少監督的專門手段和力量，這已不能適應權力機關承擔的日趨繁重的監督工作的要求，更不能適應憲政建設發展和完善的要求。特別是縣級人大常委會，專職委員少，辦事機構又沒有監督權，未能對“一府兩院”的工作實施強有力的監督。因此，有必要在全國和地方各級人大常委會設立法律監督機構，明確其應有的職能。考慮到在目前各級人大常委會專職委員少和編制較緊的情況下，某一工作機構很難擁有各方面的專門人才，可由人大常委會各工作部門配備專門力量，共同組成監督委員會。這樣，有利于拓寬監督視野，加大監督力度，提高監督效果。這種監督機構應有如下職能：一是依照憲法對法律、行政法規、地方性法規、行政規章、決定等規范性文件進行審查；二是派人參加行政、司法機關的會議，調閱行政、司法機關的會議記錄和文件；三是協助權力機關受理控告國家機關及其工作人員違憲違法案件，對案件進行調查，提出處理意見；四是有權提出罷免案和質詢案；五是有權在報刊、電視等新聞媒體上公開揭露違法失職人員。為保證監督機構的權威性和獨立性，在實施監督過程中，能客觀、公正地作出結論，實事求是地處理問題，它的組成人員應由人大選舉產生，要依法獨立行使各項監督權力，如視察權、調查權、建議權、批評權、受理控告權、公開權、質詢權等。只有通過法律來保證專門監督機構及其工作人員的上述權力，才能體現監督權的權威性和獨立性。

三、要積極著力完善人大監督的程序

從監督的實踐看，目前監督效果不佳是由多種因素決定的，但監督形式沒有得到全面和科學的運用是一個主要原因。如，權力監督僅限于聽取工作匯報、提意見，而對法定的質詢、組織特定問題調查等集體行使監督權的有效形式卻極少運用。這里有認識上的原因，也與這些監督手段法律規定過于原則，缺乏可操作性有關。如，法律規定地方各級權力機關有權撤銷同級人民政府不適當的決定、命令，卻沒有這些決定、命令向權力機關備案的配套規定。又如，監督抽象行政行為應當遵循哪些程序，與行政單位內部監督如何銜接等問題，也缺少程序性的可操作的法律規定。因此，完善監督程序是保證監督職能實現的重要環節。監督程序的完善，是指每項監督手段一般應包括三個過程，一是監督如何提出，監督權適用的范圍和條件；二是監督的具體組織，監督者與被監督者的權利義務；三是監督的法律后果，監督采取什么樣的法律強制手段等。

首先，各種監督手段的標準應科學化。要定性定量，明確人大監督的合法性標準和合理性標準，以便在每個具體監督行動中評判監督對象的行動，以決定是否實施監督。如，關于撤銷不適當的決議、決定和命令，就要明確不適當的決議、決定和命令包括的范圍。又如，關于組織特定問題調查，就要明確哪些問題屬于特定問題。其次，也是最主要的，就是要盡快制定出臺人大監督法。人大及其常委會應當怎樣在自己的職權范圍內行使監督權，查處違憲、違法案件應當采取什么樣的程序和方式，作出的決議、決定具有什么樣的效力，現行法律都缺乏具體明確的規定。因此，盡快制定出臺人大監督法，明確監督者與被監督者的權利義務，對人大監督的原則、內容、程序和方式作出具體明確的規定勢在必行。

四、要真正著力強化人大監督的效力

人大監督的效力應當體現在明確的法律后果上，只有被監督者接受和服從監督，才能收到預期的監督效果。因此，需要明確保證監督收到預期效果的強制性規定，強化法律責任。對拒不提出工作報告的，拒不到會答復質詢、詢問的，拒不向執法檢查組或特定問題調查委員會提供材料的，故意干擾代表、委員在監督工作中執行職務的，應當明確作出追究其法律責任的規定。規定中應包括：一是責成有關機關和人員糾正違法行為，寫出檢查報告；二是責成有關部門對有關人員給予行政處分；三是按照權力機關任免權限，撤銷或提請人民代表大會罷免有關人員的職務；四是撤銷下一級人大及其常委會的不適當決議，撤銷本級人民政府不適當的決定和命令；五是對違憲違法情節嚴重構成犯罪的，督促司法機關追究刑事責任。當前，按照廉政建設的有關規定，尤其有必要健全罷免機制，讓人民群眾通過自己的代表在人大及其常委會行使罷免權。還應對罷免案的對象、范圍、提出、審查決定、答復和申辯等程序及后果作出明確的規定。

五、要著力拓寬人大監督的渠道

拓寬監督渠道，是加強人大監督，健全人大監督機制，強化人大監督效果的重要保證，也可以說是推進憲政建設的一個“助推器”。首先，要健全人大監督信息的處理程序和制度。一是加強人大與“一府兩院”的信息溝通，建立健全工作匯報制度、政務信息通報制度、規范性文件的備案審查制度和建議承辦制度；二是拓寬人大及其常委會和社會的聯系渠道，完善代表建議辦理和信訪處理等制度，使人大監督建立在廣泛的民意基礎上；三是使人大常委會會議前的視察、調查、檢查等各項活動的程序具體化，使人大常委會有關組成人員列席“一府兩院”會議，調閱文件，責成有關機關或部門匯報工作的程序規范化；四是做到“議事議程”和“議事結果”兩公開，接受代表和人民群眾的監督。其次，要充分發揮人大代表在監督中的作用。一是要通過代表這個主渠道了解情況，獲得監督材料；二是發揮代表的直接監督作用，進一步開展代表評議政府及司法機關的工作和述職評議工作。再次，要建立國家權力機關聯系人民群眾實行監督的制度。憲法規定，一切國家機關及其工作人員，必須接受人民的監督。人民群眾的監督要有具體的程序制度來保證實現，有必要從制度上、程序上把人民群眾的監督與人大監督聯系起來，使人民群眾的監督能夠通過國家權力機關得到反映和實現。按照這樣的要求，現有的信訪制度是不能適應的。信訪機構一般都不直接處理案件，同時也沒有法律對信訪的程序作出明確規定，所以，有必要在人大常委會，特別是縣級人大常委會設立專門接收、受理人民群眾控告、申訴案件的職能部門，即工作委員會，明確其受理的內容和范圍，規定辦理的程序和方法，建立接收、登記、轉辦、結案、歸檔等制度。

此外，要重視發揮社會輿論的監督作用，通過輿論對違憲違法現象進行公開揭露和譴責。社會輿論監督具有時效快、影響面廣、威懾力強等特點，但缺乏國家制裁的剛性，沒有強制約束力。因此，社會輿論監督只有與其他形式的監督，特別是法律形式的監督結合起來，與人大監督、行政監察、黨紀檢查和檢察監督結合起來，才能充分發揮其制約功能。